国家科技基础条件平台建设与工程建设项目管理对比分析，本文主要内容关键词为：工程建设项目论文,条件论文,基础论文,国家论文,平台论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G311 文献标识码：A
现代项目管理学起源于工程建设项目的管理实践。工程建设项目是以形成固定资产为目的，以实物形态表示的一种常见项目形式。它除具有一次性、目标确定性、活动整体性、组织的临时性和开放性、生命周期性以及可分解性等项目的一般特点外，还有其自身的特殊性，包括投资巨大、建设周期长、整体性强、成果固定性等。工程建设项目管理则是以工程项目目标控制（质量控制、进度控制和投资控制）为核心的管理活动，基本职能主要包括：工程项目计划、组织、评价和控制。我国工程建设项目管理体制日趋成熟，确立了项目法人责任制、招投标制和监理制为核心的一系列基本制度。科技部等四部委正在推进的国家科技基础条件平台建设项目（以下简称平台建设项目）在很多方面具有工程建设项目的相关特点，又有自己的特殊性，管理上还有很多需要探索和完善的地方。因此在比较其管理与工程建设项目的差异性的基础上，适当借鉴工程建设项目管理的相对成熟的经验，对完善平台建设项目管理有重要意义。
1 平台建设项目的内涵与特征
国家科技基础条件平台是服务于全社会科技进步与创新的基础性支撑体系，主要由大型科学仪器装备及实验基地、自然科技资源、科技数据和文献资源、网络科技环境等物质与信息系统，以共享为核心的管理制度以及专业化人才队伍等三方面组成[1]。国家科技基础条件平台工作是市场经济条件下我国科技资源配置的重大改革，是利用数字化、网络化、智能化等现代技术，对科技基础条件资源进行的战略重组和系统优化。
平台建设项目兼具工程建设项目和科研项目特点，是以一个或者多个领域资源整合和共享服务、制度和标准规范制定以及专业化人才队伍建设为主要任务，以形成科技资源共享平台、促进社会科技资源高效配置和综合利用为目的的一种全新的项目组织形式。它形成的成果可能是多种形式：固定资产、无形资产、机构以及人力资源等。平台建设项目主要有以下特征。
1）平台建设项目生命期有其自身的特殊性。2005年，平台建设项目以3年为一个建设子周期。每个建设子周期都会经历从平台领域规划、立项建议、可行性研究、立项综合评审、项目任务书签定、项目实施、项目验收等7个阶段。有些建设项目经历一个子周期，验收后具备对外开放服务条件，达到成为平台一个运行节点标准，则该建设项目生命周期结束。有些项目3年结束后，只是取得了阶段性的成果，尚不能对外开放服务，这样项目就进入下一个3年的建设子周期。这些项目在刚结束子周期所取得的阶段性成果基础上，重新定义下一建设子周期的主要任务和目标，然后重新经历从可行性研究到验收等循环阶段，直至成为平台对外运行的节点，这时平台建设项目生命期宣告结束。平台建设项目在管理程序上兼具工程建设项目和国家科技计划科研项目相关特征。一定程度上吸收了国家科技计划尤其是科技攻关计划的相关经验，并结合了工程建设项目程序上相关控制环节。
2）平台建设项目包括的子项目数目众多、涉及学科领域广。每个平台建设项目一般都会有数个或者数十个子项目构成，涉及科技发展各方面。甚至有一些子项目本身就跨越了好几个学科领域，这就造成了项目任务分解、任务分工、项目总体进度计划与控制的复杂性。
3）平台建设项目干系人的复杂性。项目干系人，即项目的利害关系者，包括项目参与人和其利益受该项目影响（受益或受损）的个人和组织。平台建设项目的相关者包括科技部、财政部、牵头部门、上级主管部门、项目承担参与单位和参与项目可行性研究、立项、评估、评审以及项目跟踪检查的相关领域内的专家等等，直接、间接参与项目的部门、单位或者个人[2]。除此之外，平台建设项目的项目干系人还包括资源共享中心依托单位、资源共享中心使用者、项目资源来源机构等等相关利益主体。如何在组织、制度上调动各个参与人的积极性、协调各个相关利益主体之间的利害关系，最大限度发挥各自的作用以实现项目的各个目标就更为复杂。
4）平台建设项目建设的“上下互动制”。
平台建设项目建设的“上下互动制”体现在平台建设项目立项上，首先是科技部会同财政部等有关部门在开展战略研究的基础上，广泛征询各方面需求，提出平台阶段性整体规划，对社会发布。在这一过程中所有平台建设项目的建设任务基本上已经确定下来。
在制定平台整体规划和各领域规划过程中，根据统一部署，各部门、各地方向科技部提出项目立项建议，即“自下而上”。这一过程中主要是针对国家已经确定下来的具体项目提出实施方案、经费预算、组织管理模式等相对具体的一些建议。“上下互动制”符合平台项目建设的特点，突出了国家意志，政府主管部门根据国民经济发展和社会需求宏观把握，地方或领域相关部门、单位熟悉领域内科研发展需求，最大限度上确保项目分布和项目设计的合理性。
5）共建共享、边建设、边服务的管理机制。
平台项目建设最终目的是实现资源的共享。在项目建设过程中，如果有些项目已经具备了共享服务的能力，就要对社会尤其是科研工作领域开放服务，提前发挥平台的社会效益。这是平台建设项目的一大特色。
2 平台建设项目管理与工程建设项目的差异性分析
1）与工程建设项目相比，主承担单位的选择竞争性较小。
一方面，平台建设项目由于其建设的复杂性、所属领域的专业性，通常要求平台建设项目主承担单位在相关领域内资源基础最为雄厚，科研、学术、应用方面最为权威，行政级别较高（方便协调各参建单位），地理位置有一定中心辐射性或者专业研究特殊优势，可调配人员在数量和质量上占有优势等。而且，其他拥有资源参与平台项目建设的单位所从事的业务一般也不具有很强的竞争性。另一方面，为了方便项目建设和保证相关平台节点能够顺利运行，平台运行节点的依托单位一般会选择项目的承担单位。多数情况，平台建设项目的主承担单位应同时具备项目建设和平台节点运行的条件。因此，对大多数平台建设项目而言，主承担单位选择竞争性较小。
2）各主要参与者之间的关系不同于工程建设项目。一般的工程建设项目主要参与人是业主、勘查设计单位、施工单位、监理单位（见图1）。
图1 工程建设项目主要参与人关系图
业主按照相关法律法规通过招投标或者其他方式选择勘查设计单位、监理单位、施工单位（见图1）。业主和所选定的相关主体都是平等的合同关系，是委托与被委托的关系。其中监理单位是独立于业主和施工单位（或者勘察设计单位）的第三方，本着公正、公平、公开的原则，代表业主行使权力，监督施工单位、勘察设计单位、材料供应单位，确保工程能够按照合同的约定顺利完成。
平台建设项目主要参与人为科技部、财政部、牵头部门、上级主管部门、承担单位、参与单位以及领域专家组（见图2）。
图2 平台建设项目主要参与人关系图
科技部、财政部是平台建设的主管部门，对平台建设进行总体规划，确定平台的建设重点和主要项目，确定平台建设项目的牵头部门，组织项目立项和项目预算的评审或评估，进行立项审批、监督检查，平台运行服务的检查考评。牵头部门负责组织协调有关部门根据项目建议的整体框架，组织编写项目可行性研究报告；组织项目的实施和监督检查，按要求汇总、报告项目执行情况，协调并处理项目执行过程中出现的有关问题。建设项目承担单位的主要权责为：落实平台建设各项任务，完成预定目标；接受有关管理部门的管理和监督，及时报告平台建设中出现的重大问题；建立完善的管理制度；提供平台建设的配套条件和人员；保障资源的安全、完好和高效利用、对外服务。
很明显，平台建设项目中参与人之间的关系与工程建设项目差异很大。首先，科技部会同财政部作为甲方代表国家的利益，行使权力和承担义务。其次，由于平台建设项目承担单位可能是不同领域，而且数量很多，为保证项目顺利实施，在甲乙方之间设计了一个第三方，让牵头部门作为担保方，利用其特殊身份，敦促乙方按照任务书要求去完成项目。再次，除任务书上直接体现的三方之外，项目承担单位的上级主管部门（一般其中有一个或者几个就是牵头部门）利用其行政权力在甲乙方之间起到协调润滑的作用。
3）工程建设项目在实施过程中实行项目监理制，而平台建设项目采取领域专家组项目跟踪制和第三方评估。工程项目监理制的起源可以追溯到产业革命发生以前的16世纪，迄今已成为工程建设领域必须遵循的重大制度之一。建设项目监理制是项目设计、施工、竣工试运行等建设实施过程中，社会工程监理机构受项目投资单位委托，对工程建设的全过程或其中的某一阶段进行监督管理，以确保项目实现投资、工期和质量三大控制目标。监理单位主要职责就是“三控、两管、一协调”，即质量控制、投资控制、进度控制，合同管理、信息管理，协调业主和施工者的关系。在科研项目管理领域，国家中小企业创新基金项目管理引入了监理制度。领域专家项目跟踪制则是由科技部会同财政部根据各平台建设项目的具体情况，组建领域专家组。领域专家组对项目进行跟踪检查，掌握项目进展的具体情况，对照任务书对项目实施过程中的进度、质量、经费使用、是否及时开放共享以及专业化人才队伍建设等方面的情况进行监督控制以及部分子任务的预验收，并建议科技部（会同财政部）是否在下一年度对该项目进行滚动支持。有些平台建设项目也将采取第三方评估方式予以控制。
平台建设项目领域专家组项目跟踪制与工程建设项目监理制之间的差异性主要表现在以下几方面。第一，项目监理制在工程建设项目的勘查、设计阶段，施工准备阶段和施工阶段实行。而领域专家组项目跟踪制则主要是针对项目的实施过程。第二，项目监理单位是一个与建设项目业主地位平等的法人实体，是独立于业主和承包商、勘查设计方的第三方。而领域专家组则是行政上组建并授权的临时团体，代表政府的权益，很类似工程建设项目的甲方代表。监理单位有一个很重要的职能是协调甲乙双方的关系，解决争端，确保项目按计划完成。第三，工程建设项目监理制是“中华人民共和国建筑法”以国家法律的形式确定的制度。而领域跟踪制则只是科技部针对基础平台建设确定部门管理制度。第四，项目监理制主要的监理对象是工程实体，并且全部可以量化。而领域专家组的跟踪对象则包括科技资源、数据、文献、仪器、试验基地、网络、政策制度等更多方面的内容。
4）在设计方面，平台建设项目以“双层设计”代替了工程建设项目中的独立第三方设计。在工程建设项目的生命期中设计阶段是一个非常重要、必然经历的一个阶段。一般的工程建设项目设计阶段包括初步设计和施工图设计两个阶段，而对于规模较大技术上复杂而又缺乏设计经验的项目，其设计阶段则包括初步设计、详细设计、施工图设计三个阶段。设计阶段主要有两个任务：详细设计和概算（预算）设计。而且国家也在积极推行限额设计避免“三算两超”（即概算超过估算、预算超过概算）。
所谓“双层设计”，即宏观层面由平台规划与管理部门根据年度经费安排和国家对资源需求的轻重缓急，对平台进行总体规划设计，并确定平台建设的重点；由牵头部门组织提出可行性研究报告，制定项目的总体设计方案，同时提出项目预算。在微观层面上由平台承担参与单位按照项目的总体设计，制订详细的实施方案。平台建设项目采用“双层设计”是由平台建设自身的复杂性决定的。“双层设计”实际上跨越并融入了从项目立项建议到项目实施的多个阶段。
3 对平台建设项目管理相关政策建议
项目控制是项目管理的核心。控制就是找偏、纠偏，即监督各项活动按计划进行并纠正各种偏差的过程，其目的是为了保证计划及组织目标的实现。政府应该从以下几个方面加强对平台建设项目建设过程的监控力度。
1）引入全过程“经费”控制理念。建议在可行性研究阶段由各子项目承担单位提出修正预算，考虑可能影响预算经费的各种因素，并且细度上要超越初步预算。而且之后的预算申报和年度预算也应以修正预算为基础，进一步修正。要以控制初步预算制约修正预算，以修正预算制约立项预算，这样通过各个阶段经费计算的逐步精确细化逼真，从而实现对经费的全程控制。
2）提高实施方案设计深度，更好地控制项目进度。建议在项目立项阶段，项目牵头部门应在科技部、财政部支持下，协调各有关项目干系人，组织承担单位要编制更加详细的方案设计书：进一步将各个子项目进行深度任务分解。分解结构底层应该是管理项目所需的最低层次的信息，可以满足监控项目的要求；并且对于任务分解的底层子项，制定切实可行的考核指标，能量化的尽量量化，如网站的抽选用户满意率等等。尽量以底层子项目为单元安排进度计划，作为项目实施阶段控制的依据。
3）设立项目里程碑，对项目实施分阶段监控。里程碑是完成阶段性工作的标志，可以根据各个平台建设项目的控制重点，选择任务分解结构的某些子项的完结作为里程碑事件，作为控制节点。特别是像数据数字化这样的工作，工作量完全可以量化，为了进一步达到跟踪控制的目的，可以在其间设立检查点，在规定的时间间隔内对项目进行检查，比较实际与计划之间的差异，并根据差异进行调整。项目跟踪专家组通过里程碑可以更有效地对所跟踪项目实施监控。
4）研究借鉴已成熟应用于项目管理领域的控制方法和工具。计划评审技术（PERT）、关键路线法（CPM）、挣值分析法（S曲线法）、WBS（工作分解结构）＋OBS（组织分解结构）＋CBS（经费分解结构）立方体控制法以及PDCA（Plan、Do、Check、Action）过程循环控制手段等等，这些方法、手段或者工具早已广泛应用于多个领域的项目管理，并已成功经受了实践的多次检验。研究借鉴这些技术和方法，对于平台建设项目实施控制很有裨益。
5）可考虑引入项目保险制度以转嫁风险。平台建设项目国家经费投入巨大，项目实施过程中和平台运行过程中不可避免会存在一定的风险。风险直接或者间接都是由国家来承担。一旦风险发生，国家就会遭受很大损失，所以有必要通过一定的方式去规避风险或者转嫁风险。要在平台建设项目中引进保险制度，首先要进行风险识别，找到风险源。然后进行风险评估，采取各种方式进行综合判断，并将其定量化。这样才能有的放矢，有选择、有重点地对项目范围内标的物投保提高保险效率。当然，将保险制度引入到平台建设项目中来，还只是一个设想，有很多问题需要解决，如项目预期目标完成程度的界定、损失的界定以及保险覆盖范围的界定等等，有待科技领域内更多的专家和学者去探讨和研究。
收稿日期：2006—11—20
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