政府信息公开引发现行文件服务的重新定位，本文主要内容关键词为：文件论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年1月17日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《中华人民共和国政府信息公开条例(草案)》。《条例》将于今年5月1日起施行，条例对政府信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和保障等内容作出了具体规定。这标志着全国性的政府信息公开立法由专家建议进入到了实质性实施阶段。现行文件是政府机构正在执行、发挥现行作用的文件。作为政府信息公开的一种重要形式，《中华人民共和国政府信息公开条例》为现行文件服务提供了政策依据和法律保障，同时也对现行文件服务提出了更高和更规范的要求。
尽管现行文件服务比国内政府信息公开立法先行，现行文件服务是政府信息公开的有益尝试，但《政府信息公开条例》正式实施后，现行文件服务将接受条例的规范和制约。现行文件的公开范围和主体、方式和程序、监督和保障等内容不能与政府信息公开条例相冲突。为此，我国目前现行文件服务中出现的服务主体不明确、现行文件来源不稳定、现行文件收集内容不齐全、现行文件分类不客观等状况亟需改变。根据政府信息公开的要求，有必要对现行文件服务进行重新定位，以更好地保障公民的知情权，有效解决政府与公民信息不对称的问题，让公民有机会监督文件执行机关的执行情况。
一、现行文件的服务主体定位
现行文件的服务主体就是为公众提供现行文件服务的部门或机构。现行文件服务主体的选择对公民获取现行文件信息效果起着非常大的作用。《政府信息公开条例》的即将实施对现行文件的服务主体提出了更高的要求：为提高公众对现行文件的可信度，服务主体应该有权威性和合法性；为了现行文件服务的可持续性，服务主体应该很稳定，不能频繁调整；为了公众获取现行文件信息服务的便捷性，服务主体应该对信息公开流程熟练、现行文件内容熟悉，服务意识强。现行文件服务主体选择众说纷纭：档案馆、文件中心、机关档案室、图书馆、政府行政服务中心等等，且学者们都做出了充分的理论分析。经过多年的摸索和实践，档案馆目前已成为我国现行文件服务的主阵地。相对而言，档案馆客观上的确有无可比拟的优势：(1)档案是政府信息的组成部分，因此档案馆本身就是政府信息公开的一个重要场所，档案馆同时提供现行文件与档案两种形式的服务，相得益彰；(2)档案馆作为现行文件的最终归宿，不用考虑其将来的处置问题；(3)档案馆具有权威性、合法性、稳定性等，与上述其他机构相比有很大的优势；(4)档案馆充当现行文件服务主体，国家不用增设新的机构、增加新的工作人员，符合精减机构的原则。主观上是与档案馆主动要求拓展和延伸其职能分不开的，档案馆希望利用业务优势(档案馆与各职能部门已经建立了密切的联系，业务相对熟悉)，扩大其服务范围，况且现行文件与档案的移交，在本质上只是时间的错位。在不增加国家财力、物力的情况下档案馆拓展了政府的职能，无疑是一件好事。
公众对现行文件有需求，政府对现行文件开放有设想，档案馆对现行文件有主动承担服务的愿望和要求，也有政府信息服务的基础和条件。然而，根据政府信息公开的要求，档案馆以现有条件开展现行文件服务，离目标还有一定差距，其服务效果将面临以下条件的制约：(1)档案馆惯用的服务方式和手段将影响公众对现行文件的利用热情。事实上政府信息公开是一种开放式的、全面的、手段多样的信息服务。档案馆经过多年的发展，在档案信息服务上取得了一定的成绩，但目前仍没有摆脱对档案“重藏轻用”的事实，档案馆对档案利用者的详细审查和繁琐的利用流程仍会让现行文件利用者心有余悸。(2)依档案馆工作人员现有的业务能力和业务水平，不可能完全脱离档案管理的痕迹对现行文件进行收集、整理和利用，也不可能就现行文件的相关内容给公众以满意的解释和答疑。(3)档案工作人员的服务意识在短期内很难有质的飞跃，影响公众对政府信息获取的效果。(4)档案馆的现行文件服务场所也容易让公众望而却步。因为安全等的需要，档案馆一般都设立在远离市中心的场所；或者因为“局馆合一”的办公需要，档案馆设立在政府或党委的办公大楼，这就从心理上给公众制造一定障碍，影响公众对现行文件的获取。(5)现行文件的网络化建设是由档案馆完成还是文件形成主体完成?目前也尚无定论，也没有很好衔接，这样容易使现行文件服务主体和现行文件形成主体互相推诿或重复建设，影响公民对现行文件的网络获取。
为了现行文件信息服务的可持续发展，档案馆作为现行文件服务主体，基本是可行的。然而，要真正实现政府信息公开的目的，对档案馆来说，任重而道远：在档案管理领域不仅要对档案管理的方式和方法进行改革，还要着手对《档案法》进行修订，从而使《档案法》跟《政府信息公开条例》顺利对接；在现行文件服务手段和服务方式上，需要大的变革和调整，才能让现行文件服务真正贯彻落实。
二、现行文件的收集方式定位
作为政府信息公开的一种重要形式，现行文件内容涉及社会领域的各个方面，与公众联系密切，同时也是公众了解和监督政府的重要渠道。作为现行文件服务的客体，如果要满足社会各方面的需要，必须符合以下要求：(1)现行文件数量要全。凡是正在发生作用的可以公开的文件，服务主体基本都要收集齐全；(2)现行文件内容要广而精，防止一般信息供给高度重复和高度缺失的局面；(3)现行文件收集时应注意时效性，把政府部门发布的法规性文件和政策性文件及时向公民提供服务；(4)现行文件服务是一种主动公开服务的重要形式，因此现行文件形式上具有较高的权威性。
根据以上要求，现行文件的收集方式定位为：(1)现行文件的形式。主要是政府机关形成的“黑头”文件(发布的国家政策或法律法规)和红头文件。(2)现行文件的收集时间。根据现行文件形成时间的差异性及执行时效的特殊性，现行文件的收集时间应有个界定。如以某个时间点为分水岭，时间点之前形成的，且仍存放在文件的形成部门或相应机关档案室的现行文件，各文件形成机构统一收集齐全后，在规定的时间范围内统一移交给现行文件服务主体；对于已移交给档案馆的仍发挥现行作用的档案，也应划入现行文件范围，并由档案馆负责收集。时间点之后形成的现行文件，只要不是涉密文件或不宜公开的文件，采取形成即移交的方式，因为文件形成正本即具有行政效力。这样既能保证现行文件内容的齐全完整，同时也保证现行文件内容的及时更新。(3)现行文件的收集范围。《政府信息公开条例》的原则性要求“人民群众普遍关心和涉及人民群众切身利益的文件”内容不确定，概念不清晰，容易产生收集范围的缺失，而公众对国家的大政、方针的知情权不能剥夺。所以现行文件的收集范围为正在生效的政策、法律法规文件；行政机关制定并公布，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的正式文件等。
三、现行文件的来源定位
《政府信息公开条例》实施之前，因没有法规的制约，现行文件服务机构没有稳定的信息源，且信息内容和质量都得不到保障，很难满足社会各界的利用需求，影响公众的利用效果。《政府信息公开条例》实施后，因为有国家法规对现行文件形成机构加以约束和强制执行，现行文件的收集将不会是难题。然而，现行文件服务作为政府信息公开服务的一种主要方式和途径，其服务目的是公众利用而不是收藏，所以现行文件的来源与档案的来源还是略有区别。档案形成者既包括发文机关，也包括收文机关。档案馆接收档案的要求是保证全宗的不可分散性，且是相互有密切联系的统一整体。对于现行文件的来源定位，笔者认为文件形成机关即为来源主体。原因如下：(1)可以对文件的源头进行控制，防止现行文件的重复收集。不管现行文件的执行主体有多少，但文件的形成单位基本只有一个，这样从源头上对文件进行了多头控制。(2)现行文件的形成机构对文件形成的过程等比较清楚，是否涉密或公开，政策把握比较精准。这样从文件形成开始就已经对文件保密与否进行了审查和把关，解决了文件服务机构对现行文件审查的难题。(3)能让公众有机会第一时间获取政府信息，有效监督执行机构执行文件。未实行现行文件服务之前，一些执行机构采取多种方式，阻隔公众对国家政策或法律法规的了解，公众因此也无法对其进行有效监督，政策和法律法规从而不能有效地贯彻落实。对于政府机构形成的普法性文件，如果能做到形成即移交给现行文件服务机构，公众可以在第一时间获得政府的相关信息，这样可以更好地监督现行文件的落实。
当然，一些国家的政策性文件或法规性文件，一般都公布在相关出版物上，如出版成册的政策汇编或党报党刊上，或独立出版相应的法律条文文本。因此地方各级现行文件服务机构，除了接收同级各类现行文件外，需要主动去收集国家政策、法律、法规等文件资料。
四、现行文件的分类定位
现行文件来源广，内容分散，如果要提高现行文件的服务效果，服务主体也应对其加以整理分类后开展服务。然而，公众利用档案的目的和现行文件的目的略有差异。公众利用档案主要集中在以下几个方面：一是业务活动的需要，以维护业务活动的顺利进行。如公众利用各种科技档案和企业档案。二是证据或凭证的需要，通过档案凭证，维护公众的权益和权利。如工龄档案、土地档案、房产档案等。三是文化教育的需要。公众通过利用各类型档案开展科研活动、文化创新或历史教育，如各种历史档案。公众对档案的利用需求是多方面的，因此需要系统的有内在联系的档案。
然而，公众对现行文件利用，并不一定要求文件之间的内在联系，而主要在于能充分拓展文件的现实价值。通过现行文件服务，一方面公民有机会解读各种国家大政、方针、政策，及时了解国家大事，这不但保障了公众的知情权，而且能提高公众参与国家事务的能力和水平。另一方面，公民与红头文件“亲密”接触，公民既可以对文件形成者的做法提出认可或质疑，同时也可监督文件执行者的执行情况。在以往信息渠道不通畅的情况下，有些地方部门甚至对信息进行封锁，公民无法对相关执行机构进行监督和约束，造成执行层执行不力的状况。另外，公众通过现行文件的利用，同时也能约束自己对社会发展不利的行为。
因此，现行文件的分类定位是：以公众的利用需要为主，以现行文件管理的需要为辅。因此，现行文件的整理应根据公众的利用目的进行统计，并定期或不定期与公众进行沟通和交流，如采取调查、收集公众反馈意见等。根据北京市昌平区档案馆等有关单位的统计，在现行文件阅览室查阅利用现行文件的重点主要集中在四个方面：(1)政府在城市建设、危房改造、群众占地、搬迁方面的政策和有关规定；(2)政府在外地人口进京方面的政策规定；(3)引进外资方面相应的优惠政策规定；(4)和老百姓切身利益相关的其他方面政策规定等。虽然这种统计结果不一定具有普遍性，但可以为现行文件的分类提供参考与借鉴，从而有针对性地为公众服务。
在对现行文件进行分类整理时，可以采用多种主题服务：如按现行文件级别划分，可以分为国家文件和地方文件；按现行文件的类型划分为政策类文件、法律法规文件和其他部门文件；按公众的利用需要划分为相应主题，如国家事务、城市建设、政治、生育、户籍、教育、就业、医疗、社保、房产等等。
随着网络化在中国的普及，在统一的政府门户网站上提供现行文件服务将成为主要形式，现行文件服务中心将会退出历史舞台。然而，就我国现状来看，由相应机构在固定场所集中统一现行文件，为公众提供现行文件服务，不仅是可行的，而且是必要的。随着《政府信息公开条例》的实施，提供高效的、形式规范的、内容齐全的、信息获取快捷方便的现行文件服务既是政府信息公开的要求，也是公众的期待。
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