试论国有资产经营预算，本文主要内容关键词为：试论论文,预算论文,国有资产经营论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、编制国有资产经营预算的迫切性
1、促使政府职能转换的需要。长期以来， 我国政府的社会经济管理和国有资产管理职能是合二为一的，这体现在财政制度或政策上，就是税利没有科学分流，政府一般没有把国有资产预算分立。税收是为满足政府社会经济管理职能支出，而对包括非国有经济在内的各类微观行为主体征集的财政收入，利润上缴是相对于国有资产运营收益而言的。二者的区分不仅仅是名义或形式上的，更重要的是实质。
在目前的分税制体制中，虽然税利分流表现了一定的财政模式双元结构化的趋势，但它仅是针对财政收入的一部分进行的，从财政总体看则没有根本性改革。税利分流后的两种财政收入仍被混一而统一安排支出，这就使得“利”尽管单独征收了，却并不必然由资产所有者用于保值增值活动，而仍然可能被安排用于公共服务性支出，税利分流最终为税利归一所否定。同时，即使仅从收方看，税利分流也没能使财政主体的两重身份分开，其典型的例子就是财政的企业亏损补贴是通过冲减财政的利润上交和企业所得税收入来实现的。在市场经济中，企业的政策性亏损是公共服务性的，而企业的经营性亏损则只能由所有者负责，这两种类型的亏损混为一体而以税利进行弥补，就表明了即使在收入方财政也仍然是单元结构的，税利分流也仍然没有解决分配领域内的政企不分的问题，仍然陷于既必须以所有者身份介入企业的税后的利润分配，又由此而导致政治权力介入微观活动的两难困境之中。
建立国有资产经营预算，构建财政双元模式将克服这一问题。在这一模式下，财政公共性质的分配与资产性质的分配被区分开了。此时对于国有企业税后利润，只能由国有资产预算以所有者代表的身份加以分配，而政府对国有经济资本支出也只能由国有资产预算进行，这就使政府与企业的利润分配关系严格局限在所有者与经济者关系的范围内，不再产生政治权力因此而介入企业经营活动问题，在财政分配中避免了政企不分的难题，为政企分开提供了关键条件。
2、建立健全财政复式预算制度的需要。 当前我国在中央和省级试编的复式预算，将国家预算分为经常性预算和建设性预算两部分。这对于体现社会主义国家财政的双重职能和“一要吃饭，二要建设”的要求，全面反映财务活动，增强财务分配的透明度，揭示财政赤字形成原因，推动分税制财政体制、税收体制、投资体制以及企业财务管理体制的改革起到了积极作用。但是，由于现行的复式预算只能在原有的收支规模的基础上，对现行的预算收支科目按性质和用途进行划分，这样的复式预算在实行中暴露出以下几个问题：
其一，不能适应建立社会主义市场经济体制的要求。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。国家宏观管理经济的职能也要随之改变，国家预算应从主要反映国家对国有经济的管理情况变为全面反映国家对国民经济宏观的管理情况。但由于试行复式预算方案是在原来计划经济框架内设计的，因此未能反映出这一变化。
其二，财政职能和预算管理范围没有得到拓宽。虽然复式预算方案按建设预算体现效益化的原则，将基本建设支出中的文教、科学、卫生和行政单位的基本建设支出划分为经常性预算支出，将工业、农业、商业的基本建设支出划分为建设性预算支出。但目前许多专用基金仍在国家预算外循环，这些基金由各主管部门自行收取、使用和管理，脱离了财政监督，严重影响了国家财政宏观调控能力的发挥，也使得国家预算不能全面反映政府的活动方向和范围。
其三，预算管理办法没有得到改变。国家预算的编制程序，部门和单位预算的编制方法，由于没有按复式预算的要求进行改革，使试行的复式预算，仅仅局限于对原有的单式预算的一种技术性处理上。
所以，按照建立社会主义市场经济的要求，为了拓宽社会主义国家财政职能、全面准确反映政府的活动范围和方向、加强国家财政宏观调控能力、体现对不同性质的预算资金采取不同管理办法的原则，将国家预算划分为政府公共预算和国有资产经营预算，并根据需要，逐步建立和健全社会保障预算等其他预算和国家财政投融资体系显得十分迫切。
3、提高国有资产管理水平的需要。在现代企业制度建立中， 实行国有资产经营性预算与政府公共预算分开，建立国有资产经营预算，可以明确国有资产投资主体，确保国有资产发挥最大运营效益。
过去由于政企不分，造成了投资主体错位，企业出现了投资饥饿症。1979年以后，国家先后实行了“拨改贷”制度和银行统一管理流动资金制度。后来又设立了专业的投资公司。但上述投资改革没有取得实质性突破，其根本原因是没有立足产权管理，没有较明确的投资主体，没有建立起真正的投资经营责任制，既控制不了投资规模，也提高不了经济效益。
根据市场经济理论，国有资产作为国家财产进行投资，行使的是所有者职能。这种投资属建设性投资范畴，要将投资与贷款分开，将商业性贷款与资本金贷款分开，使国家在投资中的所有者职能得到充分的体现。同时也有利于明确企业经营生产的法律责任，确保企业正常的资金来源，促进资产合理配置，结构优化。因此必须将国有资产经营预算与政府公共预算分开，建立健全国有资产经营预算，明确国有资产投资主体，要按照政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开的原则，结合政府机构改革，建立健全国有资产经营体系，这些国有资产投资主体是介于政府与企业之间的对国有产权进行经营的机构，它经政府授权，行使出资者权力，与其投资的企业之间是平等的民事法律主体关系。如何考核企业经营者的业绩，如何保证国有资产的保值增值，就是通过国有资产投资主体，通过资产纽带，以资本金效益考核为中心，对国有资产经营者进行考核和业绩评价，强化对国有资产的监督管理。
二、编制国有资产经营预算的原则
1、量入为出、周期平衡的原则。 国有资产经营预算支出要以国有资产经营预算收入多少来决定，即国家在一定时期能从政府公共预算中得到多少结余，从国有企业税后集中多少收益，能够发行多少有能力偿还的债券等，以此来确定支出预算。由于受经济波动因素影响，经济建设或生产投资通常不是在一年内就能见效的，因此对国有资产经营预算奉行周期平衡的原则，不能简单机械地寻求平衡。
2、促进资产保值增值原则。 国有资产经营预算必须追求国有资产在保值增值基础上尽可能多的增值。一般而言，公共预算支出是一种非盈利性支出，以保证和促进社会经济正常运行和发展、满足社会公共需要为目标，其所谓效率是节约资金，是社会效率。而国有资产经营预算支出是一种以谋利为目的的投资，直接追求利润最大化。由于两种预算存在上述区别，因而在安排支出时绝不能混淆，特别是不能要求国有资产经营预算实现公共目标。当然，社会经济活动是十分复杂的，盈利性工程和公共工程、个别利益与公益，有时是难于截然分开的，这就要求各级政府在安排预算时必须有科学的界定。在这种意义上，保证国有资产经营预算的单一谋利性质，是保证这种预算方式独立地存在、不致流于形式的基本前提。同时，现代化和规模经济的要求，市场竞争加剧，都要求生产的集中和优化组合。建立国有资产经营预算，就是利用资本的集中，根据国家产业政策的需要，搞好国有企业，促进国有资产的不断增值。
3、统筹兼顾、保证重点的原则。 国有资产经营收益主要用于建设性投资，不仅用于基础工业、能源、交通等基础设施的建设，还要用于国有资产中介经营机构对各类国有企业的投融资、控股、参股、收购企业、资产经营等支出。对国有资产预算必须统筹安排、合理使用，在保证预算收入可能性和建设性支出合理需要的前提下，还必须保证国家基本建设的重点支出。国有资产管理部门必须集中必要的资金，用于国家重点建设或产业结构再调整，保证国家经济建设的特别需要。
4、适度负债原则。 由于国有资产经营预算的支出是一种谋利性投资，具有偿债能力。国有资产经营预算应从效益和效率出发，对用于经济建设和国有资产投资的资金，除以国有资产收益支付各项建设性支出外，还可以通过举借国内和国外债务等方式筹措资金，如通过发行国库券、建设债券，或通过政策性银行融资等筹集资金。当然负债筹资用于建设投资必须有合理规模和结构。一般来说建设性投资资金支出举债的规模应不超过国民经济发展的增长水平，同时要考虑投资项目的经济效益，要有稳定的偿债能力。
5、法治原则。政府预算实质是一种法律规范， 只有以法律形式出现才有效力。最近几年，我国大力加强法治建设，出台了《预算法》，各级政府预算置于同级人民代表大会监督之下，走上了良性发展的轨道。在这一背景下编制国有资产经营预算，当然必须强化其法治属性，并置于立法机关的监督之下。需要强调的是，不能仅仅视公共预算为法律规范，而忽视了国有资产经营预算的同种性质。因为，若将两种预算置于不同的地位，事实上是对国有资产经营预算效力和作用的一种否定。为此，《国有资产法》的出台已是迫在眉睫。
三、国有资产经营预算的编制
（一）国有资产经营预算编制的内容。
国有资产经营预算，是国家以国有资产所有者的身份编制的，因此，确定预算收入和支出的范围、内容，应以国家的国有资产所有者身份为依据。即凡是国家以资产所有者的身份取得的收入都应列入国有资产经营预算收入，凡是国家以资产所有者身份进行国有资产再投资等发生的支出均应列入国有资产经营预算支出。据此，我国的国有资产经营预算收入应主要划分为以下几个方面：
1、经营性国有资产收益。 主要包括：国有企业应上缴国家的利润（包括股份制企业中国家股分红派息收入；中外合资企业中中方国有资产的收益；各级政府授权的投资部门或机构以国有资产投资形成的收益上缴国家的部分和产权转让收益（主要包括国有企业转让收入）；股份有限公司国家股股权转让；有限责任公司国家出资转让收入）及其他收益。
2、资源性国有资产收益。主要包括：各种资源税、费收入， 如资源税、矿产资源补偿费、土地增值税、国有土地使用权有偿使用收入等。
3、国家专项建设基金收入。主要包括：改烧油为烧煤专项收入、 电力建设基金收入、煤炭开发基金收入、铁路建设基金收入、民航基础设施建设基金、港口建设费收入、车辆购置附加费收入、养路费收入、石油勘探开发基金收入、石油天然气储备有偿使用收入、天然气开发基金收入等。
4、其他收入。主要包括：基本建设贷款归还收入、 能源交通重点建设基金、固定资产投资方向调节税等。
此外，还有两项收入：一是政府公共预算结算收入；二是债务收入。关于设立这两项收入的依据，前已述及。
与国有资产经营预算的收入相对应，其支出应主要划分为：
1、国有资产投资或再投资支出。主要包括：工业、交通、能源、 水利、城建等部门基础性投资项目、科技三项费用支出、简易建筑费支出、原有企业改造、国有企业的经营增资或注资、国有企业经营性亏损补贴、国有资产经营公司的经营资金、购股份制企业的国有股权及购买配股等。
2、用专项债务收入安排的重点建设项目支出。
3、国家专项建设基金收入相对应的各类支出。
4、其他支出。
（二）国有资产经营预算的编制主体。
1994年3月全国人大颁布的《预算法》，1995年12 月国务院出台的《预算法实施条例》，都对复式预算的有关问题作出了规定。例如《预算法》第35条规定：“编制预算草案的具体事项，由国务院财政部门部署”。《预算法实施条件》第24条、第28条规定：“财政部根据国务院编制下一年度预算草案的指示，部署编制预算草案的具体事项，规定预算收支科目、报表格式、编报方法，并安排财政收支计划”。“财政部审核中央各部门的预算草案，汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算草案”。这表明，国家预算的编制主体是国务院财政部门。
目前，《国有资产法》的起草正紧锣密鼓地进行，有人认为，国有资产管理局是政府授权的专司国有资产管理的机构，拥有国有资产的所有者代表权、监督管理权、收益分配权、资产处置权。鉴于政府公共预算与国有资产经营预算的不同性质，应由财政部门与国有资产管理部门分别编制。也有人主张竞争类国有企业与国家预算不发生联系。我们认为：一方面，国家预算必须统一，预算编制主体只能有一个，草拟中的《国有资产法》应与已颁布的《预算法》相一致。另一方面，按照现行体制，国资管理是财政工作的一部分，是财政工作的加强和延伸，国资部门隶属于财政部门，这一体制大致反映了财政活动与国有资产经营活动综合与专项的关系。确定由财政部门编制国有资产经营预算，并不否定国资部门的作用，国资部门不仅是国有资产经营预算编制的重要参与者，更是国有资产经营预算执行的首要承担者。
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