群众路线与国家治理现代化，本文主要内容关键词为：群众路线论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线”①。群众路线的重要性在中国共产党领导中国革命、建设和改革的历程中已得到充分体现。群众路线是中国共产党独有的政治路线和组织路线，在某种程度上已经成为中国共产党的核心组织特征。国内外学术界对群众路线的重要性已有广泛共识，但对群众路线的学术研究尚不充分，特别是从政治学角度对群众路线之于国家治理的价值、功能和实现途径问题的关注不足。 十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标，那么，群众路线在国家治理体系和治理能力现代化中发挥何种功能值得深入讨论。本文将国家治理体系和治理能力现代化简称为国家治理现代化。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现②，由涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党建等方面的一系列制度构成。人民群众是改革的力量源泉，而群众路线正是将人民群众与国家治理体系和治理能力建设有机联系起来的关键机制。现阶段，贯彻落实群众路线是保持中国共产党和群众的密切联系，凝聚改革共识和支持度，强化决策科学性和民主性，并最终全面提升国家治理绩效的不可或缺的要素。 本文试图从理论和经验角度对群众路线与国家治理现代化的关系展开讨论。首先，文章通过对群众路线之实践起源和理论渊源的回顾来概括群众路线的核心特征，及其在国家治理各阶段的政治功能，从理论上阐明群众路线与国家治理现代化的有机联系。其次，本文利用对地方党政干部的全国性调查来实证分析群众路线实施状况。最后，结合现有研究，本文利用统计方法考察了干群联系的途径、水平及其影响因素，以及干群联系对提升国家治理绩效的积极作用。 一、群众路线与国家治理现代化 (一)群众路线的实践起源 1943年，毛泽东首次系统阐述了群众路线的含义：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。”③毛泽东从认识论角度将群众路线阐释为发现问题、认识问题、解决问题的系统化机制，是马克思主义与中国革命实践相结合的一项创举。1945年，刘少奇在中共七大正式将群众路线归纳为群众观点和群众工作方法两个有机联系的部分：“一切为了群众，一切依靠群众”，“从群众中来到群众中去”④。这成为群众路线的经典表述。 伴随着中国共产党从革命党转变为执政党，“脱离群众的危险，比以前大大增加了”⑤。党的中央领导集体不断强调干部队伍受官僚主义和主观主义的影响而产生脱离群众的危险。脱离群众严重影响国家治理进展。干部沉溺于事务工作，缺乏深入基层调查研究的主观动机，造成“党与人民群众的血肉联系”在事实上不畅，群众意见无法在决策中得以体现，进而导致政策实施困难。此外，干部寻求特权思想而丧失了群众观点，使得干部“为人民服务”的承诺难以得到群众信服。改革开放以来，经济社会快速发展引起社会利益日益多元化，干部脱离群众使得干群关系紧张成为困扰国家治理的重要痼疾。十八大以来，中央又一次强调群众路线，反映出中国共产党试图挖掘自身制度资源，把群众路线作为重塑干群关系，推进国家治理体系和治理能力现代化，增强执政能力的重要手段。 (二)国家治理中的群众路线：理论视角 学术界对于群众路线的研究存在多种理论路径。有学者从代表理论的角度提出“先锋队代表理论”⑥。这一研究认为，群众路线建立于马克思主义先锋队理论：干部作为先进分子，是群众利益的代表，担负着教育群众、引导群众识别自身利益、协调短期利益与根本利益，领导群众完成从自在阶级向自为阶级转变的任务。先锋队代表理论“是一套由诸多要素组成的精致的意识形态体系”⑦。与之相对，“群众”概念建立在无产阶级“政党—干部—群众”间的逻辑关系上，“只有作为领导者的阶级、政党与精英的存在，才有作为被领导者的群众的出现”⑧。 亦有研究从政治参与和政治沟通角度认识群众路线。该研究将群众路线定位为一种“决策模式”，认为该决策模式的特征在于强调“群众在决策过程中的作用”，而经过群众意见参与的决策也将通过“宣传解释，而化作群众的意见”⑨。在这种循环互动的决策模式中，群众意见不仅是一种政治参与，还因为群众路线中“宣传解释”机制而蕴含着广泛的政治沟通价值。 区分政党、干部和群众及其关系的概念体系在很大程度上蕴含了现代政治系统不可缺少的政治代表、政治沟通、政治动员、政治参与等理论要素。在现代政治学的理论体系中，代表、沟通与参与等要素是分析政治过程和行为的基本概念。伊斯顿(D.Easton)在政治系统论中认为，“要求的输入”“转换”和由输出而产生的“反馈”直接决定着政治系统的良好运行。承担决策功能的“政治权威”必须“设法回应他在任何时候都可能遭受的压力”；这些压力以“输入”形式出现，要求政治权威以决策(输入的转换)来回应公民要求，输出“可以对于系统做出反馈，并形成系统后来的行为”⑩。结构—功能主义也认为，政治系统的稳定取决于体系、过程和政策三个层次的运行：体系层次涉及体系的维持和适应功能，而政治吸收、信息交换和社会化是体系适应的关键机制；过程层次指输入转换为输出的过程，可以细化为利益的表达和综合、政策的制定和实施四个方面；政策层次指“政策的实际行为”，包括“输出”和“反馈的作用”(11)。简言之，治理的体系过程和政策三个层次都离不开政治权威与公民的制度性联系和互动。 (三)群众路线与国家治理现代化：从历史创举到制度建设 群众路线在国家治理现代化中扮演着重要角色。作为保持执政党与人民群众紧密联系的组织路线，现阶段着力贯彻落实群众路线是凝聚改革共识，强化改革决策之科学性和民主性，全面提升国家治理绩效的必要措施。国家治理取决于良好运行的政治互动机制，即能否建立有效的“党与群众的血肉联系”。让群众路线发挥作用应该引入全球视野(12)，在当前中国突出强调群众路线已经不再只是从“阶级分析”角度显示动员群众参与革命实践的重要性，而是更多地从政治代表、利益聚合和政治参与、政治沟通等角度来讨论群众路线对国家治理现代化的积极意义。 首先，从政治代表和利益聚合的角度，群众路线的内在要求强调干部作为群众在政治生活中的代表，具有完成意见表达和聚合分散利益的功能。作为先进分子的干部是践行群众路线的主体，“群众路线是否得到执行以及执行的程度如何，并不取决于群众，而取决于领导”(13)。这并非单纯要求干部保持联系群众的作风来获知和聚合群众的意见，更重要的是，建立常态化的制度安排以实现干部对群众利益的实质性代表，使得干部不只是形式上倾听群众意见或引导群众情绪，而是以实质的制度渠道将干部的代表角色与民众的具体利益有效结合。 其次，从政治参与和政治沟通的角度，群众路线为精英决策引入限制性的制度框架。虽然干部与群众打成一片是群众路线的政治要求，但不应将干部视为群众工作的唯一主体，而是要注重群众对于决策本身的参考和制衡作用(14)。在确保干部作为群众实质性利益代表的前提下，制度性地将群众意见与情绪引导进公共政策的决策和执行过程中(15)，鼓励和引导群众有序参与公共事务的决策和管理活动(16)，形成畅通的互动沟通机制。中国共产党通过实施群众路线积累了丰富的社会资本。广泛的参与网络和持久的公众信任确保党和国家的政策得以贯彻实施(17)。 最后，践行群众路线在促进政治代表和利益聚合、政治参与和政治沟通等功能得以实现的同时，更是新时期强化中国共产党的执政基础，构建治理正当性的重要基础(18)。群众路线的实行和一系列后续制度规范的产生，不仅从宏观上为干部建立了观念与行为的规范性约束机制，而且提供了吸纳群众参与的制度化渠道，这有助于改善政府实现政策目标的方式和途径，从而激发宏观治理结构的治理能力。 二、群众路线的演进逻辑 群众路线作为中国共产党革命与执政实践的宝贵制度资源，有着丰富的内容。虽然群众路线的理论表述具有一以贯之的逻辑体系，但是在国家治理的不同历史阶段，群众路线的具体功能存在很大差别，表现为由革命党向执政党转变进程中，中国共产党回应不同时期政治发展目标而推动群众路线重心的演进。通过对群众路线在国家治理不同阶段之演进的分析，可以概括出以“干群关系”为核心的“干部代表——群众参与”式互动机制的演进逻辑。 (一)新中国成立前的群众路线：革命伦理、动员能力、政治沟通 新中国成立前，群众路线的内在结构蕴含三大核心内容。第一，对干部的革命伦理要求。群众观点要求干部将群众利益放在第一位，共产党员应具有“大公无私，积极努力，克己奉公，埋头苦干的精神”(19)。第二，以群众工作方法塑造干部的动员能力。要求干部“向群众学习，把他们的经验综合起来，成为更好的有条理的道理和办法，然后再告诉群众(宣传)，并号召群众实行起来，解决群众的问题，使群众得到解放和幸福”(20)。要求干部深入群众调查研究，对群众正确的意见必须加以实现，对不正确的意见则必须教育(宣传)群众。宣传并动员群众支持党的政策是以群众工作方法塑造干部动员能力的基础。第三，重视群众之于决策的意义。强调联系群众才能形成“正确的任务、政策和工作作风”(21)。明确与群众的交流与沟通是决策的基本要求，官僚主义和主观主义是背离群众路线的工作作风。简言之，塑造干部的政治动员能力是群众路线的政治目标，而革命伦理要求和重视联系群众基于动员群众的政治目标。 (二)社会主义革命和建设时期的群众路线：动员能力、政治沟通、反对官僚主义 新中国成立后，群众路线的内在结构在维持原有要素的基础上，其重心发生了转移。执政后，中共领导集体在不同历史阶段反复强调防范官僚主义和主观主义造成“脱离群众”的风险。在执政时期，动员民众参与革命斗争已经不是政策的主要目标，而脱离群众所造成的干群隔膜是影响执政绩效的首要因素。毛泽东在不同场合强调党群关系的重要性，“共产党员要善于同群众商量办事”(22)，“官气是一种低级趣味”(23)。邓小平强调，干部“陷入事务主义和文牍主义的泥坑”(24)，不能深入群众，忽略群众的需要，“不同群众商量，把自己的意见强加于人”(25)，都会使党的工作受到损失。对于“联系群众”的强调，说明执政党在国家治理不同阶段适时调整群众路线的政治功能，沟通取代动员成为新中国成立后群众路线的基本功能。 (三)改革开放历史新时期的群众路线：反对官僚主义和腐败 改革开放以后，经济社会的快速发展和利益多元化格局对中共的执政能力提出了更大考验。在动员能力成为群众路线的隐性功能，政治沟通渐趋失效，干部的革命伦理特质褪色之际，邓小平对于“干部特殊化”现象的抨击(26)，清晰地表明执政党将拒腐防变上升至战略高度。干部群体的腐败症候和官僚主义(官僚主导的决策模式)构成执政党面临的四大危险中的两个——“消极腐败的危险”和“脱离群众的危险”(27)。党中央与时俱进，提出以人为本、强化党群关系建设的发展观，以保证立党为公、执政为民目标的实现。反对官僚主义和腐败成为新时期群众路线的重要功能之一。 (四)十八大以来的群众路线 十八大以来，“国家治理体系和治理能力现代化”成为全面深化改革总目标，群众路线迎来了重新焕发活力的历史机遇。习近平指出，“历史和现实都告诉我们，密切联系群众，是党的性质和宗旨的体现，是中国共产党区别于其他政党的显著标志，也是党发展壮大的重要原因；能否保持党同人民群众的血肉联系，决定着党的事业的成败。”(28)现阶段实施群众路线是保证中国共产党和群众的密切联系，凝聚改革共识，全面提升国家治理绩效的不可或缺的措施。
图1 公务员对本地政府治理能力建设的绩效满意度(n=1926) 注：资料来源为笔者实施的“组织建设与公共服务提供”问卷调查。 三、践行群众路线及其影响因素：全国性调研的发现 为厘清群众路线与国家治理现代化的有机联系，笔者实施了一项针对地方党政干部的全国性问卷调查。调查采取配额抽样，配额依据为单位类型和行政级别，覆盖1个直辖市、1个省会城市和15个地级市的党政机关，发放问卷2500份，完成样本2058个，回收率82.3%。调查时间为2013年5月至8月，采取匿名方式以保护受访人隐私。调查样本中，男性干部占到63%，平均年龄37岁，本科学历达到68%；行政机构、党委机构、人大/政协/群团机构的干部分别为61%、17%和22%；副科级及以下干部占61%，正科级干部占26%，副处级干部9%，正处级及以上干部为4%。调查样本在基本分布上具有代表性。 (一)干群关系满意度 在现有国家治理架构下，干群关系是衡量群众路线实施状况的核心指标。图1描述了地方党政干部对九项国家治理制度建设状况的满意度评价，得分介于0～10，得分越高表明满意度越高。总体上九项制度建设的满意度均较高，党的建设、领导班子建设和精神文明建设居于前三位，其次是公务员队伍建设、法制建设、人大/政协建设。基层民主、干群关系和廉政建设的满意度较低，其中干群关系满意度居于倒数第二位。这表明，现有治理体系在有效协调干群关系上存在不足，干群关系松散成为国家治理现代化的短板。从这个意义上，党的群众路线教育实践活动正当其时，对于国家治理现代化具有重要的现实意义。 (二)干群联系的途径及水平 无论在何种意义上讨论群众路线，其逻辑起点必然是政治生活中干群联系的行为和水平。首先，如果缺乏事实上的干群联系，那么讨论抽象意义上的群众路线就没有实践意义；其次，其所承载的政治代表、沟通和合法性构建等功能均依赖于干群联系；最后，干群联系对于群众、干部和执政党意义不同，但低水平有限度的干群联系无法承载国家治理体系建设中群众路线所应发挥的功能。下文利用调查数据实证地讨论了干群联系的水平、途径及影响因素。 习近平指出，“经过多年探索和实践，我们在贯彻群众路线、密切联系群众方面有了比较系统的制度规定，大多行之有效、群众认可，要继续坚持。”(29)本次调查了解到，地方党政干部在做出重要决策时通过六类途径征求群众意见，结果参见表1。作为当前制度下干部联系群众的最主要渠道，前三类属于主动行为，后三类属于被动行为。大多数干部充分利用相应途径联系群众，经常或有时利用各类途径联系群众的干部比例在六成以上，但仍然有相当比例干部偶尔或从不联系群众，且不同途径的利用情况也存在很大差别。
基层调研是应用最广泛的干群联系途径，76.5%的干部经常或有时通过基层调研联系群众。其次是有72.5%的干部经常或有时“直接与群众面对面接触”。再次之是“召开群众代表座谈会/听证会”。62.7%的干部利用该途径征求群众意见。比较而言，三类被动行为的应用率较低，如经常或有时“接待群众信访”的比例为60.4%，而“与群众电话/邮件联系”和通过“政府或人大网站”征求群众意见者也分别仅有59.9%和58.8%。简言之，主动行为是应用广泛的干群联系途径，而通过被动行为联系群众的水平较低。这表明，一方面，地方党政干部的干群联系途径呈现多元化态势，且干群联系水平较高，是国家有效治理的前提之一；另一方面，部分干群联系途径的利用率较低，尤其是新兴信息技术途径。事实上，利用新兴信息技术途径适时及时联系群众不仅在技术上简便高效，而且也适应大数据时代的客观要求，应该得到强化。 (三)干群联系水平的影响因素 就干群联系而言，笔者不仅调查了其途径和水平，还调查了影响干群联系的具体因素。只有了解了“谁”使用“某种途径”联系群众，才可能提出落实群众路线的可行方案。调查显示，影响党政干部通过特定途径联系群众的因素包括性别、年龄、教育水平等个体特征，单位类型和职务级别等任职特征，以及地区间差异。表2呈现了六类干群联系行为的序次逻辑斯蒂回归结果。
根据表2，性别、年龄、单位类型、职级等因素对干群联系行为具有重要影响：(1)直接与群众面对面接触。男性干部比女性干部直接接触群众更多，年龄越大的干部接触群众越频繁，正科级、正处级及以上干部比副科级及以下干部较少直接接触群众。(2)召开群众代表座谈会。男性干部在召开群众代表座谈会上优于女性干部，年龄越大的干部通过座谈会征求群众意见的频率更高，党委机构干部比行政机构和其他机构的干部召开群众代表座谈会的频率更高。(3)基层调研。男性干部比女性干部更多参加基层调研，年长干部参加基层调研的频率也更高，党委机构干部比其他机构干部开展基层调研的频率更高，副处级干部比副科级及以下干部更多地参与基层调研。(4)电话、邮件联系。年长干部更多地通过电话和邮件联系群众，人大/政协、法院/检察院等其他机构的干部比行政机构的干部较少通过电话、邮件联系群众，正处级及以上干部通过电话/邮件联系群众的频率更低。(5)通过政府网站联系群众在不同干部群体间不存在显著差异。(6)接待群众信访。男性干部比女性干部接待群众信访的频率更高，年长干部接待信访的频率更高，高学历干部较少接待群众信访，行政机构干部接待群众信访较多，正处级及以上干部比副科级及以下干部较少接待群众信访。 综上可以概括出干部联系群众行为的若干基本模式：其一，男性干部在干群联系行为上普遍优于女性；其二，年龄越大、工作经验越丰富的干部越频繁地联系群众，倾向于在决策过程中了解民意；其三，从机构类型来讲，党委机构在做出重要决策时最重视联系群众，表明党委机构较好地贯彻了群众路线；其四，从职务级别来讲，正处级及以上干部的干群联系相对较少。这说明现阶段群众路线教育实践活动首先从领导干部开展具有针对性。 (四)干群联系水平的价值观基础 任何行为都离不开塑造行为的价值观基础。对于党政干部来说，塑造干群联系行为的价值观基础包括干群关系观和领导伦理观两个维度。干群关系观涉及干部对干群关系的认识和价值倾向，即如何理解干部与人民群众的关系，以及建基于对这种关系认知基础上的自我角色定位。我国干部中普遍存在两种干群关系观：“父母官”观念和“百姓官”观念。前者将干部理解为老百姓的父母官，依据“父爱主义”和“家长主义”原则来关爱群众；后者则将干部与群众的关系理解为平等关系，认为干部应该依据“服务群众”原则来处理与人民群众的关系。绝大多数党政干部持有“百姓官”观念，对“政府的使命就是为人民服务”说法非常同意者占72.4%；也有相当比例的干部持“父母官”观念，非常同意“政府是老百姓的父母官”者占到45%。 通过领导伦理观可以考察干部对自己之行为模式的价值定位。领导伦理观反映干部对自身职业地位所应遵循之伦理原则的价值判断(30)(31)。现阶段存在两种不同的领导伦理观：“职业伦理观”和“晋升伦理观”。职业伦理观要求从业者认同与其职业属性相符的一系列价值归宿，如“廉洁自律”“作风民主”和“服务公众利益”被视为符合公务员职业的价值；晋升伦理观的首要关切是个人职位晋升，而有助于职位晋升的“贯彻上级政策”“与上级领导关系好”和“政绩突出”等价值倾向会得到更多认可。两种领导伦理观都存在于我国党政干部群体：大多数党政干部持有职业伦理观，七成多干部认为“廉洁自律”“作风民主”和“服务公众利益”对于担任领导至关重要；相当比例的干部认可晋升伦理观。四成多干部认为“贯彻上级政策”和“政绩突出”对担任领导非常重要，将近两成干部认为“与上级领导关系好”非常重要。两种领导伦理观既有关联，又有冲突，对干群联系行为存在迥异影响。 表3在控制了表2涉及自变量的基础上分析了干群联系的价值观基础。干群关系观和领导伦理观对干群联系行为均有重要影响，表明群众路线的落实离不开对践行群众路线之价值基础的培育和倡导。首先，持有“百姓官”观念的干部的联系群众行为显著高于缺乏该价值观的干部。“百姓官”观念对通过直接接触、基层调研、电话/邮件、政府网站和接待信访等形式联系群众均有促进作用。“父母官”观念在一定程度上也促使干部通过电话、邮件、政府网站和接待信访等被动途径与群众联系。比较两种干群关系观，“百姓官”观念驱动的干群联系在水平和深度上都高于“父母官”观念驱动的干群联系。“百姓官”观念同时促进干部主动或被动联系群众之行为，而“父母官”观念只对被动联系群众有促进作用。从影响幅度来看，“百姓官”观念对干群联系水平的促进作用更大，是“父母官”观念促进效应的三倍多。简言之，作为符合践行群众路线要求的干群关系观，“百姓官”观念比“父母官”更应该得到大力培育和宣传。
其次，晋升伦理观和职业伦理观都显著提升干群联系水平，但职业伦理观的影响更广泛。晋升伦理观对干部通过政府网站、座谈会、电话、邮件联系群众有较大提升作用，而职业伦理观对所有干群联系途径都发挥了强有力的促进作用，后者对干群联系水平的促进作用是晋升伦理观的两倍。职业伦理观本质上要求公务人员具备服务公共利益的从业素质，因而改善干群联系也就顺理成章。相对而言，在晋升伦理观的作用下，干部为了追求晋升而从业，其行为终极目标是晋升，联系群众对于实现晋升是工具价值。职业伦理观不仅在经验上为干群联系的提升奠定了实证基础，而且在逻辑上为落实群众路线找到了伦理合法性。改革开放以来，基于绩效的干部考核机制导致晋升伦理的空前强化，成为现实中塑造干部行为模式的领导伦理观。这削弱了职业伦理观，进而限制了群众路线的落实，因而有必要重建干部队伍的职业伦理观。 四、群众路线与国家治理绩效：群众路线的政治功能 上文讨论了群众路线的逻辑起点及其价值观基础，然而，群众路线能否提升国家治理绩效还依赖于其在国家治理体系中政治功能的发挥。学术界对群众路线之政治功能的讨论存在较多争议。然而，归根结底，实践是检验真理的唯一标准，群众路线之政治功能集中表现为群众路线在多大程度上提高了国家治理绩效。利用调查数据，本文检验了干群联系行为对国家在经济发展、公共服务提供和制度建设三方面之绩效的影响，以有效评价群众路线的政治功能。 (一)群众路线与经济发展绩效 经济发展成就是考察国家治理绩效的核心维度，因而群众路线的政治功能也应体现为提升经济发展绩效。本文调研中涉及经济发展的九个子维度：市场管理、物价稳定、就业、收入分配、经济增长、扶贫、科技发展、农业发展和民企服务，并要求地方党政干部对本地政府在这九个领域的工作作满意度评价。表4分析了干群联系水平与经济发展绩效的关系。结果显示，贯彻群众路线对提升经济发展绩效具有强力促进作用，干群联系行为与经济发展各领域之满意度均显著正相关。民企服务满意度受干群联系行为的正向影响最强，其次是科技发展和就业满意度。提升效应居于中间的三项分别是收入分配、农业发展和经济增长，而提升效应相对较弱的依次是市场管理、物价稳定和扶贫。总之，贯彻实施群众路线有助于提升地方经济发展绩效。
(二)群众路线与公共服务绩效 公共服务强调政府向社会不同群体提供保障生存权和发展权的一系列公共产品和服务。近年来，中国政府适时提出强化公共服务提供和公共服务均等化的政策目标，公共服务成为核心治理领域。本文调查了地方干部对本地政府在医疗服务、环境保护、基础教育、社会治安、社会保障、药/食品安全、市政建设、流动人口服务和交通等九个公共服务领域的满意度，并分析了干群联系与公共服务绩效的关系。干群联系显著提升地方政府的公共服务满意度，与九个领域的满意度均显著正相关。其中，干群联系对医疗服务、社会保障和基础教育满意度的影响最大，其次是流动人口服务、交通和药/食品安全，而提升效应相对较弱的是市政建设、环境保护和社会治安。这表明，落实群众路线有助于系统提升地方政府的公共服务绩效。 (三)群众路线与制度建设绩效 在经济转型背景下，制度建设在中国改革进程中具有重要价值，也是现阶段国家治理的核心维度。为有效衡量各地制度建设成就，本文考察了法制建设、领导班子建设、公务员队伍建设、党的建设、精神文明建设、干群关系、廉政建设、基层民主和人大/政协建设共九个方面的制度建设绩效。总体上，制度建设绩效与群众路线的联系非常密切。加强干群联系首先显著提升了地方政府的制度建设满意度，尤其是干群联系直接作用于干群关系满意度；其次是对公务员队伍建设、人大/政协建设和精神文明建设的满意度；基层民主和领导班子建设满意度再次之。相对而言，提升效应相对较弱的三项是法制建设、党的建设和廉政建设。简言之，落实群众路线对系统促进地方政府制度建设绩效的政治功能不可忽视。 五、结论与建议 作为一种制度资源，群众路线在国家治理现代化中扮演重要角色。现阶段实施群众路线是现代政治制度设计与本土制度资源相结合的产物。国家治理现代化要求落实在既往国家治理经验土壤中的制度创新。本文在对历史和理论回顾的基础上，利用调查研究检视了群众路线践行状况及其行为和价值基础，并分析了群众路线促进国家治理绩效的功能，试图为现阶段贯彻落实群众路线以推进国家治理体系和治理能力现代化提供理论和经验依据。 贯彻群众路线对于国家治理现代化具有重要作用。国家治理体系的有效运行依赖于有效的政民互动机制，以制度化地发挥群众路线的政治代表、利益聚合、政治参与和政治沟通等功能，调节政治系统的输入、输出和反馈之间的联系。群众路线正是建构政府与公民互动机制的本土制度资源，对国家治理现代化具有双重意义：一方面，其内在要求是以实质性制度渠道将干部的代表角色与群众的具体利益结合起来，实现政治代表与群众利益聚合；另一方面，其外在要求是鼓励群众参与和政治沟通，制度性地将群众意见引入公共政策过程。经验研究发现，贯彻群众路线切实提升了国家治理绩效，密切且制度化的干群联系显著地促进地方政府在经济发展、公共服务和制度建设三方面的工作绩效。那么如何有效促进群众路线的落实呢？ 第一，落实群众路线的首要举措是制度化干群联系途径。现有治理结构下，干群关系是衡量群众路线落实状况的核心指标。然而，干部的干群关系满意度偏低，这反映出贯彻群众路线以改善干群关系的迫切性和必要性。现阶段干群联系途径逐渐多元化为国家治理提供了基本保障，然而，较低水平的干群互动客观上限制了群众路线的积极作用。因而，制度化干群联系途径，尤其是干部利用新兴信息技术联系群众应该得以加强。 第二，践行群众路线的关键在于建立干群联系的激励机制。尽管大多数干部积极通过多元途径联系群众，然而，年轻干部、女性干部、非党委机构干部以及正处级及以上级别干部的干群联系水平相对较低，迫切需要改善。这为开展党的群众路线教育实践活动提供了重要的经验依据，应该有针对性地对年轻干部、非党委机构和领导干部进行群众路线教育。 第三，确保群众路线扎根国家治理体系依赖于“百姓官”干群关系观的培育。干群关系观反映了干部对干群关系的认识、价值倾向和自我角色定位。我国大多数干部持有“百姓官”观念，但相当比例干部仍持有“父母官”观念。“百姓官”观念是提升党政干部干群联系水平的关键价值观，因此，应在党政干部中大力培育“百姓官”观念。 第四，落实群众路线的价值观基础在于建立职业伦理观。作为干部对自身职业角色所应遵循之伦理原则的价值判断，“职业伦理观”和“晋升伦理观”是两种竞争性领导伦理观。我国仍有相当比例干部认可晋升伦理观，而职业伦理观对干部贯彻群众路线的促进作用强于晋升伦理观。因此，贯彻群众路线客观上要求优先培育“职业伦理观”而不是“晋升伦理观”。 ①习近平：《群众路线是我们党的生命线和根本工作路线》，《人民日报》，2013年6月19日。 ②习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》，2014年1月1日。 ③《毛泽东选集》，第3卷，第899页，人民出版社，1991年版。 ④《刘少奇选集》，上卷，第348～349页，人民出版社，1981年版。 ⑤《邓小平文选》，第1卷，第221页，人民出版社，1994年版。 ⑥景跃进：《群众路线与当代中国的政治发展：内涵、结构与实践》，《湖南科技大学学报》(社会科学版)，2004年第6期。 ⑦景跃进：《代表理论与中国政治——一个比较视野下的考察》，《社会科学研究》，2007年第3期。 ⑧李华：《群众、观点与路线：“群众路线”的缘起》，《上海党史与党建》，2011年第11期。 ⑨王绍光：《毛泽东的逆向政治参与模式——群众路线》，《学习月刊》，2009年第23期。 ⑩戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，第36～37页，华夏出版社，1998年版。 (11)加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学——体系、过程和政策》，第14～17页，东方出版社，2007年版。 (12)余逊达：《群众路线、全球视野与党的领导》，《经济社会体制比较》，2011年第4期。 (13)景跃进：《群众路线与当代中国的政治发展：内涵、结构与实践》，《湖南科技大学学报》(社会科学版)，2004年第6期。 (14)房宁：《毛泽东民主思想的当代启示》，《马克思主义研究》，2010年第9期。 (15)曹劲松：《网络问政与社会管理实践创新》，《南京社会科学》，2011年第4期。 (16)刘智峰：《论群众路线与群众参与》，《开放时代》，1998年第2期。 (17)熊辉、杨月如：《毛泽东群众路线的社会资本功能》，《理论前沿》，2006年第2期。 (18)肖红春：《结构与功能：正当性维度下的群众路线》，《北京行政学院学报》，2013年第5期。 (19)《毛泽东选集》，第2卷，第522页，人民出版社，1991年版。 (20)(21)《毛泽东选集》，第3卷，第993页，第1095页。 (22)《建国以来毛泽东文稿》，第6册，第547页，中央文献出版社，1992年版。 (23)《毛泽东文集》，第7卷，第378页，人民出版社，1999年版。 (24)(25)《邓小平文选》，第1卷，第222页，第218页。 (26)《邓小平文选》，第2卷，第260页，人民出版社，1994年版。 (27)胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立九十周年大会上的讲话》，《十七大以来重要文献选编》(下)，第441页，中央文献出版社，2013年版。 (28)习近平：《深入扎实开展党的群众路线教育实践活动，为实现党的十八大目标任务提供坚强保证》，《人民日报》，2013年6月19日。 (29)习近平：《深入扎实开展党的群众路线教育实践活动，为实现党的十八大目标任务提供坚强保证》，《人民日报》，2013年6月19日。 (30)顾文涛、韩玉启、吴正刚：《领导的伦理性质与伦理的领导性质》，《社会科学》，2005年第4期。 (31)B.M.Bass and P.Steidlmeier,"Ethics,Character,and Authentic Transformational Leadership Behavior",The Leadership Quarterly,Vol.10,No.2,1999.
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