论高等教育成本补偿机制，本文主要内容关键词为：高等教育论文,机制论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国经济的发展，社会对教育的需求呈现逐年增长的趋势。在当前小学、中学教育逐步普及的情况下，对高等教育的需求出现了急剧上涨之势。1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推行素质教育的决定》中指出，要通过多种形式发展高等教育，到2010年，我国同龄人口的高等教育入学率要由现在的9%提高到15%左右。而在2000年国务院制定的“十五”规划中，又将此目标提前到争取在2005年实现。按照美国教授马丁·特罗(Martin Trow)对高等教育发展阶段的界定，高等教育入学人数占适龄人口的比例低于15%时为精英教育阶段；达到15%-50%时为大众化教育阶段；超过50%时为普及阶段。这意味着，我国的高等教育已逐步进入大众化教育阶段。伴随着高等教育向大众化推进，高等教育规模扩张和政府资金不足这一全球性的问题在中国显得尤其严重。因此，越来越多的人提出，应按收益性原则向受教育者收取适当的经费，即进行教育成本分担的成本补偿机制。这种提议已经列入了我国的《教育法》并从1989年开始在我国高校收费发展进程中得到了充分的体现。目前在我国这种制度在某种程度上实现了受教育者机会均等的公平和社会财富再分配的公平，但同时也带来了另一层面上的不公平。
一、教育成本补偿机制的社会效应
相对于原来的免费教育，高等教育的收费制度更能体现教育的公平。原来许多对高等教育免费的国家已经逐步开始实行收费制度，这不仅是为了扩充教育经费来源，解决教育资金紧张，同时，也是为了落实教育的公平原则。
（一）成本补偿机制的公平效应
1、受教育者与未受教育者的公平
从表面上看，对高等教育实行免费应该能体现教育的公平性，能使更多的穷人接受高等教育。然而，实证分析表明，结果恰恰相反，从免费的高等教育制度中收益最多的是高收入阶层而非低收入阶层。迫于家庭经济压力等原因，低收入阶层子女对接受高等教育的意愿往往没有高收入阶层子女那么强，这就导致了政府对高等教育的财政补贴很大程度上未落在低收入阶层身上，而落在了中高收入阶层身上。世界银行对不同收入水平的13个国家公共教育经费补贴发布的调查表明，平均算来最穷的40%的人口只能享受高等教育补贴中的10%。也就是说，低收入阶层，占有公共教育经费的比重明显低于高收入阶层，这就造成了受教育者和未受教育者之间的不公平。免费的高等教育实际上是把低收入阶层特别是低收入阶层中未进入高等教育人群的收入通过税收以财政预算拨款的形式无偿地向高收入阶层转移的一种不公平的制度。因此，为了保证高等教育机会均等，确保受教育者与未受教育者之间的公平，实行教育成本分担，向受教育者收取适当的学费是有必要的。
2、社会财富再分配的公平
人们的受教育程度对其收入有重大的影响作用。如果把人们分为受过较好教育和受过较少教育两类，很显然，在受过较好教育的人数相对较少，在劳动力市场上处于供不应求状态，而受过较少教育的人数相对较多，在劳动力市场上往往处于供过于求状态。在这种情况下，受过较好教育的人一般都能获得很好的工作，并且他们的收入与受过较少教育的人相比会有很大的差别。这种情况在高等教育尚属“精英教育阶段”时特别明显。如果高等教育实行教育成本分担制度，适当地向高等教育的受益者分摊教育成本，高校由过去单一地靠财政拨款来解决经费来源变为多渠道地筹集资金，高校因此而有了扩大招生规模，增加教育服务供给的能力和动力。这样，随着教育的扩张，一方面表现为受过较好教育者在劳动力市场的供给增加，会使其工资水平相对有所下降，另一方面则表现为受过较少教育者在劳动力市场的供给相对减少，其收入水平会有所提高，最终使他们之间的悬殊的收入差距有所减轻。
（二）教育成本分担的不公平效应
1、强势群体与弱势群体的不公平
我国高校在1989年以前一律实行免费教育，自1989年起实行收费制度，但当时只是象征性地收取200元，1997年并轨收费以后，收费标准一般在3000元左右。2000年高校收费出现了大幅度增加，大多数高校学费普遍超过了4000元。而到了2004年，全国高校学费又比前几年有了不同程度的变化，并且，学校之间的学费差异已逐渐变大（见表1）。
表1 2004年我国部分地区高校收费情况统计表
单位：元／每生每年
学校
复旦中山浙江人民南昌西北四川 武汉广西
大学大学大学大学大学工大大学 大学大学
5000456048004800465038504000 45001900
学费至 至 至 至 至至 至
65005760555049507500 58503600
① ① ② ③ ④⑤
资料来源：各高校网页招生信息专栏
备注：①不含艺术设计、软件工程专业收费
②不含建筑学专业、城市规划专业及艺术类专业收费
③不含艺术类专业收费
④艺术、广播电视编导和表演、服装设计与工程专业除外
⑤艺术类专业除外
由此看来，除少数学校外，2004年大部分高校学费已平均在4800元左右。我国2003年城镇居民人均可支配收入为8472元，而农村居民人均纯收入为2622元。按三口之家算，2003年城镇居民家庭年收入大约为25416元，学费大约占其家庭收入的19%，而农村居民家庭年收入可达7866元，仅学费一项就占去其家庭年收入的61%。如果再考虑在校学习期间的住宿费和生活费，很多学生将不得不举债读书，甚至放弃进大学深造的机会。在我国农村人口占全国总人口70%的情况下，会有相当部分人由于家庭经济状况的限制而被排斥在高等院校的大门外，造成了高收入者这些强势群体和低收入者这些弱势群体之间接受高等教育机会的不均等。
2、发达地区与欠发达地区的不公平
20世纪80年代初，国家对高等教育财政拨款制度作了改革，中央财政只负责中央部属高等院校的经费，地方所属院校的经费主要由地方供给。1997年，中央对高等教育管理体制改革的方针是“共建、调整、合作和合并”，要求在2002年前后，基本完成高等教育管理体制的改革和布局结构的调整，形成综合性大学、多科性大学和单科性大学比例合适的新格局。随着机构改革和一些中央部、委的撤销建制，原部属院校除少数划归教育部领导外，多数高校已经下放地方或实行中央与地方共建。
由此以来高校整合的趋势是中央所属院校越来越少而地方所属院校越来越多。从我国高等学校分布情况看，20世纪末已有约80%的高校为地方所属院校。可见约80%的高等学校其教育经费是主要由地方财政负责。这就造成了高校区域间发展的不平衡。财力雄厚的发达地区教育投入较大，而财政资金捉襟见肘的欠发达地区其教育投入则较少。以广东和广西两省为例，2001年广东预算内教育经费为1821598万元，广东高等学校在校生人数381926人，大学生生均占有地区预算内教育经费约为4.8万元。而2001年广西预算内教育经费为501999万元，按广西151604人的在校大学生数计算，大学生生均占有地区预算内教育经费仅为3.3万元。2002年广东预算内教育经费为2218268.6万元，高等学校在校生人数为467807人，大学生平均占有地区预算内教育经费约为4.7万元。而2002年广西预算内教育经费为663989.1万元，在校大学生186324人，大学生平均占有地区预算内教育经费约为3.6万元。也就是说广西投入到每一位大学生上的教育经费远远比不上广东，这最终会导致两省高校发展的不平衡。所以，由于区域间的财力不平衡导致了发达地区与欠发达地区高等教育投入的不平衡。另一方面，欠发达地区的高校有相当专业是民俗学、宗教学、农学、林学等人们收益预期较低的冷门专业，其学费较热门专业要低很多。在这些因素的影响下，欠发达地区教育经费的弥补远比不上发达地区。因此，现行教育成本分担制度这种中央与地方财政的分担办法使发达地区与欠发达地区教育发展出现了不平衡。而随着大学毕业生的自由流动，每年有大部分的毕业生流向了经济发达地区，这些高素质的人才推动了这些地区的经济发展，为当地创造了更多的财政收入，这又进一步加剧了发达地区与欠发达地区收入差距与教育发展的不平衡。
二、完善教育成本补偿机制
实行高等教育成本分担的成本补偿机制是当前高等教育改革的必然趋势，因为它有着实现受教育者与未受教育者的公平，社会财富再分配的公平等效应，同时也可以提高社会劳动生产率，促进经济的增长。甚至有人认为，通过教育成本分担可以达到扩大高等教育规模的目的并最终拉动内需，刺激短期经济增长。然而，如果考虑我国高校的供给能力、居民储蓄分布结构以及教育消费所引发的挤出效应，让学生全额自费的成本分担方法其效果是要大打折扣的。因此，选择什么样的成本补偿机制，最终实现公平与效率的兼顾是至关重要的问题。
（一）成本补偿原则
高等教育与基础教育不同，其个人收益率远远高于社会收益率，因此，高等教育的成本补偿机制应采取谁受益谁负担的原则，即高等教育的成本由高等教育服务的受益者共同负担。以往对高等教育收益率的分析通常只限于个人收益和社会收益而忽略了教育部门本身的收益。因此，明确受益原则首先就要明确高等教育的受益者及其收益。
1、个人收益、社会收益与教育部门收益
教育的个人收益是指增加教育所得到的收益，包括个人因此而挣得的收入和额外收入，诸如享受更多的文化活动或具有较高的社会地位这类由教育投资提供给整个人生的非金钱收益。M.Carnoy通过对多个国家和地区（美国、哥伦比亚、香港、肯尼亚和南韩）可比人群一系列横截面教育收益率的估算表明，几乎所有这些国家和地区的这一过程最终都呈现为大学收益率高于中学收益率，中学收益率高于小学收益率的结果。尤其是发展中国家，高等教育投资的社会收益率和个人收益率通常高于物质资本投资。因此，由个人承担部分教育成本是合理的也是必须的。
教育的社会收益是指增加教育使那些受较多教育者和参与其他教育活动的人们增加的生产能力、教育的集体消费价值，以及以非物质的形式发生在社会的教育的“外部效果”。教育特别是高等教育能促进社会的发展和文明包括物质文明和精神文明）的建设，推动社会政治经济文化的发展，使社会更融和。此外，教育对经济增长有至关重要的影响，包括教育对推进技术变革的影响，对促进技术普及的影响，对提高社会劳动生产率的影响以及对减少失业率的影响等。因此，教育的社会收益的存在决定了政府负担相应的成本。
作为高等教育服务提供者的高校，在提供高等教育服务的同时是可以从中获利的。其收益主要体现在校办产业的收益、高校技术转让收益以及学校知名度提高等非现金收益上，如为公司提供培训等有偿教育服务，与企业、商业和政府部门签订研究合同，建立校办产业等，此外，高校还可以接受社会及校友的捐赠以增加收入。在许多国家这一部分收入所占的比例有上升的趋势，一般都保持10%左右的比重。以1998至2000年我国高校收入来源为例，我国普通高等学校收入除了政府拨款和学费这两项收入之外，第三大收入来源就是学校的服务收入，高校的收入平均保持在15%左右，1998年高校的服务收入还略高于其学费收入。这些高校的服务收入主要是以教学科研收入和校办产业经营收入为主。而高校这些科研活动收入以及校办产业收入是高校综合科研实力的重要体现，是依托高等教育的发展而发展壮大的。例如，没有清华大学“核技术及其应用”重点学科的建设，就不会有“大型集装箱检测系统产业化”成果的转化和应用。可见，高校也是高等教育本身的收益者，理应参与教育成本的分担。因此，分析高校参与成本分担有相当的代表意义。
2、成本分担原理
①高等教育服务的供求分析
以上三类不同的高等教育受益者其收益不同，需求价格弹性也不同的，因此会存在三种不同的需求曲线。一条是教育部门本身的需求曲线D[，1]，教育部门本身对高等教育的需求实质上是一种引致需求。由于高校的科研及服务等活动产生了对高校教师及科研人员、管理人员的需求，而高校教师、科研人员及管理人员是因高等教育的存在而存在的，因此该需求会引致对高等教育服务的需求。与此同时，高校是非营利性机构这一大前提使高校的科研活动收入，校办产业收入等服务所占比重一般不大，其收益较低，因此其需求价格弹性很低。另外一条是个人需求曲线D[，2]，而且由于学费一般要占其家庭收入的相当部分，因此，D[，2]的需求价格弹性较大。一般的，高等教育的个人收益要比教育部门本身的收益要大，所以，D[，2]大于D[，1]。还有一条是社会总需求曲线D[，3]，由于社会对高素质人才的取得不一定只有高等教育这一途径，它还有在岗培训等其他替代途径，因此，D[，3]的需求价格弹性最大。因为存在知识的外溢性，高等教育的社会总需求曲线应该是个人需求曲线和基于外部因素之上的社会需求之和，即D[，3]大于D[，2]大于D[，1]。另一方面，高等教育服务的供给曲线为S。由于高校的资源主要占用在校园、教室、校舍、大量的实验设备以及具有较高专业知识的人力资源上，它们都具有较高的非流动性。特别是中国，由于高校人事制度的制约，资源的流动性更是微乎其微。因此，可以假定高等教育供给曲线几乎是不变的或者变化不大。基本上高等教育均衡价格是受需求变动对其的影响。
②教育成本分担
在这里假定高等教育供给曲线是不变的，只分析需求变动对教育价格及教育量的影响。高等教育服务的供给曲线S与D[，1]相交的均衡点决定了教育价格P[，1]和教育量Q[，1]。而相对于个人来说，其需求曲线是D[，2]，由于需求的增加，教育价格由P[，1]升到了P[，2]，此时教育量就由Q[，1]增加到Q[，2]。由于这一变化是由于个人对高等教育服务的需求引起的，P[，1]与P[，2]之间的价格差就应该由个人承担，即我们所说的学费。而对于社会总需求来说，教育量应达到Q[，3]才能满足社会的需要，因此，教育价格由P[，2]上升到P[，3]，且P[，2]与P[，3]的价格差则由国家财政资金负担。也就是说，教育成本OP[，3]应由三类主要的受益者分担，其中OP[，1]部分应由学校投入，这一部分可以通过对校办产业、技术成果转让收入等非教育服务收入征税再以转移支付形式来实现，P[，1]P[，2]部分则是通过向学生收取学费来实行，P[，2]P[，3]部分则应由国家财政拨入。具体个人应该分担多少，可以采取学费占日常生均教育成本的比重与人均收入水平涨幅挂钩的方法。具体做法可以是先确定一个学费占日常生均教育成本比重的基期水平α，一般可定为20%。接着确定本期城镇居民可支配收入和农民纯收入的平均增幅β。最后，算出本期学费占日常生均教育成本比重严y=α×（1+β）。Y值水平最高不超过国家教育部规定的25%的比例。
（二）成本补偿方式
当前世界各国的成本补偿方式主要有实时收费制、预付学费制和延迟付费制三种。实时付费制是指学生在每学期或学年初一次性缴纳学费，预付学费制则是在学生接受高等教育之前由家长按现行价格为其付清全部学费或以储蓄形式为学生预先储备学费，延迟付费制是学生以未来的收入或服务形式来支付现期的学费。可以说这三种方式各有其不同的适用对象，因此在高等教育成本补偿机制中均可以采用。但是由于我国尚属发展中国家，城镇及农村居民普遍收入水平不算高，大部分的居民储蓄是集中在小部分人手上，因此，在这里讨论预付学费制没有普遍的现实意义，以下主要分析实时收费制和延迟付费制这两种方式如何才能尽可能地实现高等教育的公平。
1、实时收费制与奖学金
对于拥有八千多元人均可支配收入的城镇居民和拥有两千多元人均可支配收入的农村居民来说，送子女上大学并不都是一件轻松的事情。因此，实行实时收费制就应该配套相应的对学生实行资金支持的措施，其中最主要的应该是奖学金制度。据教育部2004年关于国家资助高校经济困难学生的政策等方面情况的介绍，我国目前建立了各种形式的奖学金。既有中央政府和地方政府设立的奖学金，也有学校自行设立的各种奖学金，还有社会企事业单位或个人在学校设立的各种专项奖学金。据统计，2003年全国高校各类奖学金发放总金额约为33亿元，接受资助的约有450万人次。这些奖学金既解决了部分学生资金上的困难，又达到了奖励先进的效果。与此同时，我们也应该看到，目前的奖学金制度还有其尚待完善的地方。首先，奖学金的来源渠道较窄。奖学金主要是以中央政府和学校设立的奖学金为主，而地方政府以及社会设立的奖学金较少并缺乏连贯性。其次，奖励环节单一。高校现行的奖学金均是在学期末对成绩优秀的学生进行奖励，而孰不知在众多的未获奖学金的学生当中并不乏优秀的学生，他们只是因为家庭贫困而不得不在学习之余勤工俭学，有的贫困生甚至一个学期兼了3份勤工俭学的工作，在他们频于为生活费和学费奔波之际，又怎会不使学习受到一定的影响呢？第三，奖励范围过宽。目前高校的奖学金普遍存在着奖励范围过宽，激励效果不明显的情况。因此，应该从以下几方面完善奖学金制度。一是要拓宽奖学金的来源渠道，积极争取社会对品学兼优学生的奖励。为防止社会奖学金发放的不连贯，可设立教育基金会，由教育基金会负责对社会奖学金的筹集、管理工作。二是要将奖学金分为学前奖学金和学习期间奖学金两类。学前奖学金可以在高考志愿填报时申请，学习期间奖学金则是在学期期末申请，这样可以在一定程度上解决优秀贫困生的经济压力，使他们有更多的精力用于学习。三是适当缩小奖学金的奖励范围，真正使奖学金在学生中起激励作用。
2、延迟付费制和贷学金
据报道，目前，全国普通高校共有贫困生约240万人，每年需要国家助学贷款大约144亿元，因此在成本补偿方式中延迟付费制是必不可少的。目前我国主要有三种贷款形式：国家助学贷款、高校利用国家财政资金对学生办理的无息贷款和一般性商业助学贷款。目前在学生贷学金发放过程中主要存在着学生贷款难、贷款辐射面小、贷款坏账风险高等问题。因此，在实行成本补偿机制的同时，为了减少强势群体与弱势群体的不公平，应进一步完善我国的贷学金制度。首先，应建立健全大学生的个人信用制度，其信用记录作为将来个人信贷申请时的参考，这样一方面可以督促大学生及时还贷，一方面也增加了机构，特别是商业银行的放贷积极性。其次，丰富贷款方式。学生贷款所在地即可以在学校也可以在生源地，贷款担保人即可以是父母等亲属也可以是学校甚至可以是企业法人。第三，采取多种鼓励还贷的措施。为减少贷款坏账风险，可采取多种鼓励还贷的措施，如对于提前还贷者实行免息或减息；对于毕业后到老少边穷等急需人才的地区工作，政府给予贴息或减免部分本息等。第四，应扩大助学贷款的受助对象和贷款额。据报道，国家助学贷款自1999年到2004年6月底，全国累计实际发放国家助学贷款为52亿元，获得国家助学贷款的学生83万人，这对于240万的贫困生来说只是很小的一部分。即使再加上学校和商业银行的助学贷款，仍然有很大一部分贫困生无法得到资助。因此，应进一步扩大助学贷款的受助对象和贷款额，以降低高等教育成本补偿机制带来的不公平效应。
三、其他配套措施
为了降低高等教育成本补偿机制带来的新的不公平效应，除了完善成本补偿机制之外，还应该从其他方面解决这一问题。
（一）完善高等教育转移支付制度
对于高等教育成本补偿机制带来的发达地区与欠发达地区的不公平，可以通过完善高等教育转移支付制度来解决，即通过完善转移支付制度来改变区域间高等教育投入的不平衡现象。既然存在着欠发达地区的高校毕业生不断流向了发达地区，为它们创造了更多的财政收入的情况并进一步加剧了区域间收入差距与教育发展的不平衡，可以考虑向经济发达地区征收教育调节税并以转移支付的方式向欠发达地区追加教育投入。至于征收多少教育调节税，在什么范围内征收以及向欠发达地区投入的标准，这些问题仍需进一步研究探讨。
（二）引入高等教育成本核算体系
在教育部门、受教育者和政府之间进行成本分担的高等教育成本补偿机制是合理也是必要的，而这一机制能否实施则取决于高等教育成本能否准确计量。从2004年我国部分地区高校收费大致情况统计来看，不同地区、不同类型、不同层次的高校其学费的差异是很大的，但这样的学费标准是否合理，各高校教育成本核算口径是否一致，这些都是社会公众所疑惑的地方。因此，有必要在高校引入高等教育成本核算体系，使高等教育成本补偿机制规范化、标准化。首先，要改变当前生均教育经费计算中不合理的地方。在成本核算中比较大的争议在于高校固定资产是否计入高等教育成本。按照现行事业单位会计制度规定，学校固定资产不提折旧。国家发展改革委、财政部、教育部三部委部署的高校教育成本有关情况调查审核工作也仅考虑了设备类固定资产的折旧，没有考虑房屋及建筑物固定资产的折旧。实际上，以费用的受益对象来看，教学楼等建筑物的损耗也应该属于高等教育成本范畴，其价值也应该以折旧的形式计入成本。因此，在高等教育成本核算体系中教学类的固定资产均应以折旧的形式计入教育成本中。其次，统一核算口径。目前各高校在计算生均教育经费时是按学生人数计算还是考虑折合成标准学生人数以及按什么标准折合人数等方面均没有统一的口径。如果没有一个统一明确的标准，算出来的生均教育经费就没有可比性，进而在这种生均教育经费基础上确定的学费水平就不准确。因此，有必要统一高等教育成本的核算口径。目前可以考虑引入成本会计中的约当产量法原理，将学生人数按本专科、研究生、博士生、留学生以不同的系数折合成标准学生人数。例如，可将本科生系数定为1，硕士生系数为2，博士生系数为3，留学生系数为2.5，成人教育学生系数为0.3，并在此基础上计算出高校的生均教育成本。
本文为广西教育科学规划课题：《高校学生培养成本核算方法研究》项目的阶段性成果。