论北极治理的制度构建、 现实路径与中国参与
章 成1，顾兴斌2
(1.武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072；2.南昌大学 法学院，江西 南昌 330031)
摘 要： 北极的地理范围构成北极治理制度建设的空间边界基础。在近30年的时间里，北极治理的进程已得到了长足的发展，但其制度化建设仍存在明显的不足。究其原因，这与《联合国海洋法公约》在北极治理中的适用缺憾密切相关。因此，在总结北极治理演进脉络的基础上，进一步推进北极治理的制度化建设进程可谓是正逢其时。这一进程有助于提升中国在北极事务中的制度性话语权，拓展中国的北极权益，深化与北极事务其他参与方之间的交往与合作。中国参与北极治理制度构建的具体路径，需要从宏观层次上的顶层设计、中观层次的制度匹配到微观层次上的策略选择等方面多管齐下，最终为中国在北极事务中的地位提升，以及北极治理制度化建设方向的良性发展，打下更为坚实的能力基础。
关键词： 北极治理；制度建设；北极地区；《联合国海洋法公约》；“北极条约”
随着北极地区自然条件与地缘政治环境的快速变化，一系列新的议题和挑战不断涌现，与此同时，各国对北极问题的关注重心也正日益从直观层面的北极资源争夺转向“建章立制”的北极治理制度建设问题。在此背景下，围绕北极治理制度构建而产生的相关法律问题便具有至为重要的理论及现实意义。本文的目的在于对北极治理制度构建的现实必要性以及与之相关的法律问题作一系统梳理，以期丰富这一领域的学术思考和研究，并在此基础上提出相应的应对之策。
一 北极的地理范围与北极治理的历史发展
(一)北极的地理范围
中文词汇中的“北极”在其具体含义上有“北极地区”(Arctic)和“北极点”(North Pole)这两种英文表达。从学科研究的角度来讲，“北极”一般多指前者，即北极地区。地理上的北极地区是以地球北极点为中心的一大片区域，该区域包括北冰洋及其岛屿、北美大陆和欧亚大陆的北部边缘地带。北极地区的大小因角度不同和划分方法的不同而有很大的差别，主要有地理学、物候学和行政区域三种划分方法[1](P1)。其中，地理学的划分标准是以北极圈(北纬66°34′)作为北极地区的南界，按地理学划分方法得出的北极地区精确面积为2 073万km2[2](P138)。物候学标准下的北极地区则是以7月份平均10 ℃等温线(海洋以5 ℃等温线)作为北极地区的南界。这样北极地区的总面积就扩大为2 700万km2，其中陆地面积约1 200万km2[3](P1)。而行政区域标准下的北极地区则囊括了环北极国家主权管辖下的所有跨越北极圈纬线的地方行政区域，包括俄罗斯的13个地方行政区(马加丹州、摩尔曼斯克州、阿尔汉格尔斯克州、泰梅尔自治区、亚马尔-涅涅茨自治区、涅涅茨自治区、科里亚克自治区、楚科奇自治区、埃文基自治区、汉特-曼西自治区、卡累利阿共和国、科米共和国和萨哈共和国)、美国的1个州(阿拉斯加州)、加拿大的4个地区(育空地区、西北地区、纽芬兰和拉布拉多地区和努纳武特地区)、丹麦的海外属地格陵兰、挪威的4个地方行政区(芬马克郡、诺尔兰郡、特罗姆瑟郡和斯瓦尔巴群岛)、冰岛全国、芬兰的2个省(拉普兰省和奥卢省)、瑞典的2个省(北博滕省和西博滕省)，其陆地区域的总面积达到1 650.38万km2[4](P133-136)。北极的地理范围也是建构北极治理制度的空间边界基础。北极地区的地理范围在不同的划分方法之下的具体认定范围虽有所区别，但要系统解决围绕北极治理所产生的诸多问题，还需要将北极放在更大的环境和范围内去解决，而且要考虑北极未来的发展变化，特别是北极航线全线开通对于北半球交通网络、港口布局、产业变化、经济发展、政治联系和社会变迁等重大影响角度去考虑问题[5](P32)。因此，从政治经济的角度适当扩大北极地理范围的认定标准，并倡导“近北极”“大北极”和“北极利益攸关方”等概念在北极治理进程中的实践适用，无疑有助于扩大北极治理的国际合作面，同时加强中国在此进程中的国际话语权。
(二)北极治理的历史发展
自冷战结束后，北极从旧地缘政治的边陲逐步上升为全球治理的中心[6](P99-119)。由此北极治理问题在冷战后渐成显学，其演化过程明显可分为三大阶段：第一阶段是冷战时期北极治理的萌芽阶段，这一时期的北极治理问题主要附随于比较空泛的国际环境保护倡议运动之后，作为一项地区问题，北极事务属于国际地区争端中的一个盲区，是仅有美苏两大武装力量为之投入部署的战略侧翼地带[7](P164-171)。所以这一阶段的北极治理内容仅限于安全治理。第二阶段从冷战即将结束时起步，1987年苏联领导人戈尔巴乔夫发表了“摩尔曼斯克讲话”，这标志着北极治理范畴开始从单一的安全聚焦转向内容更为广泛的多维利用和规制问题。这一阶段最具里程碑意义的事件是1996年北极理事会的成立。这一机制性平台从酝酿到正式成立也经历了接近10年的时间，而截止到目前，北极理事会已经经历了20多年的实践运作历程，其框架下的治理机制也是日臻成熟和完善，逐步脱离了最初仅具有对话性、而不具有法律约束力的国际论坛性质，日益发展成为一个具备国际法上完整的政府间国际组织特征、拥有一整套治理机制和治理规则的综合性机制平台。第三阶段则以2007年8月俄罗斯的“北冰洋底插旗事件”为导火索，这标志着北极治理的相关内容终于从北极理事会成立之初仅处理环境和原住民方面的合作内容，转向层级更高、更敏感的高度政治议题。由此开启了《伊鲁丽萨特宣言》《努克宣言》等一系列具有里程碑性质的北极理事会职能调整，推动了北极理事会治理规范走向“硬法化”，北极理事会职能强化和升级的治理机制改革历程。同时，这一阶段也伴随着不同国家间的利益博弈，以及以北极理事会观察员国为代表的北极域外国家前赴后继的努力参与。
二 北极治理制度构建中的《联合国海洋法公约》及其适用缺憾
事实上，由于北极的主体区域是海洋，因此有关北极的治理实际是对北极海域的治理，无论是判定北极的总体法律地位还是研究北极区域法制的运作实效，都离不开对国际海洋法在北极地区适用的效力分析。因此，北极海洋法制的发展是北极区域法制发展进程中的重中之重。从更广的层面上来讲，各方对北极事务的积极参与也是当代海洋法基本精神的体现。除了为了共生的合作精神，包含着北极和其他国际社会实体，环北极圈和非环北极圈的管理和规定的国际海洋法体系也适用(或者说应该被适用)于北冰洋地区[8](P4-24)。因此，在北极治理的制度构建进程中，1982年在联合国第三次海洋法大会上得到通过并于1994年正式生效的《联合国海洋法公约》所起的作用就至为重要。而且由于北极国家在北极地区所领有的陆地主权在国际法上几无争议，因此丰厚的北极海洋权益就成为各国竞相追逐的中心[9](P48)。这也决定了《联合国海洋法公约》有关条款的解释和适用，在处置北极地区海洋权益争端、保障北极治理国际合作环境中的基础性地位是不可替代的。但与此同时也要看到，由于北极地区的特殊性以及《联合国海洋法公约》自身存在的若干缺陷，使得《联合国海洋法公约》在北极治理制度构建进程中所扮演的角色逐渐出现了偏差，由此也更加凸显了完善北极治理制度建设的紧迫意义。具体而言，《联合国海洋法公约》在北极治理制度构建中的适用缺憾可以表现为以下几个方面：
首先的缺憾是，《联合国海洋法公约》本应具有的普遍适用性，与《公约》中并未针对北极作出专门制度安排的实际内容之间存在显著落差。《联合国海洋法公约》的通过和生效，在国际海洋法的发展史上具有里程碑性质的划时代意义，《公约》被公认为是“海洋法的大宪章”，在国际海洋法律体系中发挥着广泛而深入的基础性作用。但具体到与以海洋为主要自然形态的北冰洋海区，《公约》的文本内容却鲜见针对北极的专门性规定。通览《联合国海洋法公约》全文，只有第234条关于“冰封区域”的规定属于可专门适用于北极的特殊规则条款。而且这一条款的内容也仅仅只是授权冰封区域的沿岸国制定具体的法律和规章来对冰封区域的航行和环保问题进行管理。这表明《联合国海洋法公约》在创制之时并未预见到北极地区气候变化所带来的一系列海洋法律秩序变动问题。
第一，以“北极条约”为主要表现形式的区域化专门立法，需在正视南北极环境差异的前提下充分吸收《南极条约》构建模式的制度借鉴价值。对于当前是否有必要参照《南极条约》的版本来制定“北极条约”的问题，国内外学界和实务界并未达成统一意见[13](P47-65)。国内有学者认为，国际社会应着眼于各国的共同和根本利益，尽快在联合国主持下成立一个北极委员会，作为开展多边磋商的场所，在此基础上就缔结一份有效规范北极地区有关问题的《北极条约》进行谈判[14](P11-12)。也有不少观点认为，将北极治理“南极化”并不可行，因为地区管辖权的差异恰恰是决定南北极两地区域国际法不同走向的基础，北极并不是一个单独的洲，其周边领土被8个国家分别管辖，尝试在北极地区建立一个约束北极周边国家行为的“北极条约”必然会遇到各种利益冲突，所以效仿《南极条约》在北极地区冻结沿岸国的主权的建议是难以成功的[15](P96)。基于种种现实因素的考虑，在可预见的未来，《南极条约》模式很难成为北极治理改革的样板[16](P163)。在国外，基于不同立场的国家和国家集团在对待北极治理“南极化”问题的态度上也是明显不同的。如欧洲议会在2008年通过的一项北极问题决议中指出，未来北极的国际治理机制应容纳更多的国家以及该地区的原住民群体，应参考《南极条约》体系，制定一套专门的《北极条约》[17](P23)。而由北极周边国家主导的北极理事会则在同年5月发表的《伊鲁丽萨特宣言》中明确表示拒绝仿照《南极条约》的构建模式来创造一个可供多边参与的北极条约版本[18](P5)。从现实状况来看，仿照《南极条约》的形式构建一套相类似的“北极条约”体系确实面临着从背景环境到制度设计的客观困境，南北极不同的周边地理和地缘政治环境决定了北极治理的制度构建方向不可能完全效仿《南极条约》的立法模式。但倘若任由北极周边国家借着适用《联合国海洋法公约》规则、制度的名义在北冰洋海区积极“圈地”，不断强化对北极公域的实质管控，最终的结果必然是进一步加剧北极治理协调机制的滞后性和碎片化，单由北极周边国家基于自身利益扩张的动机而力推的本国单边立法势必难以满足日益复杂的北极治理需要。为此，《南极条约》在北极治理制度构建方面的现实参照价值仍需进一步得到重视。在正视南北极环境差异的前提下，充分吸收《南极条约》构建模式的制度借鉴价值，将有利于借鉴《南极条约》的已有成果，推动北极地区协调机制的构建与优化[19](P101-102)。南北极周边政治环境的背景差异和利益冲突，并不能掩盖北极问题与南极问题在治理动因上的本质相似性。南北极之间在地理环境、政治主权等方面的情势差异，构成了北极区域制度构建在参照适用《南极条约》方面的局限性，但并非否决《南极条约》对于构建北极治理制度借鉴价值的充分条件。对于以《南极条约》模式构建“北极条约”的合理性与可行性方面的探讨，更多的障碍在于具体的规则协商技术，而非其价值基础本身。此外，未来关于“北极条约”方案的讨论也并不减损现有的《联合国海洋法公约》规则制度在北极地区的适用。相反，对于“北极条约”的制度框架构建安排必然需要与《联合国海洋法公约》的规则宗旨保持一致。这也是由南北极相同的极地自然环境治理需求、北极问题的海洋属性以及《联合国海洋法公约》在北极治理制度构建进程中的现实意义和价值所共同决定的。
第三，未来在实践中创制“北极条约”的尝试需要有更加全面的技术考量和应对准备。这方面需要考虑完善的技术方案主要包括三条路线：其一是通过“北极条约”文本的讨论，来寻找完善《联合国海洋法公约》在北极地区已有适用缺陷的可行路径。这方面的内容包括：(1)精确《联合国海洋法公约》的相关文字表述，用以修正《公约》的规定或制订专门的“极地条款”[21](P223-225)；(2)透过统一的联合国海洋法大会，寻求对大陆架界限委员会在机构层面的改革，这包括对其人员构成、职能权限、发挥作用层面的三重调整[22](P93-95)。其二是在考虑全球利益与各国利益公平分配的前提下，为《公约》有效处理北极海洋权益争议提供行之有效的必要平台机制与争端解决机制作为配套补充。这需要引入相应的协商机制，在对复杂和多样化的北极区域自然、社会和政治系统进行全面整体的规范考量的基础上，制定出更加合理的法律规范体系[23](P8)。其三是鉴于当前北极治理的制度构建并未形成一个完整框架，而是一种以遵循《联合国海洋法公约》制度规则为北极治理全局基础名义的碎片化、松散化性质的区域治理。因此无论是现有的北极理事会治理模式，还是仅针对北极地区次区域治理的“斯瓦尔巴德模式”，虽然都有其现实参照价值，但也都难以避免其适用效果不足以覆盖北极区域全局的局限性。即便是在表面上可调控北极区域治理全局的《联合国海洋法公约》，也面临着其内容本身并不包含“北极元素”、无法满足“怎样管理北极”这一治理规范层次的急切路径需求。所以说，借鉴《南极条约》这种综合性的治理制度构建范式，在北极地区尽快打造出一套具有北极地域特色的区域化专门立法体系，而非仅仅满足于某一专业类别的碎片化治理现状，方能适应北极治理在未来的制度构建需求。未来的“北极条约”文本需要在参考《南极条约》规则体系的基础上，创建与北极治理现实需求相一致的基本原则、价值指引和规则体系，从而明确相关争议的权属划分，同时依靠治理规范的引导来加强对北极资源共同开发活动以及北极海洋科考活动的规制、协调与管理。
第二，以“北极条约”为主要表现形式的北极区域治理制度设计需要同时参考以《斯瓦尔巴德条约》为代表的北极次区域治理模式，即“斯瓦尔巴德模式”。在北极争端较为敏感的地区(如加拿大和丹麦均声索主权的汉斯岛、美国和加拿大利益主张大面积重叠的波弗特海外大陆架区域)通过类似《斯瓦尔巴德条约》的制度安排，来有效管控相关争议，并借鉴“斯瓦尔巴德模式”中“搁置争议、共同开发”的立法精神，实现相关区域北极资源的合作开发和共同分享。与此同时，参考“斯瓦尔巴德模式”的另一大积极意义在于《斯瓦尔巴德条约》对于非北极国家参与相关北极事务的开放性与包容性。按照《斯瓦尔巴德条约》的制度设计，只要是该条约缔约国的公民和企业，都有权利在遵守斯瓦尔巴德群岛主权拥有者——挪威政府的法律管束的前提下从事正常正当的科考、商贸和生产活动，并且可以自由进出该地区而无须挪威政府的签证许可。《斯瓦尔巴德条约》也是北极地区签署最早、迄今为止运作管理最为成功的政府间国际条约，“斯瓦尔巴德模式”成功的重要意义在于以国际公约的形式确立了斯瓦尔巴德群岛区域“永久和平”的非军事化原则，使该区域成为迄今为止北极地区唯一一个非军事区，为北极区域的和平发展与国际合作提供了一个堪称典范的可参照范本。同时，《斯瓦尔巴德条约》也保证了缔约国对该区域资源共同开发的权利[20](P3)。在未来“北极条约”的方案讨论中参考《斯瓦尔巴德条约》的构建模式，就需要对情况不同的北极海区以及陆地次区域进行分开处理，对敏感程度不同的高度政治议题与低度政治议题进行分开处理，从而在循序渐进的过程中加强各国之间的北极合作，改进而非扩大各国国内法和国内政策的条文规范在涉北极方面的立法及执行偏差。
三 北极治理制度构建模式的现实路径参照
虑及北极理事会区域治理模式以及以《联合国海洋法公约》体系为主体的北极海洋法治理模式在现有条件下的诸多不足，适度参考《南极条约》来构建一项内容完整的区域性专门国际公约即“北极条约”，或可为未来的北极治理制度构建打下良好的基础。但由于北极周边地缘政治环境的复杂性，有关各方达成“北极条约”的现实难度势必远远高于《南极条约》。因此，在未来关于“北极条约”创制可行性的探讨过程中，有如下几个方面的法律问题值得更加注意：
高情绪稳定性消费者对于化妆品的心理需求较低，使用需求较高，在产品研发时应注重化妆品的实用性。同时，在定价方面，该类消费者价格敏感度较低。因此，企业在针对此类消费者定价时应充分考虑同类化妆品的定价区间。
被一破为二的毛蟹需要先蘸一点生粉将蟹黄封住，然后小心翼翼地放在油锅里煎。放了一块再放一块，等到蟹壳有点发红了，再加佐料加水焖煮上一会。年糕是要最后放的，翻炒下就好。盛出来的时候，年糕打底，毛蟹堆在上面，浓油赤酱的一盘，很是诱人。
(3)在成长性方面，不同上市公司近五年都经历了较大程度的波动，较为突出的共性是2015年后成长性有所下降。
目前在北极地区起到全局调控的治理机制主要有北极理事会下的治理机制和以《联合国海洋法公约》为核心的海洋法治理体系两种。通过上文的分析可知，虽然基于北极地区的海洋地理属性，《联合国海洋法公约》在北极治理制度构建中的地位和作用是不能取代的，但是从治理效果的实际运作来讲，北极理事会的治理机制运作得比较完善，并且能在最大程度上满足北极国家的利益诉求，是当前最行之有效的北极治理机制。以北极理事会为主体的区域治理模式充分体现了北极理事会在北极区域治理中的核心主导地位，其现行机制的成熟性也保证了当前北极地区的诸多权益争端处于一个比较稳定可控的地位。然而对于北极区域治理模式的改进与完善并不能止步不前，北极理事会治理机制最令人指摘的地方不在于它的治理实效，而在于它的治理价值导向。作为一个完全由区域内国家主导的治理机制，北极理事会框架下的北极区域治理机制具有高度的闭锁性，域外国家在现阶段无望争取与北极国家相同的机制内地位。但北极事务的特点决定了北极治理不可能仅仅是区域内的治理。因为北极环境治理效果的外溢使得北极事务绝不仅仅是地区事务，而是具有很明显的全球性事务的特征。随着全球化时代的到来以及北极地区的治理进程并未受到“逆全球化”浪潮的冲击，北极治理的全球化特征正表现得愈益显著。因此未来的北极区域需要有更广泛的代表性和更包容的制度张力，能够吸纳更多的域外国家和其他治理主体，并赋予域外国家更多的参与机会。这就是北极理事会治理机制仍需在现有基础上视情形进行进一步改革的必要性所在；而对于本属于专业治理范围、但因为海洋构成了北极的地理特征主体的北极地区海洋治理问题，《联合国海洋法公约》所能提供的治理效果是存在诸多缺憾的。鉴于北极地区治理问题所具有的重要意义，在理论和实践中进一步完善北极地区的区域治理机制，综合北极理事会的运作优点，同时兼顾参照《联合国海洋法公约》在其序言中阐明的“建立照顾到全人类利益和需要，特别是发展中国家特殊利益和需要，不论其为沿海国或内陆国”的治理价值，有步骤地推动一个更为优化的北极区域治理机制在未来的构建和完善，无疑可以更好地服务于北极地区的治理效果。
其次的问题是，作为20世纪七八十年代认知水平的产物，《联合国海洋法公约》未能全面有效地适应当前海洋勘测科技的发展，但北极海冰融化带来的北极海洋权益争端，却要求有关国家运用国际法特别是海洋法的研究成果来申明对北极的主张。全球气候变暖加剧了北极自然条件的变化，北极海冰的解冻同时也带来了一系列北极海洋权益争端的“解冻”。已有诸多证据表明，北极气候变暖的速度远远快于全球变暖的平均速度，这种升温幅度被称为“极地增强现象”。科学家指出，从1976年持续至2018年，40余年来北极地区变暖的速度比全球其他地区快4倍，比南极地区快2倍[10]。由此可见，已有的《公约》内容已经难以适应北极地区急速变化的自然环境，对于北极地区海冰消融之后面积日益扩大的海洋区域而言就更是如此。如果说《公约》模糊简陋的条文尚能适应于其制定之初的世界海洋地理自然环境，那么当今北极海洋环境的变化以及世界海洋科技的发展，就要求《公约》在具体制度设计上，对北极地区、对海洋勘测科技发展之后所能达到的全新海洋领域作出更加细致系统的制度回应。
他让中国食用油制造工艺领先世界；他将诚信作为立企之本，对消费者讲诚信；对农民讲诚信，对社会讲诚信。他以对社会大众消费高度负责的态度和带动农民共同致富的强烈责任感，为推进花生产业化发展作出了突出贡献。
老板娘皱了皱眉头说：“可不咋的？周二平时是个很活泛的人，人也长得粗粗壮壮，认识他的人都不相信周二会死在一块香蕉皮上。可周二偏偏就那样磕死了，就像当初许春花刚嫁过来的时候，那衣柜‘哗啦’一声，说散架就散架了一个样子。”
最后的症结在于，除了《公约》本身的内容存在对北极地区的制度规范漏洞，难以对当前北极争议的具体情况作出有力的回应，《公约》所配套的争端解决机制由于强制力和执行力的不足，不仅不足以完成在北极地区“定分止争”的法律任务，相反其缺位还导致了各国国内法规政策的单边扩大适用，从而进一步造成了各国北极主张的“各说各话”以及各国北极政策执行的“自行其是”。这种现象表现在两个方面：第一个方面是按照《公约》第76条以及《公约》附件二的规定，关于北极外大陆架划界在科学层面上的认定问题，需要由有关国家提出200海里外大陆架外部界限的划界主张并交由联合国大陆架界限委员会来认定，但大陆架界限委员会是由纯粹的科学界人士组成，仅负责处理有关国家外大陆架划界申请案在科学意义上能否成立的问题，并给出相应的科学补正建议。委员会的建议对于提交申请案的各国而言仅在科技层面有参考价值，却非具有法律效力的裁决意见。而具有法律效力的外大陆架界限的最终划定，仍需由各国在委员会意见的基础上，自行(如果不涉及邻国)或共同协商(涉及邻国)划出。因此，有关国家究竟会在多大程度上“参考”委员会的科学意见，实际上仍由各国自行考量。在国际海洋法关于200海里外大陆架划界部分的《公约》实践中，有遵照委员会意见、重新划出具有公认法律效力界限的范例，如巴西在其外大陆架划界案中的表现，也有日本、俄罗斯对委员会意见近乎为零的“参考”，在其重新提交的划界案中基本是以“新瓶”来装“旧酒”。而且由于提交北极外大陆架划界案的有关国家在彼此相邻边界的走向问题上存在较多的争议，按照《公约》对委员会审议申请案的规则设定，有边界争议的划界案也非委员会的审议范围，这实际就导致了北极大陆架的最终走向长期处于未定状态。相应的是，与大陆架边界走向相关的北极海洋资源勘探与开发活动也将持续受其影响，为《公约》所特设的“国际海底区域”制度服务的企业部更无法及时在北极海域执行相应的北极海底资源管理职能。第二个方面则是尽管按照《公约》的设计，理论上国际法院、《公约》附件六所规定的国际海洋法庭、《公约》附件七所规定的仲裁庭以及《公约》附件八所规定的特别仲裁庭都可以对在北极发生的海洋权益争端进行处理；但是实际上，由于《公约》文本对北极规制的缺位，使得相关争端解决机构无法有效依据《公约》来作出令人信服的有关裁定。而且由于北极周边国家各自权益主张的尖锐对立，且其中俄、美、加等国都是国力较强的国家，因此北极争议各方之间达成协议自愿将相关争议提交第三方争端解决机构的意愿也是非常低的，即使出现了第三方司法裁决能够作出，也难以保证后续的有效执行。
再者关键争议是，具体到北极地区的适用效果而言，《联合国海洋法公约》的固有价值意义与依据其规定而产生的北极外大陆架划界效果存在尖锐冲突。《公约》的诞生与其在国际海洋法领域的推广适用，既是世界海洋法秩序的一场革命性、体系性的重大变革，也使《公约》自身的适用效果达到了一种前所未有的普遍性高度。无论是国际法和海洋法学界在理论层面上的讨论，还是各国在实践中对《公约》规范从行为到心理层面的双重确认，均把对《公约》条款的适用和遵循作为必然且自然的共同选择。但从适用效果层面来讲，理论和实践的双重确认并不足以消弭《公约》适用所导致的广泛争议，这其中最引人关注也让人质疑的，就是因适用《公约》规则所导致的北极外大陆架划界问题。因为与《公约》中其他在《公约》创制之前已有成熟国际实践作“铺垫”的制度相比，主要由《公约》第76条所规定的200海里外大陆架划界规则在其诞生之前就缺少其他形式的国际法渊源累积，是直接以具有普遍适用效力的《公约》形式应用到国际海洋划界的实践当中[11](P163)。这在实践中就难免会引发对其适用效果的争议。由于北极地区的自然环境和法律秩序尚处于不断发展变动的状态，因此各国在北极地区的一系列权益尚有待确认。而《公约》第76条在如何划定大陆架最外部界限的问题上，其规定规则的制度设计并未考虑到北极地区特殊的海洋形态和地质状况，这就导致了《公约》第76条关于外大陆架的划界规则适用于北极会存在巨大的不确定性。其具体表现就是，2001年俄罗斯首次将《联合国海洋法公约》所赋予的外大陆架划界申请权利应用于现实划界需求并非急迫的北极海区，2007年8月俄罗斯的“北冰洋底插旗行动”更是使多年来未曾引人注目的北极“冰下暗战”趋于显性化，至此，北极利益各方之间的矛盾与争端迅速激化[12](P55)。
四 中国参与北极治理制度构建的具体路径
中国虽然不是北冰洋沿岸国家，但在北极形势发展不断“外溢”的背景下，中国同样是北极治理进程的重要利益攸关方。北极的气候变暖会对中国的自然生态系统、沿海地区、森林、水资源、农业生产、牧业、旅游等经济活动和社会生活各个层面带来极为巨大的影响[24](P297)。因此，对于北极治理的制度构建进程，中国不仅不能缺席，更要积极作为。2018年1月26日，中国出台的《中国的北极政策》白皮书对外全面阐释了中国政府在北极问题上的立场主张，是中国发布的第一份正式北极政策文件。可以说，《中国的北极政策》白皮书的发布是对北极治理形势发展的及时回应，体现了中国高度关注北极治理高地的战略导向和责任担当，以及积极谋求北极治理合作共赢、借此为抓手与各方协力构建人类命运共同体建设范本的“大政策、大思路和大格局”。结合白皮书的有关内容，中国参与北极治理全局性的制度建设进程可从以下具体路径着手：
首先，加强对北极的探索和认知是推进北极治理制度构建的应有之义，因此未来的北极治理制度建设应当更加有利于北极科考事业的开展，并积极向更多的北极事务参与方(特别是北极域外国家)开放，而不是走向相反的方向，在制度层面为域外国家参与北极事务设置畸高的准入门槛。《中国的北极政策》白皮书第四部分即指出：“北极具有重要的科研价值。探索和认知北极是中国北极活动的优先方向和重点领域。中国尊重北极国家对其国家管辖范围内北极科考活动的专属管辖权，主张通过合作依法在北极国家管辖区域内开展北极科考活动，坚持各国在北冰洋公海享有科研自由。”[25]这表明在不挑战北极周边国家对相关事务的专属管辖权和管理优先权的前提下，坚持北极科考自由、确保北极治理制度建设在构建方向上的开放性，将是中国有效参与北极治理制度建设的最有效抓手。这要求中国在参与北极事务的具体手段运作上，全力保障对北极科考实力的投入，并在相关国际场合始终强调科研自由、科考合作在北极治理制度构建内容中的优先地位。而且从现阶段的情况来看，中国在北极地区的工作重点主要还是以科考活动为主，中国在北极地区的科研目标也相对集中[26](P80)。在未来一段时期内，中国也应该继续推进和认知北极，倡导保护与合理利用北极，尊重北极国家和北极土著人的固有权利，进而构建以共赢为目标的多层次的北极合作框架，并维护以现有国际法为基础的北极治理体系[27](P120)。
其次，结合北极局势变迁的整体背景，中国宜适时适情推动“北极条约”或《联合国海洋法公约》中有关“极地条款”的创制进程。从上述两个方向着手努力，将有利于为北极治理的制度建设全局以及中国北极权益的拓展提供更为坚实的法理基础。在“北极条约”方案讨论的准备方面，中国有必要依托现有的北极治理机制，在北极理事会的框架下突出“合作型治理”的参与思路，一方面深化中国参与北极治理的理念表达，优化中国参与北极治理机制的能力建设，另一方面积极寻找有利时机，逐步推进北极理事会平台的功能优化及适时转型。在此过程中，中国既需要稳步深化与北极国家的双边合作，也需要重视与北极理事会观察员国及各利益攸关方的积极互动，鼓励多利益攸关方参与北极合作，拓展北极治理制度构建的社会基础；在推动《联合国海洋法公约》有关“极地条款”的内容创制方面，中国需要在掌握国际法发展趋势的前提下作好相关条文规则研拟和谈判的专业知识储备，采取有效的应对策略和措施来保障中国在北极海洋法治发展进程中的机制参与利益，有效保护中国在北极地区日益扩展的海外利益。这一点正如前文所言，北极各主体地理形态的海洋性决定了《联合国海洋法公约》在北极治理全局中的作用无可替代，因此，从改良《联合国海洋法公约》在北极地区的适用效果入手，将更具针对性的“极地条款”嵌入《联合国海洋法公约》的内容，也将极大地促进以海洋法规则为基础的北极区域治理体系的不断完善和不断发展，最终为成功构建以共赢为目标的多层次北极区域治理格局赢得契机。
最后，在参与北极治理制度建设的具体策略上，中国一方面需坚定维护并拓展自身的北极权益，从总体上支持广大非北极国家将北极地区尽可能“公地化”的立场诉求；另一方面也需从现实角度采取切实可行的北极国际机制参与方式，在务实地认同北极国家在有关北极事务上的优先权利的同时，避免与北极国家的立场诉求发生结构性的正面冲突。这也是由中国在北极的行动能力和身份地位所共同决定的。作为拥有足够能力深度参与北极事务的域外近北极国家，中国既是当代国际体系和格局中兼具受益者、参与者、改革者等多重身份的新兴世界性大国，亦是西方主导下的国际规则的主要限制对象。所以，中国需要在《中国的北极政策》白皮书9 000余字篇幅的基础上，进一步从规划到执行层面完善国家参与北极区域治理的内部能力和对外参与质量，最终为北极治理这一战略新疆域的国际治理模式提供示范效应，以及贡献相应的中国方案和中国智慧。
五 结论
在气候变暖和全球治理理念勃兴的时代背景下，北极正是因其独特的地理地位和快速变迁的自然环境而备受世人瞩目，也由此从冷战时期美苏对峙的侧翼一跃成为全球治理的最佳实践平台。因此在近30年内，北极区域的治理进程得到了长足的发展，并且呈现出了两大鲜明特征：一是不可逆的全球化价值内核，二是独特的原住民自治的区域治理文化特色。前者突出表现为北极治理的进程基本不受当前所谓的“逆全球化”浪潮的干扰，后者反映了北极治理所独有的最大区域特色。近年来，中国对北极事务和北极治理机制的参与面不断加强，参与能力日渐上升，也正日益引起国际社会的广泛关注。因此，在总结北极治理演进脉络的基础上，进一步推进北极治理的制度化建设进程可谓是正逢其时。这一进程也有助于提升中国在北极事务中的制度性话语权，拓展中国的北极权益，深化与北极事务其他参与方之间的交往与合作。推进北极治理制度构建的前提在于正视北极自然地理与政治环境以及《联合国海洋法公约》在影响北极治理规范形成方面的基础性作用。从规范分析的角度来说，《联合国海洋法公约》在北极“无差别”适用所产生的“先天不足”缺憾，既是有针对性地推动以“北极条约”为主要表现形式的北极区域治理新规则体系的制度变迁基础，也为今后北极治理的制度建构框架提供了需要全面考量的法律切入点。中国参与北极治理制度构建的具体路径，需要从宏观层次上的顶层设计、中观层次的制度匹配到微观层次上的策略选择等方面多管齐下，在北极治理的制度构建进程中积极进取，依据国际法理和国际道义的基本原则顺势而为，运用自身的正能量影响力引导北极治理的发展方向朝着有利于中国和国际社会共同体整体利益的方向良性发展，这也是时代赋予中国作为维护国际正义的世界大国身份的角色期待。
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On the System Construction ,Realistic Path and China ’s Participation in Arctic Governance
ZHANG Cheng1，GU Xing-bin2
(1.China Institute of Boundary and Ocean Studies,Wuhan University,Wuhan 430072,China;2.School of Law,Nanchang University,Nanchang 330031,China)
Abstract ：The geographic extent of the Arctic constitutes the spatial boundary of the Arctic governance system.In the past three decades,the process of Arctic governance has made great progress,but its institutionalization still has obvious shortcomings.The reason is closely related to the flaw in the application of the UNCLOS in the Arctic governance.The refore,on the basis of summarizing the evolution of Arctic governance,it is timely to further advance the institutionalization process of Arctic governance.This process could also help us to enhance China’s institutional voice in Arctic affairs,expand China’s Arctic rights,and deepen exchanges and cooperation with other participants in the Arctic affairs.China’s participation in the specific path of the establishment of the Arctic governance system requires a multi-pronged approach which includes the top-level design at the macro level,the institutional matching at the meso level,the strategic choice at the micro level,and the status of China in the Arctic affairs.And the path will ultimately promote the benign development of the institutionalization of Arctic governance,laying a more solid foundation of capabilities.
Key words ：Arctic governance;institutional building;Arctic region;the UNCLOS;“Arctic Treaty”
收稿日期： 2019-07-11
基金项目： 国家社会科学基金青年项目“提升中国参与极地治理体系的法律外交能力研究”(18CGJ014)。
作者简介： 章成(1988-)，男，江西南昌人，法学博士，公共管理学博士后，武汉大学特聘副研究员，武汉大学中国边界与海洋研究院及国家领土主权与海洋权益协同创新中心(武汉大学总部)专职副研究员，从事极地法和国际海洋法研究；顾兴斌(1958- )，男，山东济宁人，教授，历史学博士，从事国际法和国际关系研究。
中图分类号： D523
文献标识码： A
文章编号： 1006-0448(2019)05-0064-09
(责任编辑刘雪斌 )
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