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民主集中制的实体性内容与程序性内容
民主集中制作为组织制度，其基本内容应该包括三部分：
一是“基本原则”，即通常所说的“四个服从”：少数服从多数、个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央。在这里，有两点需要进一步研究。一是在“四个服从”中，由于“少数服从多数”对于民主集中制来说，是最为基础性的规定，其他几个服从都是由此决定和派生的，因而在排列顺序上，应该放到最前面，而改变把“个人服从组织”放在最前面的排列法。二是对于“全党服从中央”的理解和解释应该进一步具体化、精确化。就是说，在“中央”组织中是分层次的，这些不同的层次在权限上是有区别的。分清、理顺这些不同层次的不同权限，有助于我们切实贯彻执行“全党服从中央”这项极其重要的组织原则。
二是“基本条件”，即实现“四个服从”这些基本原则必须具备的前提条件。“民主集中制的基本原则”和“民主集中制的基本条件”这两种提法在我们党的文件中都使用过。“七大”党章用的是“基本条件”，而“八大”党章和以后的党章用的是“基本原则”。这两个提法都是正确的，而且可以同时结合起来使用。具体来说，可以用“民主集中制的基本原则”来概括“四个服从”，而用“民主集中制的基本条件”来概括党章规定的“四个服从”以外的有关民主集中制的其他基本内容。这样会使民主集中制的规定或内容表述得更准确、更严谨。党章规定的有关民主集中制的六项内容，只有其中的“四个服从”属于“基本原则”，而其他五项内容则大体都属于实行这些基本原则所必须具备的“基本条件”。这些“基本条件”是贯彻执行“基本原则”所必须具备的前提条件，但它们本身不是“基本原则”。如“党的各级领导机关都由选举产生”，这是贯彻执行民主集中制的“基本原则”即“少数服从多数”原则的“基本条件”之一。就是说，只有在这种条件下，才能够也才必须遵循“少数服从多数”的原则；如果不具备这个条件，即不进行选举，而是个人指派、委任，那就不需要也不可能实行“少数服从多数”原则。再如“凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定”，这也是实行民主集中制的“基本条件”之一。就是说，只有在这种条件下，才有可能也才必须实行“少数服从多数”的原则。否则，在首长负责制的条件下，或在个人专断、个人说了算的情况下，实行“少数服从多数”的原则就既无必要，也无可能。
三是运行程序。以上说的党章规定的民主集中制的“基本原则”和“基本条件”都比较抽象、笼统，并不是直接用来操作的具体规程和细则，因而一般都属于实体性的内容。
坚持和实行民主集中制，除了实体性内容之外，还必须有一套保证民主集中制能够具体实施和操作的运行程序。所谓“运行程序”，就是坚持和贯彻执行民主集中制的“基本条件”和“基本原则”所必需遵循的操作规程和具体规则，包括基本步骤。这也是民主集中制的一项基本内容。运行程序与“基本原则”和“基本条件”这些实体性内容的不同之处就在于，它们属于非实体性内容。
党内的规章制度，应该像国家的法律制度不但有“实体法”，而且有“程序法”一样，既有实体性内容，又有程序性内容。作为组织原则和组织制度的民主集中制，同样如此。两者是相辅相成的，实体性内容决定程序性内容，而一定的程序则是实体性内容得以实现的具体保证。
运行程序问题应当引起足够重视
长期以来，我们对民主集中制的实体性内容规定比较多，而对其程序性内容规定比较少，或者说存在着“重实体、轻程序”的倾向。我们党对民主集中制的运行程序，以往在有关的文件中也有一些规定，但只是散见于诸多并不配套的文件中，而且不系统，不规范，也不大为人们所注意和重视。在现实中，有的同志甚至认为一些必要的程序可有可无。拿表决这一程序来说，据有人调查，前些年在一个29人参加的厅局级党委书记学习班中，对“决定重大问题要不要实行表决”这个问题的回答，有27人认为：“没有必要”；有的甚至认为，表决会引起各种矛盾和带来一些麻烦；一些人认为，在特殊情况下才需要表决；只有一人明确回答：决定重大问题必须表决。有些同志虽然比较重视运行程序，但只是根据自己的理解，注意到某些环节，而往往忽视了另外一些环节，或者只是凭经验、习惯来操作，而对于民主集中制的运行程序究竟应该有多少环节、先后顺序如何，往往若明若暗，不甚了了，因而操作起来随意性很大，难免不严格、不规范、不统一，甚至五花八门。这对于严格执行民主集中制来说是极为不利的。
必须强调指出，运行程序对于民主集中制的健全、完善和严格贯彻执行来说，是非常重要的，绝对不可或缺。没有运行程序，特别是没有规范而严格的表决程序，就意味着民主集中制还没有形成严格的制度。正如邓小平所说：“党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙做出决定，很少按照少数服从多数的原则实行投票表决，这表明民主集中制还没有形成严格的制度”。（《邓小平文选》第2卷第330页）
运行程序的六个环节
就重大问题的决策、决定和决议来说，民主集中制的运行程序一般有以下六个必不可少的环节：
1、确定议题或议案。
确定议题、议案，是按照民主集中制原则决定重大问题的开端，是民主集中制运行程序的首要环节。确定议题、议案，首先遇到的一个相当困难的问题，就是如何划分“重大问题”与“非重大问题”或“日常性质的问题”。因为只有重大问题才需要确定为由集体讨论决定的议题、议案，而“非重大问题”或日常性质的问题则没有这种必要。邓小平指出，“可以把问题大体上分两种性质：一种叫日常性质的问题；一种叫重大的问题，或者是政策性质的、重大性质的问题。”“重大的问题，就必须分别情况，提到委员会，提到委员会，或者提到书记处，加以讨论，大家取得共同的意见，作出共同的决定。”（《邓小平文选》第1卷第311页）他还指出：“要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。重大问题一定要由集体讨论和决定。”（《邓小平文选》第2卷第341页）因此，在集体讨论和决定问题之前，要提出和确定议题、议案，首先就必须明确议题、议案所涉及的是不是重大问题。而对重大问题的判定并不取决于哪位个人（包括书记在内），应该完全取决于党的组织。
2、召开适当的正式会议。
在经过集体讨论通过，确定议题或议案之后，必须及时召开“适当的正式会议”。召开“适当的正式会议”，这是实行民主集中制的基本形式，也是实行民主集中制必不可少的重要程序。所谓“适当的正式会议”或“相应的正式会议”，在党内是指由党的章程和有关条例规定了其权限、范围和参加成员的规范性会议或“法定”会议，而不是随便的什么会议。这里包括党员大会、代表大会、全委会、常委会等。对于程序不同的重大问题应该在哪个层次的会议上决定，就在哪个层次的会议决定，而不能相互代替，更不能用并不具有决策权的会议来决定。那种决定重大问题不召开相应的正式会议，或者只是召开一些形式主义的会议，或者用什么“碰头会”、“联席会议”、“一揽子会议”之类不规范或非正式的会议，或者以会下个别酝酿协商、对书面意见传阅画圈等等代替“法定”的正式会议的做法，都是不符合民主集中制的运行程序的。
3、充分讨论。
在会议上对重大问题作决定，必须经过充分讨论。“充分讨论”，这是实行民主集中制的非常重要的程序，也是民主集中制的基础性内容。充分讨论，应该包括两方面内容：一是会议前要根据议题或议案的性质和难易复杂程度，对议题、议案及有关情况，提前进行通报或沟通，使会议的参加者有必要的或充裕的时间查阅相关材料，深入思考，准备意见；二是在会议上，要有民主、宽松的气氛，使与会者确实能够畅所欲言、自由讨论，完全按照自己的意志、意愿或意见发表看法和主张。只有这样，与会者至少是多数与会者才能“真心地”，而不是“违心地”或言不及义地发表自己的意见和主张，表达自己的意志、愿意，从而也才能在实施表决时真正地而不是形式主义地集中多数人的意志或意见。如果没有真正自由的充分的讨论，那么民主集中制的实行就必然会有其名而无其实，甚至变成以民主集中制为幌子的独断专行。在这里，情况究竟如何，关键在于党组织的主要领导者或会议的召集者、主持者。邓小平在批评一些党组织的负责人只是形式主义地召开会议之后，一针见血地指出：“他们既没有使会议的参加者对于所要决定的问题，在会议以前具有思想上的准备，在会议上，又没有造成便于展开讨论的气氛，实际上形成强迫通过。这种以集体领导的外表掩盖个人专断的实质的办法，必须坚决加以反对。一切提到会议上的问题，都必须经过讨论，允许提出异议。”（《邓小平文选》第1卷第231页）
4、实行表决，作出决策。
充分讨论进行到相当程度时，必须适时地付诸表决，作出决策、决定或决议。实行表决，这是按照民主集中制原则进行决策的关键性程序。对于坚持和贯彻民主集中制来说，充分讨论固然是重要的，但是，再充分的讨论也不能代替表决。党的十五大通过的党章第十六条特别规定：“党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。”这是党在不断总结正反两方面历史经验的基础上，对民主集中制的程序作出的一项重要规定，各级党委必须严格贯彻执行。
表决要“适时”，就是要看表决的条件和时机是否成熟，这里包括两个界限：一是当对问题讨论到一定程度、意见发表得比较充分时，就可以也应该及时付诸表决，而不能无限制地拖延。二是当对问题还没有怎么展开讨论，很多人还没有发表意见或意见发表得不充分时，应该继续讨论。如何把握表决的“火候”，由于决定的问题千差万别，没有也不可能有“成规”、“定规”或现成的灵丹妙药，而只能主要由党组织的负责人或会议主持人凭借自己的领导艺术和经验来把握。能不能处理好这个问题，是对领导者的决策能力、领导水平与党性修养的一个具体考验。这里需要特别指出的是，决定重大问题，绝对不能以书记或会议主持者作总结的办法来代替表决。书记总结代替表决，等于取消表决，等于委员只有发言权而书记垄断决定权，等于把对重大问题的集体决定偷换成个人拍板决定。这不仅违反了民主集中制的关键性的运行程序，而且从根本上阉割了民主集中制的实质性内容，篡改了民主集中制。更需要引起注意的是，这是一种长期以来司空见惯的倾向，是破坏集体领导体制的一种相当隐蔽、易于被人们所接受、看似最为有效的方式。因此，其性质的严重性和实际危害性，不可低估。
总之，实行表决的要义和关键在于不折不扣地贯彻“一人一票”的原则和少数服从多数的原则。如果表决中不能使这样的原则得到充分体现，那么，实行民主集中制就会变得徒有其名。在现实生活中，之所以屡有“议而不决”的现象发生，或者由少数人或个人作决定的现象难以消除，从组织制度上说，主要就在于没有严格按照“一人一票”原则和“少数服从多数”原则来实行表决，缺少或扭曲了民主集中制的必要程序。邓小平指出：“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。”（《邓小平文选》第2卷第341页）
5、制定执行方案和措施以及明确分工。
如果光是作出原则性的决策、决定或决议，而不制定执行方案和具体措施，以及明确分工，责成专人负责，那么，再好的决定、决策、决议也会因不知如何贯彻执行而变成一纸空文。因此，实行民主集中制必须包括制定执行方案和措施，明确分工，责成专人分头组织、推动、协调和落实这样一个程序。这是集体领导和个人分工负责相结合的制度的题中应有之义，也是使这一制度得以贯彻落实的重要的具体保证。
为了真正使“个人分工负责”不至于落空，必须建立严格的个人目标责任制。邓小平早就指出：“各地的企业事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制。”（《邓小平文选》第2卷第150-151页）
6、检查监督和厉行赏罚。
对决定、决议或决策的执行情况（包括其内容和精神的落实情况，也包括上述实行民主集中制程序的情况）进行检查监督，并根据执行的好坏、优劣予以赏罚，这是实行民主集中制的最后一个程序。这实际上是对决策、决定及其执行结果的检查、验收，包括执行情况的反馈、汇报、评估和“及时总结经验，补充、完善，纠正偏差”等。只有这样，才能善始善终，确保决策、决议、决定的执行能够收到实效。因此，对决策执行情况的检查监督，对于坚持民主集中制，“建立和健全民主的、科学的决策和决策程序”来说，是绝对必需、至关重要的。以往对民主集中制执行情况的检查监督这一程序有所忽视，比较薄弱，这不能不说是民主集中制执行得不好的一个重要原因。
为了确保民主集中制的贯彻执行真正做到决必行，行必果，必须在负责地检查监督和科学评估的基础上，厉行赏罚，做到奖惩分明，特别是对于那些我行我素、各行其是、拒不执行决议者，以及失职渎职者，一定要追究责任，严肃执行组织纪律。正如邓小平所指出的：“对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。”（《邓小平文选》第2卷第147页）不然，那种决而不行、禁而不止、视民主集中制为儿戏的现象，不仅不会减少，甚至会愈益严重，使民主集中制失去严肃性和权威性。
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