中央转移支付对欠发达地区的财力均等化效应研究，本文主要内容关键词为：均等论文,财力论文,转移支付论文,效应论文,欠发达地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F812.45 [文献标识码]A [文章编号]1000-596X(2013)10-0061-10
公共服务均等化是财政体现再分配功能的最根本目标。保证欠发达地区基本公共服务的提供是我国政府长期以来一直关注的问题，也是实现公共服务均等化的基本任务。而公共服务均等化的实现无非就是通过财政手段把财政能力较强地区的财政收入转移给财政能力较弱地区，以“劫富济贫”的形式达到财政资源丰富地区和财政资源匮乏地区之间在类似税收制度下的类似公共服务水平。[1]在这个过程中，对财政能力较弱地区的转移支付是财力均等化研究的关键环节。本文的目的是通过对我国欠发达地区的科学界定，以考察我国中央转移支付对欠发达地区财力均等化的效应。
根据财政部预算司的统计，2001-2008年，我国转移支付规模增长了2.62倍，其中东部、中和西部省份获得的转移支付分别增长了1.66倍、3.10倍和2.95倍，我国东中西部三大地域的财政不平衡状况正在得到改善，各省级之间的财力不均等也正在得到扭转。[2]从总体上看，中央转移支付很大程度上缓解了广大欠发达落后地区的财力紧张状况。
然而，缓解地方财力紧张与缩小地区财力差距是两回事。众所周知，我国中央对地方转移支付从建立至今都沿袭着了一个不断完善、规范、优化的轨迹。包括在转移支付中逐渐加大民族地区、革命老区、边远地区等因素在公式化转移支付测算中的权重，甚至后来将这些都作为均衡性转移支付而单列。随后的一些改革，如2000年西部大开发政策的实施，2002年的所得税分享调整，2006年的农业税取缔等，中央加大了对地区间财政收入不平衡的干预力度，大大提高了中央对地方的均等化财政转移支付规模。这些措施都体现了扩大均等化效应的设计。
为此，国内许多学者对中央转移支付的财力均等化目标作了检验，如曾军平、[3]刘溶沧和焦国华、[4]马拴友和于红霞、[5]葛乃旭、[6]尹恒、康琳琳和王丽娟、[7]江新昶、[8]郭庆旺和贾俊雪、[9]田发[10]等人的研究，虽然学者们采用的方法和数据各不相同，但都基本得出了一个普遍的结论：我国的中央转移支付制度没有充分达到均等化效果，或者说均等化作用微弱。在不同类别转移支付中，专项补助和税收返还的非均等性最强。
当政府间转移支付规模迅速增长，特别是中央决策者为改变欠发达地区公共服务落后状况，而越来越明显地表现出向欠发达地区倾斜的转移支付政策意图时，区域间的差异仍然显著，尤其是省以下的区域间差距变得越来越大。为什么政府间转移支付制度未能发挥应有的平衡地区间发展的作用？笔者认为，已有文献研究的是全国范围内的总体状况，而对不同区域内的中央转移支付均等化效果进行研究更有实际意义，尤其是探讨欠发达地区内部的转移支付目标问题对于制定缩小全国财力差距的政策更有帮助。为此，本文在梳理区域划分方法的基础上，构建了界定欠发达地区的相应指标，把全国划分为三个区域，通过对比，分析中央转移支付对欠发达地区的财力均等化效应。
本文第二部分选取一系列反映欠发达特征的指标，通过聚类分析方法界定了本文所研究的对象——欠发达地区；第三部分根据变异系数公式实证计算了各区域的财力均等化变异系数值，并对数据进行了解释；第四部分分析了造成欠发达地区财力不均等的原因；第五部分是全文的总结。
二、欠发达地区的界定
区域分析在经济学研究中应用得较为广泛，相似省级区域的研究可以让我们以更高的视角来考察国家的财政政策是否更有利于宏观目标的实现。欠发达地区就是描述地域差异的一种方式，与之对应的是发达地区。这个概念是发展经济学研究的逻辑起点之一，在财政理论与政策的地区财力差异研究中也经常被使用。
在我国，所谓欠发达地区，在国家的政策性文件中没有明确地规定，学术性的研究中也没有统一的认识。按经济带划分的东中西部其应用最广泛，东部通常被视为发达地区，中西部通常被视为欠发达地区。这种划分强调区位空间特点，开始于“七五”计划时期，当时确定东部沿海12个省市区为发达地区，中部9个省区为次发达地区，西部9省区和重庆市为欠发达地区。目前，我国从区域差距角度出发，重新调整了三大经济带分别所属的省级行政辖区。①
鉴于中国财政理论政策的研究和实践中，东中西部的区域界定已被习惯性认可和使用，而本文认为欠发达是社会整体发展水平即经济、文化、教育、科技、卫生等综合性相对落后的总称。欠发达地区所体现的多元内涵，第一个是包括制度、生产关系、机制、自然生存环境等的社会本体与社会发展之间的不协调；第二个是低下的社会产出成果水平和落后的社会产出结构；第三个是对能源、材料、文教、科技、卫生等资源技术和信息方面的社会投入较少，结构低下。欠发达地区应该是指经济运行和社会发展在以上三个方面具有同质特征的一定空间范围。[11]
为此，本文采用上述定义，从欠发达地区的自然环境、经济发展和社会条件这三个因素出发，舍弃如环境、机制、体制、生产关系方面的一些因素，②主要从经济产出和社会产出方面的指标来建构欠发达地区的评价指标体系，选取13个指标来界定我国的欠发达地区(见表1)。③
上述评价指标均选用平均指标和相对指标，以平均数反映一般水平和代表性，以结构相对数反映构成，以强度相对数反映程度，避免了使用绝对总量指标所带来的地区之间的不可比性。其中，第一产业增加值占GDP的比重、农村人口占总人口的比重、人口自然增长率为逆向指标，零售物价总指数在小于100%时是正指标，大于100%时为逆指标。其余的都为正向指标。
本文采用聚类分析方法对我国的行政区域作欠发达地区、中等发达地区和发达地区的划分。因为聚类分析方法是一种简单实用的归并方法。它的基本思想是认为所研究的样品或指标具有一定的共同特征，可以根据样本的多个观测指标，找出衡量样本相似特征的统计量，在此基础上，采用一定的统计方法将所有样本分别聚合到不同的类中。这样归并出的同类样本特征共性较大，不同类的样本差异较大。
考虑到变量异常值对聚类的影响，将对北京、上海两个极端高分值和西藏一个极端低分值进行剔除，然后对剩下的28个省市自治区进行聚类。④本文依据发达程度依次递减的原则，把类的个数确定为5个，分别为第1类、第2类、第3类、第4类和第5类。⑤将28个省市自治区进行聚类后，把北京和上海归入发达地区，西藏归入欠发达地区。使用的软件为STATA 10.0，统计时期为1997-2009年。聚类结果见表2。
从统计结果来看，在12年(2008年数据缺漏)的样本分析期，在第1类和第2类中出现过6次以上的省份共7个，它们是：辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东和广东，把北京和上海加入之后，笔者把这9个省份确定为发达地区；在第4类和第5类出现过6次以上的省份共有11个，它们是：内蒙古、安徽、江西、广西、海南、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏、新疆，加入西藏后，本文定义这12个地区为欠发达地区；其余的河北、山西、吉林、黑龙江、河南、湖北、湖南、重庆、四川、陕西共10个省份为中等发达地区。本文对区域划分的结果与三大经济带划分的结果列为表3。
从表3可以看出，本文划分的发达地区、中等发达地区和欠发达地区大致与三大经济带划分的东部、中部和西部相对应。这种思想也与我国通常以东部地区作为经济发达地区的代名词、中部表示经济发展程度中等和西部表示经济不发达的内涵相吻合。只是本文划分出来的各区域，其所辖的地区更具有反映经济和社会共性的优点，规避了三大经济带划分中只强调空间区位特点的不足之处，尤其是界定出的欠发达地区更具有欠发达的科学内涵。
三、欠发达地区的财力差异衡量
在地方财力差异的实证分析中，可以用绝对指标和相对指标来衡量，但各有优劣。绝对指标反映地区间财力的真实差距，如2007年全国省级政府财力最高相差14.74倍。但这一指标往往较难反映全国总体的财力差异水平。当然选用相对指标也有一定的局限性，也没有通用的指标。实践中通常通过衡量地区间人均财政支出水平离散程度加以描述，可采用的统计指标有极差、差异系数、基尼系数、泰尔指数等。这些方法都在研究中央转移支付的财力均等化时被不同的学者分别使用过。
客观地分析，每个指标都有一定的侧重点和局限性，往往依使用者的具体需要和侧重要说明的问题而定。[12]极差分析取决于两个极端值之间的水平。它指明了测定值的最大离散程度，计算简单、含义直观、运用方便，但未能利用全部测量值的信息，是总体标准偏差的有偏估计值。基尼系数分析由于给出了反映居民之间贫富差异程度的数量界线，可以较客观、直观地反映和监测居民之间的贫富差距，预报、预警和防止居民之间出现贫富两极分化，因此得到世界各国的广泛认同和普遍采用。但国际间也无制定基尼系数的准则，没有统一的公式计算基尼系数。泰尔指数的分析近年来受到广泛使用，因为用泰尔熵指数来衡量不平等的一个最大优点是：它可以衡量组内差距和组间差距对总差距的贡献。但计算公式多，泰尔T指数对上层收入水平的变化很明显，而泰尔L指数和泰尔V指数对底层收入水平的变化敏感。
而变异系数是刻画经济变量离散程度的相对指标。它是一组数据的标准差与均值之比。变异系数越小代表相关变量的离散程度越低；反之，如果变异系数越大说明相关变量的离散程度较大。因为变异系数的简单和直观，本文的分析中，采用变异系数分别衡量全国省级财政和欠发达地区财政在接受转移支付前后所表现出来的财力不平等程度。
变异系数的公式为：
人均财政收入和人均财政支出通常都可以用来衡量地区财力。人均财政收入是地方筹集资金的水平，能准确代表其实际的财政能力。人均财政支出是地方政府资金分配的方式，更多的是一种对财政意愿的反映。因此，在讨论中央转移支付的地区财力均等化效应时，本文用人均财政收入(即人均一般预算收入)来计算变异系数，反映转移支付前各地区间的财力不平等程度；再用人均财政支出(即人均一般预算支出)来计算变异系数，反映转移支付后各地区间的财力不平等程度。通过比较，判断中央转移支付的财力均等化效应。
按照变异系数公式，本文选用STATA10.0计量软件，采用《中国统计年鉴》公布的1995-2009年的各省区财政收入与财政支出数据和相应地区的总人口数，先计算得出各省区相应的人均财政收入和人均财政支出，然后计算得出我国全国范围内、欠发达地区范围内和非欠发达地区范围内的变异系数值，⑥见表4。
从全国范围看，在接受中央转移支付前，各地区的人均财政收入差距相当大，除了1995年和1996年其变异系数为0.969 2和0.993 6之外，其余年份均大于1。财政收入不平等的程度表现出不断上升的趋势，2004年达到最高值1.209 8，之后慢慢下降，到2009年回落为1.006 9，但也没有降到1995年的水平。可以发现，地方人均财政收入不平等的程度表现出前升后降的变化，这说明我国的人均自身财力在没有中央转移支付介入前差距相当大，并在总体上存在不断拉大的趋势。而在接受中央转移支付后，表现出三个特征：一是人均财政支出水平的变异系数与相应的人均财政收入水平的变异系数相比，均有不同程度的降低，其值全部降为0以下，大多数年份都在0.7左右徘徊，说明整体人均财力差异程度得到改善；二是中央转移支付对各地区财力不平等的改善力度不断加大，如1995年改善值为0.248 6，2000年为0.335 1，2009年为0.419 6，改善的程度比较显著；三是接受中央转移支付后各地区的财力不平等程度总体表现出减弱趋势，1995年其变异系数值为0.710 6，2009年为0.587 3，中间虽有上升，但可以看出各地区财力均等化趋势逐渐显现。
从非欠发达地区来看，其接受中央转移支付前后的财力差异特征基本与全国相似。在转移支付前，非欠发达地区之间的人均财政收入差异也较大，接受转移支付后这种状况得到改善。只是其改善的力度没有全国的明显，以及接受中央转移支付后非欠发达地区之间财力不平等的减弱程度也相对较为缓慢。
从欠发达地区来看，其接受中央转移支付前的人均财政收入差异系数比较低，都小于0.5，说明各欠发达地区的自身财力水平相当，不平等程度较低。这可能与欠发达地区的基本财力状况相似(即都较差)有关。而且在起初年份还呈现出不断减小的趋势，2000年达到最小值0.2648。只是随后的年份这个系数又逐渐增大，说明不平等程度加大，到2009年其值恢复到大约1995年的水平，总体表现出了U形变化特征。而比较接受中央转移支付后的人均财政支出变异系数却发现，欠发达地区的差距不但没有缩小，反而加大了。首先，接受转移支付后的变异系数明显大于接受转移支付前的变异系数，说明中央政府没有使欠发达地区之间的财力差异得到改善，反而加大了它们之间的不平等程度。原因可能是中央在实施转移支付时，在欠发达地区之间的补助仍然是不均衡的，存在对一部分地区的财力补助较多，而对另一部分的财力补助较少的现象。其次，中央转移支付对不平等的恶化程度还是有点过大，如1995年、2000年和2009年中央转移支付对变异系数的改动程度分别为-0.2249、-0.2479和-0.1729。再次，接受中央转移支付后欠发达地区的不平等程度，即变异系数从时间纵向来看始终在0.6左右摇摆，没有随时间得到改善，财力均等化效果没有明显增强。
四、制约中央转移支付提升欠发达地区财力均等化的原因
中央转移支付的政策目的是缓解地方的财政困难，保证其正常运行，通过合理的方案设计和资金调配，促进地区均衡发展。
从上文的分析可以看出，就全国来讲，中央转移支付的实施为缩小地区间财力水平发挥了一定的作用，尤其是中央实施西部大开发政策之后，一定程度上促进了全国的财力均等化水平。这与现有文献认为中央转移支付的均等化效果不强或有待加强的结论基本还是一致的。因为不可否认一直获得高额转移支付的西藏等欠发达地区的人均财政收入确实低。以图1绘制的2009年全国31个省级地区的人均财政收入和净补助率两个指标的散点图⑦为例，31个省区间的净转移支付率和人均财政收入之间呈现出高度的负相关关系，说明地方人均财政收入低的地区，得到的中央转移支付多，相反，人均财政收入高的地区，得到的中央转移支付少。从这点上看，中国目前财政转移支付对弥补落后地区的财力起到了一定的作用，我国的中央转移支付基本是符合均衡地区财力的政策目标的。
图1 2009年地方净补助率与人均财政收入散点图
资料来源：2010年的《中国统计年鉴》。
然而，欠发达地区之间财力水平差距反而增大，这是一个很奇怪的现象，付文林认为这可能反映了我国现实经济中政府间财力再分配的多重目标，而并不仅仅是由地区间的财政收入能力决定转移支付的水平。[2]其原因可能有以下几个方面。
(一)中央转移支付的目标导向不统一
我国的转移支付分类中，税收返还是对地方既得利益的一种保护，是旧体制的延续，它依照多交多返的原则进行，所以是不具有任何均等化效果的效率导向的转移支付。这可以从税收返还的具体措施中看出来。这些以增值税、消费税、所得税的税基为基础的税收返还都与经济发展水平关系密切。这说明税收返还的规模完全取决于经济发展水平。如果地方经济发达，财力充裕，则地区得到的税收返还额较多；相反，欠发达地区由于财力不足，得到的税收返还额较少。也就是说，税收返还是一种“经济增长”导向性的中央转移支付。这种转移支付不考虑各地区有差别的税收返还基数和增长率，因而不仅不利于解决公共服务水平差距大的问题，而且对因历史原因所造成的财力分配不均没有任何作用。这样势必偏离中央转移支付的财力均等化目标。
而专项转移支付是中央政府为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而给予地方政府的补助资金，包括对应由下级政府承担的事物给予的具有指定用途的奖励或补助。它或是“公共服务均等化”导向的，或是“经济增长”导向的。加之一般性转移支付是“公共服务均等化”导向的。这三种转移支付的各不相同的导向目标交织在一起，使得中央转移支付的总体导向不清楚，没有起到保证最低社会公共服务的作用。一些制约因素使得财政转移支付在公共服务水平方面的政策效应不能充分显现，也无法纳入到计量模型检验。[13]
(二)欠发达地区大量依赖专项转移支付
就转移支付的三大类型来讲，税收返还的制度设计考虑了它的比重将随着时间的推进而不断下降，1995年其比重为73.3%，到2010年变为16.3%。而一般性转移支付则主要是用来平衡地区间财力的，这个比重由1995年的14.8%增加到40.2%，说明地方接受的中央转移支付中，越来越多的用于均衡性的目的。这是符合中央转移支付实施初衷的。但中央从2000年开始下达多种转移支付补助后，其所占比重却在不断地上升，由1995年的11.5%上升到2010年的43.5%。总之，就全国来说，三种类别的转移支付表现出了税收返还比例下降，一般性转移支付比例上升，专项转移支付比例也上升的变化趋势。
但在进行分区域考察时，发现各区域所接受的中央转移支付中各类别所占的比例并不具有统一的规律性。下面分三个图对发达地区、中等发达地区和欠发达地区所接受的各类别中央转移支付的情况进行分析。
1.三大区域的税收返还情况。从图2可以看出，发达地区获得的人均税收返还远远高于中等发达地区和欠发达地区。从2001年开始，发达地区与中等发达地区、欠发达地区之间的差距开始拉大，并有扩大的趋势。欠发达地区所获得的人均税收返还则是三大区域中最少的，一直位于最下端。但与中等发达地区的差距不是很大，如1999年这个差距是12元，到2007年为16元。
图2 分区域人均税收返还变化
说明：由于资料收集的原因，只能描述1999-2007年的变化。图3、图4同理。
资料来源：全国地市县财政资料，图3、图4同。
2.三大区域的均衡性转移支付⑧情况。从图3可以看到，三大区域所获得的人均均衡性转移支付也有逐渐增加的趋势，但发达地区远远比不上中等发达地区和欠发达地区的增长速度，发达地区所获得的人均均衡性转移支付是最低的。
图3 分区域人均均衡性转移支付变化
3.三大区域的专项转移支付情况。从图4可以看出，三大区域人均获取中央专项转移支付的变化趋势都基本相同，随着时间不断上升。这可能是中央财力增大，“两个比重”和“国家能力”提高了，中央有更多的实力对地方财政进行干预的结果。但分区域中，欠发达地区所获得的人均专项转移支付最多，大于中等发达地区，发达地区所获得的专项转移支付则是最低的。
图4 分区域人均专项转移支付变化
我们把三大区域对分项转移支付的依赖度进行排序，可以得到一些基本结论(见表5)。
即相对于发达地区和中等发达地区，欠发达地区对中央财政的依赖主要集中在专项转移支付，其次是均衡性转移支付，而获得的税收返还则是最小的。这种依赖性非常畸形，不符合中央转移支付的均等化目标。因为从税收返还不具有均等化性质来看，欠发达地区财政对它的依赖度最小还显得合理，那么欠发达地区对专项转移支付的依赖度最强就严重违背了中央转移支付的设计初衷，导致欠发达地区虽然接受了大量的中央转移支付，但没有达到财力均等化的效果。合意的依赖强度应该是以均衡性转移支付为主，其余作为补充。
总体来说，中央转移支付在全国范围内和非欠发达地区范围内起到了一定的财力均等化的作用。中央转移支付增加了地方财力，缩小了各地区之间的财力差距；而且中央转移支付的均等化效果越来越强，各地区财力的差距不断在缩小。但是，仅从欠发达地区观察，中央转移支付没有起到很好的均等化效应，反而恶化了欠发达地区之间的财力均等化水平，欠发达地区之间的财力差距被拉大了。
欠发达地区财力均等化效应不强的原因主要是中央转移支付体系的导向目标太多，以致总体目标不明确。除此之外，欠发达地区财政高度畸形依赖中央转移支付中的专项转移支付项目，而专项转移支付的均等化效应仅仅次于税收返还，其均等化作用可想而知。
中央对地方转移支付的目标是要求中央适当集中财力来缩小地区间由于经济发展水平和财力支付能力差异造成的公共服务水平的差距。因此建立均等化转移支付，就要求调整现行转移支付结构，建立一个以公式化为基础、一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。应逐步减少对体制上解地区的税收增量返还，增加对体制补助地区的税收增量返还；将原体制补助地区的财政缺口归并到均衡性转移支付中进行统筹，其他类型的一般性转移支付整合为一项统一的一般性转移支付，按照因素法，使用一个全面的转移支付计算公式，确定中央对各地区的转移支付数额；严格界定专项转移支付的对象应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目，只能是次要的、辅助的形式，规模不能过大。
感谢匿名评审人提出的修改意见，笔者已做了相应修改，本文文责自负。
①三大经济带为：东部地区包括11个省级行政区，分别是北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区有8个省级行政区，分别是山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区包括的省级行政区共12个，分别是四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古。
②因为这些社会因素所辖范围为规范理论学科，它们量的规定性十分模糊，有些甚至根本缺乏量的规定性，质的规定性也不严格，所以无法转化为外延边界明确的统计指标。
③由于统计方面的原因，本文所选用的变量不可能完全代表欠发达的内涵。但考虑到数据的可得性，本文已充分地选择了最接近的替代变量，并尽量避免变量之间出现高度的相关性，故确定13个变量作为判定欠发达地区的指标。
④在实际聚类过程中，由于平均预期寿命这个变量只收集到2000年的数据，所以其他年份的聚类只有12个变量。
⑤这5类按发达程度递减可命名第1类为发达地区，第2类为较发达地区，第3类为中等发达地区，第4类为较不发达地区，第5类为最不发达地区。只是这个命名与本文要划分的发达地区、中等发达地区和欠发达地区没有相同的内涵，即便名称一样。
⑥非欠发达地区为发达地区与中等发达地区之和。
⑦在《中国统计年鉴》中，代表各地区财政收入和各地区财政支出的统计表中只公布一般预算收入和一般预算支出，而且这些数据与“中央与地方财政收入及比重”和“中央与地方财政支出及比重”统计表中相应的财政收入和财政支出数据相同，所以本文认定一般预算收入和一般预算支出就是财政收入和财政支出。由于中央财政和地方财政之间既存在地方向中央的财政上解，也存在着中央向地方的转移支付，所以本文用地方财政支出与地方财政收入的差代表地方得到的净转移支付，即净转移支付额=地方财政支出-地方财政收入，用净转移支付额除以地方财政支出就可得到净转移支付率。
⑧此处的均衡性转移支付是指现口径下一般性转移支付中的均衡性转移支付。
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