农村居住集中化过程中农民住房保障与福利研究，本文主要内容关键词为：过程中论文,住房论文,福利论文,农民论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕C912.82；C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769(2007)04-0086-05
一、问题的提出
随着改革开放的不断深入，我国农村的非农化、工业化、城镇化和现代化已经进入了一个新的历史时期。中国共产党第十六届五中全会适时提出了“建设社会主义新农村”的战略目标，一个全面推进农村发展，切实解决三农问题的高潮正在蓬勃兴起。在这个过程中，困扰中国农民多年的社会保障和社会福利问题也必将得到进一步的改善和解决。本文探讨的是在社会主义新农村建设中，伴随农村居住集中化而来的农民住房保障与福利问题。
从20世纪80年代起，随着农村改革后农民的逐渐富裕，中国大部分农村地区掀起了第一轮建房热潮。农民利用自己的力量，纷纷把祖祖辈辈很少变化的住房加以“升级换代”——以瓦房取代草房和土房，在东部沿海等发达省份，农民则较早地以楼房代替普通瓦房。到90年代中后期，江浙等地的农民又掀起了第二轮建房热潮——以较为高档的楼房甚至别墅取代普通楼房。从建房的经费来源来看，一部分比较富裕的农民凭借自己的力量自行解决建房费用，也有相当一部分农民靠向亲朋好友借款筹集。农民的两次建房热潮从一个方面反映了中国农村的巨变，反映了中国农民生活水平的快速提高，但是，农民的建房过程也出现了一些值得注意的负面现象，导致了比较严重的后果：建筑分散，土地资源严重浪费；缺乏整体规划，房屋坐落杂乱无章，农民建房成本高，影响和制约了农村城镇化发展。
农村城镇化要求农民的住房要相对集中，在条件允许的地区，要建成以乡镇为核心区域，以中心村为次核心区域的农民集中居住区，唯有如此，才能变分散的传统居住方式为现代的集中居住方式。进入21世纪后，特别是中共中央提出建设社会主义新农村的战略目标以后，针对目前一些农村地区建房过分分散的状况，一个改变农民居住方式，相对集中农民住房以提升城镇化水平的规划，正在不少地区酝酿并实施。一些县市根据本地的实际，按照“统一规划、统一设计、统一施工、统一配套、统一管理”的原则，开始规划设计并试行拆迁分散的老房，向统一规划设计的农民集中居住社区搬迁。
农民居住逐步集中化是农村发展的趋势，涉及农村经济的长远发展和广大农民的切身利益，对于加速改变农村的面貌，缩小城乡差别，优化产业结构布局，促进农村非农化、工业化、城镇化以及现代化水平，实现城乡经济、社会、环境协调发展和良性循环具有十分重要的意义。这项工程的实施，必将有利于保护农民的切身利益，提升农民的居住福利与生活福利水准。比如江苏省南通市规划把目前的141个乡镇的3.8万个散乱农民居住点集中规划为2500个农民集中居住点。根据农民的生产和生活需要，平均每个行政村布设1.3个集中居住点，平均耕作半径为1-1.5公里，并配套相应公共设施和基础设施。其中，2000人以上的一类居住点约160个，800-2000人之间的约为2320个。[1] 目前，部分乡镇已经开始农民居住集中化的试点。
就目前江苏等省的实践情况看，农民居住集中化过程主要表现为两个方面：第一是由于城市化的扩大和开发区的建立，很多城市郊区出现了失去土地和房屋的农民，他们不得不离开原来的老房屋而向规划的居住点集中居住。第二是随着新农村建设，原本分散居住的农民逐渐向集中居住区集中。这两方面导因不同，但其结果则一样：农民都面临或经历着拆旧房、建新房的问题。
农村居住集中化过程必将兴起改革后农民的第三次建房热潮，如果说第三次建房热潮可以统一规划而避免散乱的住房格局，那么，问题的另一面是，农民居住集中化中的搬迁过程，必然会遇到旧房拆迁和新房修建的费用问题，农民的损失由谁来担负？谁是农民居住集中化过程的责任主体？农民有没有住房福利？谁是农民住房福利的主要供给者？
二、居住保障与农民住房福利
1948年通过的《世界人权宣言》指出，拥有适当住房是享有适当生活标准这一权利的一个组成部分。为确保这项基本人权的住房权之充分实现，世界各国都采取了相应的措施来解决和改善中低收入者的住房问题。住房保障制度简单地说就是保障人人有住房的一种制度，这应该是一个多数人受益，实现“居者有其屋”之基本目的的制度。所谓“居者有其屋”，表现为两层含义，一是“人人有房住”，二是老百姓拥有自己的私人住房资产。即“有房子住”和“拥有住房”，这是社会发展中普通老百姓的基本追求，是住房保障制度中的基本层面。住房保障制度，就是以政府为主体，通过政策手段，对社会中买不起或建不起房子的人进行住房援助，以保证他们能够得到起码的居住条件，这是任何一个文明社会起码的做法。住房保障是政府所提供的“公共产品”，从很大意义上看，住房保障是通过具体的住房福利措施来加以实现的，如果说住房保障是目的，那么，住房福利则是达到这个目的的具体政策手段。作为城镇居民和城镇职工，目前的住房福利政策措施主要包括这样几个方面：[2]
第一，住房公积金制度。住房公积金制度是社会受益面最大的住房保障制度，几乎所有的工薪阶层都可以通过这个制度受益。
第二，针对低收入群体的半市场化保障举措。政府通过减免土地出让金或提供土地补贴、减免税费等方式建设经济适用房、廉租房来保障低收入群体的住房需求，通过间接的方式，为低收入群体的购房和租房提供福利。
第三，对于社会上少数既无力购买也无力租住房屋的绝对贫困群体，政府就通过贴租的方式，直接为他们提供免费住房福利。
可以看到，通过各种住房福利措施的实施，广大城镇居民和职工基本能够在住房保障制度的“呵护”下，根据不同的情况实现“居者有其屋”，即使是最为贫困者也能够如此。但是，问题的另一方面是，生活于农村地区的广大农民，他们的住房有福利，有保障吗？对此，我们可以把农民和城镇居民以及城镇职工的住房福利加以对比，以辨清农民有无住房福利。
其一，从住房公积金制度看，农民不是“工薪阶层”，无“单位”可言，因此，不可能有人为他们提供“住房公积金”，他们没有可能享受城镇职工那种由单位施予的“住房福利”。其二，政府不可能为农民提供经济适用房和廉租房，因为在二元经济、社会结构下，政府只对城镇职工采取经济适用房和廉租房政策，况且千百年来，农民的住房方式是自己建造，自己居住的，期望由政府帮助从市场上买房、租房，对于农民来说无疑是天方夜谭。其三，一般说，除非农村的“五保户”，农民不可能无偿或无条件地得到哪怕是十分简陋的住房。至于农村实行的农民建房的“宅基地”政策，乃是千百年来农民建房、住房的传统使然，实在不能认为是一种“福利”。由是观之，无论从哪个方面看，农民并不拥有住房上的福利和保障。
农民的传统住房观念和习惯就是自己建造房屋自己住，他们长期被排斥在住房福利之外，似乎已经适应了这种制度安排，即使在非农化、工业化、城镇化与现代化程度很高的今天，绝大多数农民也没有要求政府或集体给自己提供住房福利以解决住房的奢望。这既是农村住房的现实，也是农村住房保障的缺憾。
三、社会主义新农村建设中农村居住集中化对农民住房保障与福利的客观要求
无论是以瓦房取代草房或土房的第一次建房热潮，还是以楼房代替普通瓦房或高档楼房取代普通楼房的第二次建房高潮，中国东部农村农民建房的经费都由农民自己筹集解决。他们在解决了温饱问题和初步获得小康生活后，是自觉自愿地，并且是极为开心地实施自己的“安居工程”的。在按照家庭成员的数量获得他们应该得到的宅基地后，一般说来，农民在建房过程中与地方政府并不产生直接的矛盾。
如果说，改革开放以来农民生活宽裕后在其主动与自发的两次建房过程中尚没有住房福利和住房保障的奢望与要求，那么，在社会主义新农村建设中，居住集中化过程就必然会使农民被动地面临着第三次建房，他们自然会产生住房福利需求和要求——因为在其拆迁和建房过程中，必然有相应的经济损失与经济补偿问题，对之进行住房福利和住房保障就是必需的。农民居住集中化过程中的拆迁和建房不可避免地会出现各种矛盾，会产生各种各样的实际困难甚至部分农民的抵触情绪。
其一，居住集中化过程中的房屋搬迁和房屋重建，必然会使那些在“二次建房浪潮”中刚翻盖了新楼房不久的农民遭受比较大的直接经济损失、劳务损失以及精神损失。农民对自己盖建的住房天生有一种难以割裂的“依恋情结”，这往往使得部分农民不愿意在短时期内再次进行房屋搬迁。
其二，新建房屋过程中的经费差额很难得到解决。在集体经济较为薄弱、工业化程度不高的乡镇，政府和集体不可能拿出足额的经费来补偿农民，即使在那些有能力给农民经济补偿的乡镇，农民得到的经济补偿相对于农民的拆迁损失，其补偿数额还是远远不够。考虑到巨大的经济损失，农民自然会形成抵触情绪。
其三，千百年来农民分散居住方式下形成的传统生活方式以及思想观念，会不自觉地影响住房集中化过程的实施。
为此，在对农民进行教育和引导的同时，最为重要的是如何解决农民集中建房中的资金补偿问题，即要为农民新一轮住房建设解决资金保障问题。否则不仅会损害农民的利益，而且还延误农村居住集中化和农村城镇化的进程。日本学者早川和男先生认为，住房福利是社会福利之最，[3] 无论是城市居民还是农村居民，解决好他们的住房是十分重要的。北欧学者认为：“福利从住宅开始，以住宅结束”，[4] 没有良好的住宅，社会福利就不能得到很好的体现，为此，政府必须重视住房问题。与城市职工不同，农民没有单位的福利分房，没有住房公积金，没有住房福利制度保障。即使是在乡镇企业工作的农民职工，可能有医疗、老年等社会保障，也不可能有任何住房保障。从农村社区发展的趋势看，有条件的地区推行农民居住相对集中化是农村城镇化的客观要求，也是改变传统农村格局，向现代化农村变迁的具体措施，是实行“农业规模化、工业园区化、居住社区化”最为基本的条件，尽管在实际操作中会遇到许多困难，但农村居住集中化确实是社会主义新农村建设中的一个发展趋势和奋斗目标。在做好规划设计的同时，为农民提供住房福利，解决他们在居住集中化过程中的住房保障，应该是新农村建设中的一个十分重要的课题。
四、农民居住集中化过程中的住房保障与福利
事实上，在20世纪90年代，一些发达农村社区的农民就已经开始享受住房福利并得到住房保障。如有“共产主义小社区”之称的河南省临颍县南街村，在90年代中期就把整个村子分散的老房屋拆除，为农民盖起了集中居住的公寓楼，村民全部免费迁入楼房居住，告别了祖祖辈辈亘古不变的分散居住方式，过上了城市式的生活。又如号称“华夏第一村”的江苏省江阴市华西村，早在90年代上半期就集中盖起了整齐划一的农民“别墅区”，家家户户的居住面积都达到400-600平方米左右。雄厚的集体经济为农民提供了丰足的住房福利，不仅保障了他们的住房基本需求，更为他们的住房别墅化、环境“公园化”提供了高层次的“居住环境福利”。
先进社区打破传统乡村的居住格局，一改农民住房依靠自己的做法，通过集体设计、规划与建设住房的方式，给农民提供现代化的集中居住房，农民得到很高的住房福利与完善的住房保障。之所以能够有如此高的居住福利，关键是在此类农村社区，通过长期以来发展乡镇工业，积累了雄厚的集体经济基础，有十足的财力为农民提供包括住房保障在内的社会保障。而且，结合工业化和居住集中化的过程，社区功能的空间分布也与传统农村社区形成了根本性的改变。比如，南街村、华西村等先进社区，就有工业园区、农民公寓(别墅)区、文化教育区、农民公园区等功能明确的区域。从发达社区的经验和做法看，农民的各种福利均来自于强大的集体经济，政府并没有在农民住房福利上的投入。
如果说先进农村社区的居住集中化是伴随着其自身工业化发展的一种自然选择，那么，在更大范围内的，譬如在一个地区、一个县范围内推行农民居住集中化，则是由传统农村社会向现代农村社会转变，由乡村向城镇转变过程中的必然趋势。新农村建设的新，必然要求包括居住方式在内的生产方式、生活方式等等都要有不同于传统农村社会时代的新的特点。笔者在最近对江苏省兴化市的田野研究中了解到，兴化市张郭镇结合农村乡镇工业和居住集中化的过程，把“社会主义新农村”具体化为十个标准，即：“规划一体化、布局园林化、道路硬质化、住房别墅化、管理科学化、农业产业化、工业规模化、经济市场化、环境生态化、乡村都市化。”农村基层干部和农民朴素的语言，为我们很生动地描述了社会主义新农村的蓝图和景象。
需要研讨的问题是，大范围内农民居住集中化过程，是政府的政策制定与政策实施过程。它不同于改革开放后农民的两次自发建房高潮，也不同于少数发达农村社区的“高福利”住房保障。从建房经费上看，两次建房高潮的经费均来自于农民自身，而先进社区的住房福利则来自村级社区的集体经济。那么，这次较大范围内的农民居住集中化过程，其经费来自何方？谁是农民居住集中化过程的住房福利提供主体？谁承担农民的住房保障？
尽管农民的住房历来是农民自身的私有产品，尽管农村居住集中化过程中的农民房屋搬迁与重建也不是单纯政府的公共产品提供，但是，毋庸置疑，政府是责任主体。政府应该是居住集中化过程的福利提供主体，政府必须为农民提供居住集中化过程中的住房保障。其理由有：
第一，政府和社会必须承担农村社会改革的成本。在社会改革的大潮中，不可避免地会使一些社会群体受到局部性或暂时性的利益损害，这是一种改革过程中的必要成本。不过，改革的成本付出，不能由公民来加以承担，国家和社会应该是主要的成本承担者。在农村居住集中化过程中，对于农民个人，是向居住舒适化迈进了一大步，而作为社会，则是大幅度提升了农村的城镇化、现代化水平，彻底改变了千百年来形成的传统农村社会格局。为此，国家和社会付出成本是理所应当的。
第二，农村居住集中化过程是社会行为。如果说在分散居住方式下农民的第一次和第二次住房建设热潮是农民个人行为的话，那么，农村居住集中化过程中，农民的第三次建房热潮就是一种社会行为。因为这是政府的一种公共政策，是政府领导下的统一行动。所以，政府为农民提供特定的住房福利和住房保障是必需的。
第三，农村居住集中化过程中农民的搬迁和建房经济补偿必须以政府为主体。总体上看，农村居住集中化过程中，农民在房屋搬迁和盖建中，必然会受到不同程度的人力、物力损失，特别是对于第二次建房热潮中建新房不久的农民来说，其损失是很大的。即便农民个体有为农村城镇化、现代化作出牺牲和贡献的精神，从情理上说，这种损失也不能由农民自身来承当。
当然，如果农村居住集中化过程中农民住房福利全部由政府以货币补偿的形式承担，在目前的情况下是不现实的。因此，要动员全社会的力量，以系统的方法综合解决农民住房福利的提供和分担问题。
合理设计，集中规划，降低居住集中化过程中农民拆迁与新建房的成本。本着“利于生产、方便生活、适度集中”的原则，综合考虑集中居住区与一、二、三产业布局的协调发展和相互促进，科学选址，合理布局，防止出现重复建设或二次拆迁现象，避免社会资源的浪费和农民财产的损失。为此，要统一规划设计，统一建筑材料市场的采购，统一建房劳动力的使用。农民自己集资，集中建筑，“农民自己给自己当开发商”，“自己建房卖给自己”。笔者在最近的田野研究中看到，在江苏省的无锡、兴化等县市，当地政府调动多方面力量和资源，采取统一规划设计、施工的方法，以较低的造价为农民盖起了新型的集中居住区，减少了农民的经济损失，受到了农民的欢迎。此外，还要避免过多过大的建筑。从目前情况看，一般农民人均建筑面积应该控制在50平方米左右为宜(现在大多数农民在50平方米以上)。
分步实施，不可以寄希望在很短的时间内能够得到统一实施。农村居住集中化是新农村建设中的发展趋势，也是农民首次获得住房福利的具体表现。不过，必须清醒地看到，农村居住集中化是一个长期的过程，任何希望一蹴而就的想法和做法都是错误的。在一些条件具备的发达社区，集中化过程已经在逐步开始，而另一些条件尚不成熟的社区，目前还只是处于规划程度。如江苏省南通市的规划指出，农村居住集中化要坚定不移、积极稳妥地加以推进，力争在2015年，全市30％左右的农户进入集中居住区，区内道路框架基本形成，其他各类基础设施基本配套到位，公共设施基本齐全，社区管理体系基本建立。计划在2025年，全市农民基本进入城乡集中居住区，公寓式和联体式住宅在村镇得以广泛推行。[5]
给农民以“国民待遇”，在农村居住集中化的地区，农民也应该享有住房公积金。农民是农村社会的主体，也是社会发展的重要推动力量。但是，在二元社会经济结构下，几亿农民基本上是与城市居民相对的另一类群体，在就业、分配、福利、医疗等方面，不能享受城市居民的一系列政策性福利，完全处于“自我料理”和“自我发展”的原始阶段，缺乏现代社会应有的社会性。对他们实施“国民待遇”，应该是解决农民问题，包括农民住房福利的重要举措之一。我们应用“国民待遇”这个概念，就是借喻这一概念的“平等待遇”之实质，其主旨是要在就业、分配、福利、居住等多方面，给农民与城市居民相同的平等待遇。在具体实施层面上，县、乡镇政府要制定相关政策，对于乡镇企业职工，乡镇企业必须把住房公积金和工伤、医疗等保险金一样缴纳；而对于大部分农民而言，县、乡镇政府则要给纳入居住集中化过程的农民提供一定数量的住房公积金，提供他们在房屋搬迁和重建中的住房福利。值得注意的是，国家建设部有关负责人最近表示，2007年要依法扩大住房公积金制度的覆盖范围，包括扩大到在城市有固定工作的农民工在内的城镇就业群体。① 尽管这里不是直接涉及到农民的住房公积金，但是，“农民工”这一依然没有摆脱“农民”身份的特殊群体之住房公积金的解决，在很大程度上说明政府对农民的关心和关注，同时也表明，给农民实施住房公积金制度是可行的。
把农民居住集中化的规划及投入与小城镇建设规划及投入有机结合起来。农村工业化和农村城镇化在中国农村已经实践了多年，取得了很大的成果。但是，在以往的小城镇建设中，绝大多数都是把农村非农业及工业的发展作为小城镇发展的内在动力，没有或很少考虑到农村居住集中化的问题。事实上，如果仅仅把小城镇看成是农村非农产业和乡镇工业的集中区，而不考虑新型乡村居民的集中居住区，这样的小城镇是没有生命力的，也不可能在真正意义上推动农村城镇化进程。在新农村建设中，把小城镇建设和农村居住集中化过程统一起来规划并投入，是一项十分经济有效的政策选项，必将有利于农民住房的福利安排和住房保障。
总之，农民居住集中化是农村城镇化和农村现代化发展的必然趋势，是现代化新农村建设的内在要求；农民的“第三次建房热潮”不同于前两次，容易产生社会矛盾，特别是给农民造成经济上和精神上的负担；政府和农村集体经济必须要为农民提供住房福利；地方政府要加强规划，加大投入，把城镇化建设和农民住房建设有机结合起来通盘考虑，给农民提供搬迁中的住房保障；农村住房集中化是一个较长时间的过程，不可以期望在很短时间内一蹴而就，要根据具体情况，实事求是地开展好这项具有历史意义的系统工程。
注释：
①2007年3月19日新华社消息。