清代律例规定的官方治安责任，本文主要内容关键词为：律例论文,清代论文,治安论文,责任论文,官方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K249 文献标识码：A 文章编号：1673-9841（2009）03-0050-08
清代的“官司”比较繁杂，文职的督、抚、司、道、府、厅、州、县，武职的提、镇、标、协、营、汛，以及驻防八旗，京师则五城、步军统领、大宛二县、顺天府及各部院衙门，东北及满、蒙、回、藏等地则有特殊管辖制度，云贵等地还有土官、土司。根据不同情况，《大清律例》规定了他们不同的责任，从维持社会治安的角度看，这些“官司”构成王朝维持社会治安的网络。
一
清太祖努尔哈赤首创八旗，即黄、白、红、蓝、镶黄、镶白、镶红、镶蓝，以资识别，后又增加蒙古八旗、汉军八旗。每旗设都统一人、副都统二人，参领、佐领若干人，诸旗壮丁约20万人。入关以后，除少数留守辽东之外，约10万拱卫京师，其余10余万人分驻各省，由驻防将军、副都统、城守尉等统领，占领要地，监视绿营，其驻东北、蒙古、青海、西藏等边陲地区的官员还负责当地的各种政务。
外省驻防八旗因统领的兵力多寡不一，所设官员有异，大体上有将军和都统（初为正一品，乾隆三十二年改为从一品）、副部统（正二品）、城守尉（正二品）、统领（正二品）、参领（正三品）、协领（从三品）、佐领（正四品）、防御校、步军校（正五品）、护军校、骁骑校（正六品）。从防奸与缉奸的责任看，如该管旗人有犯奸细、赃盗、脱逃、赌博、人命、斗殴、骂詈本官、卖良为娼、抢夺妇女、迷拐、诬告、串结土豪放债盘利、赴园看戏、挟诈勒骗、潜习西洋教、妄递匿名封章等事，该管官及家主要受到一定的处分。如果在该管地面出现命、盗、奸细等重大案件，所犯虽非旗人，该管官也要受到一定的处分，以此加强其维护社会治安的职责。
清王朝于征服关内一地之后，即收当地降卒进行整编，让他们用绿色旗帜为标识，主管防守、治安及杂差，因为以营为基本编制，故称绿营。绿营兵分布各地，以一省或数省为军区，以文职出身的总督或巡抚为最高军事长官，总揽军政大权，是法定的省级封疆大吏。总督辖一省或数省，“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”，是地方最高军政长官，例兼兵部尚书、侍郎和都察院右都御史衔。巡抚辖一省，“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”[1]，例兼都察院右副都御史或加兼兵部侍郎衔。总督和巡抚身兼文武两职，各有一定数量的直辖军队，设有衙门，但衙门内不设职能机构，仅设书吏、笔帖式若干人，辅助督抚办理一些文案工作。
提督是各省绿营最高武官，每省一人（从一品，有水师的省加设一人分管），主管一省军政；东三省不设绿营，因此没有提督之职。提督除直辖的提标之外，按军事行政管辖，分别有总兵（正二品）、副将（从二品）、参将（正三品）、游击（从三品）、都司（正四品）、守备（正五品）、河营协办守备（从五品）、守御所千总（从五品）、千总（正六品）、卫千总（从六品）、把总（正七品）、外委千总（正八品）、外委把总（正九品）、额外外委（从九品）等官。
绿营的编制类别有标、协、营、汛四种，而汛兵不立营。总督之下为督标，巡抚之下为抚标，将军之下为军标，河道总督之下为河标，漕运总督之下为漕标，提督之下为提标，总兵之下为镇标。各设副将、参将、游击等官统领。协则从督、抚、提、镇分出，由副将统领。营则从督、抚、提、镇、协分出，由参将、游击、都司、守备等官统领。汛则从协、营分出，由千总、把总等官率兵丁防汛。汛下又有“塘汛”、“墩台”等，汛兵约20万人，分汛防守。其余40万人集中屯驻，平时进行训练，有事则随时听从调遣。
武职官的主要职责在于防盗、缉盗，如果失事，则要被列入“疏防”职名之内，议定处分。如果有叛逆机密等大事，提督、总兵、副将、参将、游击、都司、守备要会同有司追问，在特别时期，可以采取军法从事。其余奸盗及户婚、田土等民间纠纷，不许他们擅自受理，必须移交州县等有司衙门。
绿营兵的主要职责是防御外患、镇压内乱，警备地方、查缉奸宄不法。以警备查缉而言，对防区内的陵寝、城镇、衙署、仓库、监狱等均有防守之责；对乡村、道路、山野、江湖、内外洋等有巡逻之责；在边疆、关隘、海口、要塞等处有稽查之责；此外，罪犯的解送之责，及倡立邪教、煽惑民众、结会敛钱、抢夺妇女、迷拐勒索、放火、窝盗、奸细等罪的预防及缉捕之责也是重要部分。除防区内的各种维持社会治安职责外，绿营还有自我约束之责，举凡兵丁、武职的窝盗、受赃、诬良、讦讼、擅受民词、滥刑伤毙、酗酒滋事、斗殴杀伤、辱官害民、容留奸细等，都在自我约束之内，违反者或受行政处分，或军法从事。
绿营兵重点在防，如果出现“疏防”，致使盗贼、失火、违禁出海、私渡关津、奸细潜逃、逃失所解送的人犯，以及其他杂项罪案的发生，绿营的缉捕责任就变得重要，不但要负责查缉，而且还要被勒定期限，至期不能捕获，兵丁要受到杖责，其武职官弁根据级别要受到不同的处分。
清初还有一些卫所屯军，以后历经裁汰，所留仅有边区及漕运所经地方的卫所，最终也在光绪二十八年（1902）裁撤。边区卫屯与漕运卫所，也有防奸与缉奸的职责，相对绿营而言，责任较轻。在甘肃、青海、西藏、四川、湖北、湖南、云南、贵州、广西等地设有土官或土司，后虽经雍正、乾隆时期的“改土归流”，还是保留一些。土官、土司统治的是本民族的族众，在自己的辖区有较大的自主权，但清王朝规定，本族内的户婚、田土、钱债等细事，可以由土官、土司裁断，命案、盗案、抢夺、诱拐、奸细等较重的案件，皆不准受理，还必须协同州县的捕役、绿营的兵丁缉捕罪犯，捕获后要解送州县等流官审拟。
二
清代文职官员设置基本上是按正官、佐贰官、首领官（属官）、教职、杂职的顺序编排的，这是国家典制规定的官员配置。
从社会治安责任来看，正官的责任最重，凡辖区内盗贼、奸细、叛逆、邪教、聚众、滋事、迷拐、需索、诬拿、滥刑、潜逃、兴贩私盐、私制火炮、违禁下海、私出外境，以及擅入苗、番、蒙古、东北等禁地贸易开采等案件，都要他们随时查察，督促下属缉拿、禁止，如下属不能遵行以及出现问题，在自己权责范围内可以进行惩处则惩处，不在自己权限内则要予以揭报，一直报到督抚进行题参，由中央辅政机构请旨，奉旨以后交相关各部议定处分或处罚。凡下属受到处分或处罚，正官都要有连带责任，按情节轻重有不同的处分。
佐贰官有分防区域者，责任基本上如正官，没有分防区域而与正官同城则责任较轻。佐贰官的维护治安主要职责在于预防，凡赌博、酗酒、窃盗、奸拐、私宰、忤逆、斗殴、私盐，以及户婚、田土、钱债等事，接到控告与呈告之后，可以进行初讯及缉拿，但要呈报正官审理。虽然制度上规定佐贰官不能审理案件，但由正官委派，尤其是上级正官的委派，可以称为“委员”，进行一些审理及缉拿事务，但要由正官向上呈报。
首领官（属官）中职司捕盗及管理监狱者，在治安方面的职责较重，凡境内各种案件都有缉捕的责任，如果逾限不能将人犯缉拿到案，要开列入题参的职名之内，等候中央奉旨议定的处分或处罚。至于管理监狱，凡淹禁、滥禁、凌虐、监毙、越狱、自尽、自杀伤、被杀伤罪囚，都要承担责任，以“管狱官”接受相应的处分或处罚。
教职虽然没有治安之责，但所管理的府、州、县学生的品行、才学，必须要清楚，是“文武生员，教官有约束之责”，如果文武生员有不法行为，教职也要承担一定的责任，“倘遇事颟顸，勿论是否公允，即疏漏参差”。然而在统治者看来，“士习既坏，民风随之，且有名隶学官弟子，阴为匪盗渠魁者，固由该劣生等，鼠狗之性，枭獍之资，自取诛夷，难于驯扰”[2]。所以生员遇有劣迹，由地方官详请斥革，酌量情节，教职也有连带责任，所以教职虽然没有明确的治安职责，却有约束文武生员之责，也纳入官方的社会治安防范体系当中。
杂职中间，巡检治安职责最重，清代全国设置有巡检数百名，分设在关津、险隘所在，在其分辖地区以盘诘奸细、巡捕盗贼为职，在防御方面为“专汛官”，在缉捕方面为“捕官”。至于驿丞，税课局、库、仓、织染杂造局、河泊所、批验所、递运所、冶铁所、闸、坝等大使及副使，虽然没有治安的专责，但在其所辖的地方出现盗匪、奸细等重案，也有一定的责任。如律例规定：八旗从前投充的“契买家奴，果原系灶户，祖父姓名籍贯，确有证据，令该大使查明，出具印甘各结，详报该管上司核明”[3]。“凡灶丁贩卖私盐，大使失察者革职。”拿获贩私盐犯，“若审出买自场灶，即将该管盐场大使，并沿途失察各官题参议处”[4]。乾隆十一年(1746)奏准：“嗣后随商灶因命盗、赌博、窝娼、奸拐、匪窃、斗殴、打降、私宰、私铸，以及海洋商渔透漏米盐，一应告发案件，仍归地方官查办，大使不得干预外，其未经告发事件，应准该盐场大使先行申禁约束，一有干犯，立即就近查拿，移地方官审理，并将拿讯情由报明运司查核。”[5]15462是盐场大使有治安之责，仿照此例，其余杂职也是如此。
清代各级文职衙门都设有衙役，其人数众多，一般的县要有二三百人，大县往往有千余人，乃至数千人，此外还有非在编而谋充进来的白役[6]。三班衙役的分工不甚明确，具体的工作基本上是以本州县的长官所发出的牌票为基准，但捕役的缉捕责任较专。这些衙役是在衙门当差应役的人，“州县衙门的差役们所做的工作实在和现代的警察差不多，而且依照清代的法令制度，他们的责任比现在的警察还重”，这是从责任角度来看。“他们的工作没有正式合法的报酬；平时既没有月薪，奉令公干也不一定有公费”，这是从经济待遇来看。“他们也没有现在警察的公务员身份和社会地位，而是被认为与倡优同等的贱民，他们自己以及子孙都不准应试做官”[7]，这是从政治地位来看。责任重是他们关系到州县的社会治安，没有合法报酬是他们有非法的经济收入，社会地位低下则更容易使他们待机证明自己存在的价值。衙役没有法定的服役年限，直到乾隆四年（1739），才限定他们70岁罢役①。他们可以自请罢役，也可能因有过犯、得罪被革退。律例对他们限制很严，所定的刑罚也很重，尤其是因职务方面的犯罪，如需索、诬良、吓诈、教供、逼认、凌虐罪囚、私自拷讯、买放人犯等罪，都要加等处罚。官员有驾驭之责，因此衙役犯法，官员要视情节轻重，接受行政或刑事处罚。
三
满洲入关以后，以八旗精锐的半数驻扎在京师内外，并画定地界，其余则派往各省驻防。八旗在京师的有骁骑营、前锋营、护军营、步军营、火器营、健锐营、虎枪营等，还有招募民人组成的巡捕营，各营都有守卫宫禁的责任，其中骁骑营负责八旗内部的司法，步军营、巡捕营则通盘负责京城的治安。
清王朝在京旗人分满洲、蒙古、汉军各八旗，每旗壮丁组成骁骑营，设立都统、副都统管辖，下有佐领、骁骑校，各辖壮丁300名，没有编入营的旗人，称为闲散旗人，仍受营官管辖，其旗下奴仆也在管辖之内，旗人及与旗人相关的犯罪，都由该营官自理。旗人罪犯的缉拿归各营负责，民人罪犯也可以缉拿，原则上要移交该管地方衙门审理。
清初负责京师治安有八旗步军营，京城内九门、外七门管门军，巡捕南北营。康熙十三年（1674），命步军统领提督九门事务，康熙三十年（1691）又命兼管巡捕三营，颁给“提督九门步军巡捕三营统领”印信，乃成为京师治安事务的最高长官，是旗人专缺，多由重臣兼摄。
步军诸营有八旗步甲23000余名，其中捕盗步军校所辖的400名捕盗步甲，专司缉捕奸盗。其余有看守城门、衙门、马道、土道、庙坛、圆明园、内火班、自塔山信炮、办道处、技勇营、看街、看河、海巡、激桶（消防器）、跟役、皇城、内城等处的汛守巡逻，负责巡防稽察，并编查内城户口，命盗、抢夺、奸细、窃贼、土棍、赌博、窝娟、奸拐等，均有缉拿之责，拿获则交步军统领衙门审理。
清初有巡捕南北营，顺治十四年（1657）设巡捕中营，是为三营。康熙三十年（1691），巡捕三营归步军统领兼管。乾隆四十六年（1781），增建左右二营，是为五营，兵额万人，内马兵4000人，战兵3000人，守兵3000人，分布在京师外城及城外乡村，东与通州接界，西南与宛平县接界，北与昌平县接界，周围约288平方公里。凡人命、抢夺、逃盗、奸细、棍徒、发冢等一应奸匪事件，皆要会同五城文职一体查拿，问供后可解至本衙门办理[8]。
清代是以满族贵族为主体的王朝，因此满族的特权处处能够体现出来，而京师又是宗室、觉罗等皇亲贵族云居的地方，旗人也比较多，隶属旗人的包衣奴仆，服务于皇宫及王府的内监、宫女人等，也与常人不同，他们的词讼、刑名案件，要分别由宗人府、内务府会同户部、刑部审理，或由户部、刑部定拟。公元1587年，努尔哈赤“始定国政，禁悖乱，戢盗贼，法制以立”[9]。这种法制以立，也包括处罚“逃人”的内容。入关以后，继续实施缉捕逃人的政策，并于顺治十一年（1654）增设督捕衙门，康熙二年（1663）隶属于兵部，康熙三十八年（1699）进行省并，裁去侍郎等官，并入刑部，为督捕前、后司及督捕厅，雍正二年（1734）改为督捕清吏司，“掌八旗及各省驻防逃人之事”[10]110。
京师的大兴、宛平二县，顺天府衙门的衙役定额较外省为多，但也有非法充当的“白役”。而步军统领衙门及内务府衙门有额定的“番役”，也称为“番子”。步军统领的番役规定是从大兴、宛平二县民人应募充任，仅有40名，但实际上谁也不清楚他们具体有多少人，因为“步军统领衙门番役等，伙同匪类，捏词诬陷，供证确凿。又称番役私用白役人等，俗名圆扁子，并非额设衙役，亦无定数，每借番役名色，吓诈生事。若遂其所欲，则将事消弭，否则告知番役捕治，得受赏银，饱其欲壑。且往往出银设计，诱人犯法，民间甚为扰累等语。向来提都衙门番役，及内务府番役，恣行不法，往往遇事生风，戕贼良善，其索诈骗害之恶，不可枚举”[11]。律例规定步军统领衙门番役捕人，“既经拿获，属提督府管辖者，限即日送该管营弁，转送提督衙门；属五城管辖者，限即日送该管官，转送御史衙门”；“或有密拿要犯，州县不能擒捕，必须番役擒捕者，奏闻请旨后行”。五城司坊官“录取口供，详解该城御史审讯，一面报本城御史存案”[5]15457－15459等。
内务府的番役也是额定40名，有正副头目各4人，主要在京师侦缉上三旗包衣的罪犯，也可以奉命外出侦缉。“奉文缉拿案件，定限三月。如六月不能拿获，值年司员记过一次，并将头目责处。拿获案犯之后，值年司员审明呈堂，咨送慎刑司讯办。[10]185他们虽然是主管与旗人有关的案件，但内务府的职责权限较广，他们所涉及的事务也多，其管辖范围也不局限于京师。
五城是五城察院的简称，管辖五城兵马司及十坊，有额定的捕役140人。“每一城，由副指挥、吏目分掌二坊。凡人命案件，由五城指挥相验。盗窃案件，由副指挥与吏目踏勘审解。其余词讼案件，由指挥报巡城御史审断。杖罪以下，自行完结，徒罪以上，送刑部定案。”[10]185，121维护京师的治安，是五城的重要职责，他们上受巡城御史的监督，并承刑部、内务府、步军统领衙门之命，缉拿、收押、递解人犯，是京师维护治安的主要力量，因此编审保甲、驱逐匪类、查禁烟赌、稽查邪教等，也是他们主要工作重点。
顺天府所辖东、西、南、北四路厅，分领顺天府24州县，他们的关防是“刑钱捕盗同知”，最初是专职捕盗，乾隆二十四年（1759）以后，也负责刑名案件的转审。四路厅辖有捕盗千总、把总、外委等武职，可以指挥兵丁，在顺天府境内进行缉捕，也可以协助京城缉捕。
四
三班衙役、绿营汛兵可以说是维持社会治安的主要力量，要有效地防范和打击各种犯罪，维护王朝的统治秩序，保障王朝的安全，就必须具有高素质、高水平，敬业尽职。不能说清王朝不期望所依赖的维持社会治安主要力量达到高素质、高水平，也不能说清王朝不要求他们敬业尽职，因为有严格的选拔及考核监督制度，律例里也有明确的奖惩规定，但统治者没有从根本上关注他们如何达到高素质、高水平，又如何敬业尽职。
顺治、康熙时期大臣李之芳② 的《严饬讳盗累民疏》曾经讲到：官吏畏惧处分，抑勒事主讳匿是一弊；捕役人等对事主进行需索是二弊；强盗重案三推六问，使事主守候，弃业抛家，甚至苦累淹禁致死是三弊；并且提出用法律加以限制，以清除这些弊端[12]。清王朝也确实制定一些律例，如“凡强盗打劫，各该有司军卫员役，不分事情轻重，务要登时从实申报。如有隐匿者，抚按官即将各该员役，应提问者提问，应参奏者参奏，酌量情罪，轻则罚治，重则降黜，议拟上请不许容隐”[13]。咸丰四年（1854）上谕讲到遇有匪徒潜匿及奸细勾结重案，“傥事前既不能查察，事发到官，又复畏难徇隐，即立予革职，治以应得之罪，决不宽贷”[14]。在律例中，盗有5 387处，贼有1 056处，匪有881处出现，而对于缉捕不力的处分就有342条之多，可以看出对官吏的惩处很严厉，亦可见官吏畏难徇隐现象的严重。
究竟什么原因使文武官弁及捕役兵丁都不愿意呈报重案，讳言有奸细盗贼呢？兹分析如下：
第一，捕役兵丁待遇低下而人员混杂。
捕役原属于劳役，除免除徭役之外，仅给一些工食银，而“一役之工食，每年多不过十二两，或七两二钱，每日不过三、二分，仅供夫妇一餐之用”[15]傅维鳞《亟更役法疏》。可称得上待遇低下，而他们的社会地位更为低下，“被认为与倡优同等的贱民，他们自己以及子孙都不准应试做官”[16]。因为地位低下，官员们把他们当作奴仆看待，“官府经常向他们施发淫威，一事办得不妥或不力，除被辱骂之外，或被打板子，或被打棍子，挨打之后还要匍匐谢罪谢恩，装出满面羞愧无地自容的样子”[17]。因此，稍有志气的人，是不屑于充当此役的，而一些市井无赖应募进来，再加上许多没有工食的“白役”，他们几乎都是为了牟利而来，所以鱼肉百姓，甚至豢养盗贼，是习以为常的事，被称之为“蠹役”。“从来剥啄小民，恶莫甚于衙蠹”，朝廷“禁旧役，革顶首，有犯赃十两之明刑，又有犯赃一两之新令。然立法虽严，而蒙蔽之局，愈不可破。究之残民肥己，盈千累百，而未尝发觉。即使发觉，又有巧术多端，打点弥缝，终成漏网，故肆意虐民，曾无顾忌。且自郡县以至督抚衙门，串成一片，互相救援，虽有三年更替之令，而移姓改名，出此入彼，引接下手，非其亲族，即其子孙，盘踞日深，线索日熟。内则伺本官之性情，窥打点之快捷方式；外则联唆讼之积棍，交不肖之绅衿，因而瞒官嚼民，无所不至”[15]张惟赤《访惩衙蠹之法疏》。他们“不捕盗贼而捕百姓，真正拒捕之盗贼，反畏之如神明，不敢声喘之，反残百姓如虫蚁”[18]。可以说，有关“蠹役”为奸的记载不绝于清代各种文献之中，而兵丁的情况也不比“蠹役”好多少，清代绿营兵丁的薪饷，马兵月给二两，步兵一两五钱，守兵一两，米各三斗，马兵另给豆草。薪饷本来不高，在小建月还要“扣建”，即扣除该月少一天的银、米、豆草；发放时还有“朋扣”，即马兵扣一钱，步兵扣五分，守兵扣三分；银子则折钱发放，多时按八成，少时按五成，从清初的银贱钱贵（一两可换800钱），到清晚期的银贵钱贱（一两可换2 400钱），可以看到兵丁所得无几，再加上将弁克扣军饷，兵丁实际上连自身温饱都难以满足。这样因此期待他们真心维护社会治安，连有驾驭之责的文武官弁都不敢想，以致“宅门内外俱是瞒官之人，钱谷刑名无非作弊之事”[19]。需要文武官弁用心督责与驾驭，将弊端控制在不坏自己官职的程度。
第二，文武官弁素质不一且事务繁多，不能也没有能力将主要精力用于维护社会治安。
以州县官来说，他们从科举、捐纳、保举等途径来到该职位。科举则四书五经，捐纳但靠资财，保举全凭上司，可以说与政务都没有直接的关系，再加上回避制度，使其来到人生地不熟的地方；又不能久任，三年的任期，在“候补县，候缺无期，补缺无期”[20]的情况下，也很少能够任满。此外督抚们掌握一些“要缺”的委署权，“从中央政府政策的外表来判断，清朝廷为了防止那些在商业中心掌握经济控制权的人篡权乱政，制订了企图把行政中心与经济中心联合起来、统一管辖的政策。至于省级官员方面，他们热衷于把自己的亲信安插到重要的地方治所”[21]424。这样调动就更加频繁了，而委署官员更没有长期工作的打算，“入门即征租税以图加收，日夜敲扑，急于星火，俗言署印如打劫，非虚语也”[22]。这样的素质以及缺乏经验，再加上没有长期的打算，让他们专心维护社会治安，实在是勉为其难。
清代实行主官负责制，所有的事务都要州县官负责。康熙时期的黄六鸿所撰《福惠全书》讲：“自筮仕以迄升迁，为部一十有四；自谒选以迄辞上官，为条二百一十有九；于钱谷刑名之大，又分析为条一百一十有九”。州县官“大而钱谷、刑名、教养、风俗，小而建制、修举、科条、庶务”[23]，无不是其权责，再加上迎来送往，其事务已经极为繁重。清中叶以后，官吏贪污腐化，损公肥私，争名夺利，官场上歪风邪气甚嚣尘上。这些官吏“重交际而忽治本，轻简约而务繁华，贿赂是求，民生莫问”[24]。为了自身利益，剥下奉上，巴结权贵，特别是对事关本身前程的上司，“乃年节一见，端午一见，中秋一见，重阳、辞年又数数见；生日一见，考满一见；上司凡有家庆，自己欲效殷勤，有常常时见。近者犹可频来频往，尚有远在一二千里外者，往返或二月、或一月、或月半，计一岁之内，定费半年工夫。在舟车水陆之间，不惟劳夫、劳马、劳挑送下程之人，而自己且耽劳过苦也，宁复更有精神在民瘼乎！”[25]从表面上看，是“做上官底，只是要尊重，迎送欲远，称呼欲尊，拜跪欲恭，供具欲丽，酒席欲丰，驺从欲都，伺候欲谨”，实际上是因为他们拥有支配和决定下属荣辱的权力，而州县官奉迎上司则是为了自己的政治经济利益。“郡县括奇异之货币，交结要津，习圆软之容辞，网罗声誉，至民生疾苦，若聋瞽然，岂不骤贵踖迁”[26]。在这种情况下，州县官们的施政重点是顺从上方，心里都在想着自己的利益，根本没有心思，也没有精力去维护社会治安。
第三，地方用于维护社会治安方面的经费不足。既难以支付缉拿人犯以后的赏赐，也难支付捕役的工食及公差费用。
清代州县官吏的薪俸是有名无实，衙门行政费用也少得可怜，非但不能满足这些官吏的消费，而且不能应付巨大的行政开支，这就迫使州县政府必须依靠自己的创收来加以解决。清代州县官吏的实际收入是非常可观的。据张仲礼的估计，知县的平均收入每年为30000两白银。书吏、衙役的实际收入虽然没有确切的资料，但政府和官员常常指责这些人只知捞取钱财，而他们的收入也确实可观。幕友年收入在2000～200两白银之间，此外还有收受贿赂的收入。长随是州县官的私人收款的代理人，在聚敛上最为得力，主管要务的长随，其年收入可以达到10000～30000两白银，一般的也要几百两[27]。州县的行政开支也是非常巨大的，其迎来送往的开销，少者每年需要3 000余两，多者竟达百余万两。
清王朝反对增加人民的税收，一直保持比较低的征税标准，因此没有足够的财力来解决日益扩大的官吏队伍的薪金，支付日益增加的行政开支，不但对官吏队伍的收入明显缺乏控制，还不能控制行政开支的增长，实际上是中央财政对地方的失控。清王朝所制定的赋役额度在典章上有明文规定，各州县的赋役额度也登记在册，其变化幅度不大。在社会经济不断发展的清代，社会实际上可以承担更多的赋税，清王朝却没有这样做，反而容忍地方官吏们勒索。在同家出现动乱，中央财政不能支付庞大的军费和地方行政开支，地方却因此扩大了收入。在镇压太平天国的时候，地方的收入“以地丁、漕政、盐政、关税、厘金为大宗。地丁有正额、耗羡、租粮三款，而租粮之中有旗租、地租、屯租等名目，各行省事例不同。漕政有漕粮、漕折、漕项三款。漕项者，按粮额征银，以备运粮经费者也。漕折者，由征粮之原额改为折色者也。盐政有课、羡、厘三款。关税有洋税、常税两款。厘金有百货、洋药两款”[28]。地方财政不断扩大，而中央财政更加困绌。
中央在财政上不能满足地方官吏们的薪金和行政开支，迫使地方行政在经济上依赖地方社会，也使地方势力与本地书吏、衙役相勾结，迫使州县官所带来的外来势力屈服，即便不能使外来势力屈服，至少也要形成“猫鼠同眠”的态势。“从行政上筹措的大部分资金被置于私人的基础之上，使政府就丧失了财政控制的公共秩序，而这种秩序对发展一个充分合理化的官僚机构是必要的。”[21]449控制官僚，除道德的约束之外，严厉的法律制裁也是非常必要的，在“明主治吏不治民”的总体思路上所设计的职官管理制度，制裁是针对官僚的，州县官则是主要对象。笔者在第一历史档案馆查阅《刑科题本·贪污类》时，曾经统计了乾隆四十六（1781）年因贪污坏官的知县人数，这一年竟有428名知县犯了轻重不同的贪污罪，理所当然地被免了官。应该承认，这种统计肯定不是全部，但我们可以看出清王朝对州县官的管理是非常严厉的，对他们的经济收入也非常关注，但不能制止他们去筹集钱财，因为州县衙门和他们上级都需要有资金来应付日益增加的各种开支。
为了应付巨大的财政和经济压力，州县衙门所有的人员在办理公事时都要征收费用，除清政府默许的陋规之外，还实行横征暴敛，进行大规模的受贿索贿，他们为本人、也为他人来搜刮钱财。由于王朝专控的税收、司法等收入额度很低，而地方的税收和司法等收入很高，这些高出的部分原本也应该由王朝控制，但王朝却默许地方去收取了。在清代，老百姓不希望经常更换州县官，并不是因为这些州县官的清廉，而是因为他们已经把这些州县官给喂饱了，如果再换个饿着的州县官来，他们还得重新将这个州县官喂饱。如果这些贪官吃饱了，能够办些利国利民的好事，促进社会经济的发展，改善百姓的生活，百姓对他们还是很宽容的。问题是这些州县官“不以民事为重，易办之事，则视为无关紧要，难办之事则又设法推诿矣。一如官衙，惟知打算每年出息若何，至于民生休戚，则始终不曾念及；一遇民事，惟思迎合上司喜怒如何，至于小民利害，则前后更不暇计；只觉眼前官职不甚尊荣，全忘治下子民曾否得所”[29]。他们一边毫无止境地贪污，一边不按照经济规律办事，将手中控制的社会资源当作交易资本，在权钱交易过程中，破坏了社会经济，浪费了国家财政资源，还毁坏了社会经济赖以发展的各种经济资源，也使清王朝苦心积虑建立起来的维护社会治安体系，在缺乏经费的情况下，难以发挥维持社会治安的效用。
第四，刑罚与处分规定严苛，上下在规避刑罚处分的同时，一方面通同隐匿，一方面残忍暴虐，维护社会治安难见效果。
从上述有关律例分析中，可以看出，无论对捕役兵丁，还是对文武官弁，都有严厉的刑罚与处分，尤其是文武官弁，无论是保甲、捕役、兵丁等出现问题，还是下级官弁出现问题，都要承担责任。早在康熙时期，李之芳就提出外官参罚处分有罚俸过多、例不问贤否、则例纷纭等三弊③。弊端提出，却没有解决方法，反而愈演愈烈。其“罚俸之举，或罚数月，或罚一年，所以生其愧，悔冀其自新也”。然而动辄罚俸，其效果并不大，如“其缉捕、催征、佥差、疏防、交代、结案等项应议职名，往往一人一任之中，层见迭出，甚至罚俸降留之案，有积至数十件，逾至数十年者”。这些俸钱对官员来说，根本算不上什么，因为“天下之缺有肥有瘠，所谓肥瘠者，非俸之大小也，谓陋规有多寡也。吾尝计之各缺之瘠者，陋规之所入，或倍蓰于其俸；缺之肥者，或百倍之。今处分仅止于罚俸，则如九牛一毛，太仓一粟，拔而弃之，何关痛痒而顾有所愧悔耶”[30]。轻罚不知愧悔，重罚又不免规避，因为“人之情也，催征不力之法重，不得不侵移；刑名失入之法重，不得不姑息；缉捕废弛之法重，不得不讳饰。刀笔出入，休咎从之，彼其心日諰諰焉，救过之不暇，而暇教养其民哉”[31]。
文武官弁如此，捕役兵丁则将魔爪伸向民众。田翰墀《敬陈清苑蠹役需索之害疏》认为蠹役需索有买票、车钱、差帐、和息钱等“四害”，蠹役肆行无忌，鱼肉乡民，“而为民牧者方且形同昏聩，置若罔闻，率兽食人”[32]。这正是：“流民便作贼，迫于不得已。捕人亦作贼，何说以处此。世上流民尚可数，捕人林林遍官府，捕人安乐流民苦。”[32]郭廷翕《警捕人之虐》，291“纪律不谙犹可言，纵奸豢盗皆兵役。”[33]郭瑞龄《营弁叹》，382他们肆无忌惮地滥用权力，逼迫人民家破人亡，等于是驱民为寇，何谈维护社会治安！
收稿日期：2008-12-20
注释：
① 见光绪《大清会典事例》卷98《吏部·处分例·书役》，台北新文丰出版公司据清光绪二十五年原刻本影印本，第6370页。乾隆四年覆准。凡衙门胥役，阅历愈久，则贪诈愈甚，况年至七十，刑不加身，流徒杖笞，例得收赎，是彼得倚年老为护符，以遂其贪诈之计，嗣后内外大小衙门，凡一应在官人役，于著役日，取具的实年貌，填写印簿，存于该管官署内。如年至七十，即令其罢役，不许充当各项差使。如有设法盘踞，改易年岁者，严察分别治罪。
② 李之芳（1622－1694），字邺园，山东武定人。顺治四年（1647）进士，授金华府推官。十一年（1654），以卓异内升刑部主事。累擢左副都御史，章数十上，皆有关政治，词旨切直。耿精忠反，之芳总督浙江军务，大小百四十余战，所向克捷。官至吏部尚书，文华殿大学士。卒，谥文襄。著有《文襄公别录》六卷，《四库总目》及《棘听草》、奏疏等。
③ （清）贺长龄：《皇朝经世文编》卷15《吏政一·吏论二》载李之芳《请除无益条例疏》：“近年以来，外官参罚处分，日密一日。降级革职，动出意外，是以各官救过不暇，徒务虚文以为弥缝旦夕之计，不能为地方尽心爱民。即罚俸一项，处分较轻。常有莅任一二载，罚俸五六年，甚至十余年者。官俸有限，即使每年全支，尚不免有忧父母妻子之心，况节年扣罚，则仰给之费，势必取之地方，故贪吏常多而不可禁。夫十两流徙，功令昭然，岂有因其养廉无资，而从宽之理。若法在必行，又未足以服其心，其弊一也。且例之所在，不论贤与不肖，而但绳之以苛急之法，虽廉能之品，一遇小节细故，即不能久安其位。如大选、急选，每次出缺，其间以贪庸解任者，十无一二，大率以公事诖误而去之。天下之贤者，不可以多得，安知后来之人，必胜从前之官，迎来送往，其弊二也。况则例纷纭，权总归于胥吏，欲轻则有轻条，欲重则有重拟。即如违限一事，有计月降调之例，有怠缓迟延之例，又有慢上误公之例，又有置若罔闻之例，事同法异，难以枚举。总是多立名色，便于高下其手，其弊三也。”光绪十七年（1891）上海广百宋斋校印本。