大学招生考试多元化的宪法底线——兼论高考分省自主命题与大学自主招生制度的违宪性，本文主要内容关键词为：考分论文,大学论文,命题论文,底线论文,宪法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
自改革开放恢复高考制度以来，我国大学招生已经成为地方保护主义的重灾区。之所以如此，无非是因为各大高校仍然沿用计划经济时代按地区分配录取名额的传统做法。①近年来，随着高考命题权从中央下放到各省，各省普遍自主命题，高考成绩失去了统一衡量的标准，但这并不能掩盖高校地域歧视的实质。事实上，尽管考试命题方式改变了，但各大高校仍然是按照地区录取比例来划定各省分数线的。统一高考标准的丧失意味着教育地方保护主义将进一步加剧，教育资源的分配将更加不平等。如果说改革开放以来我国在经济和法治等诸多领域都取得长足的进步，那么高等教育机会的不平等可能是为数不多的例外，甚至在标准统一这个关键问题上正在发生倒退。②
近年来普遍施行的高考分省自主命题和大学自主招生看上去体现了高等教育的多元化改革，因为高考不再是“全国一张卷”而是16个省（市）自主命题加上适用于其余省的统考卷，重点大学的招生也不再局限于将高考成绩作为唯一标准而是通过大学自行设计的考试和高考相结合获得了有限的招生自主权。总之，命题主体、考试方式和招生标准都出现了多元化。多元化改革确实打破了原本单一、僵化的高等教育模式，有助于不同地方和不同大学自主尝试新的教育理念和思维。但是，即便看似有益的多元化改革也不是没有底线的。现行大学招生考试制度改革的最大问题正在于从根本上忽视了宪法所规定的平等原则，形成了教育歧视。大学招生考试制度改革的宪法底线是维护平等的高等教育权利和机会。笔者试图梳理界定平等与歧视的宪法标准，对我国大学招生考试制度中的分省自主命题和大学自主招生制度所凸显的宪法性问题进行分析。
二、平等与歧视的鉴别：教育平等的宪法标准
今天，享有平等地接受高等教育的权利已经成为各国普遍认可的基本权利。《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第2款规定：“高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放。”1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）虽然没有具体涉及高等教育，但第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。若将这两个条文连读，不难看出《宪法》也同样赋予公民享有平等接受教育的权利，这其中当然包括接受高等教育的权利。然而，在这里平等显然不是简单的平均主义，大学录取标准平等也不是指各地区严格按照统一分数线来划定。那么，究竟什么是平等？如何鉴别平等和歧视？平等允许什么样的例外？这些看似技术性的细节才是解决问题的关键。
宪政国家的一个基本共识是，政府或其他行使公权力的部门不能任意地区分公民中的不同人群，在没有合理理由的情况下对他们规定不同的权利和义务。这是《美国联邦宪法》第14修正案“平等保护”条款的基本要求，也是《宪法》第33条的应有之义。这项宪法要求不仅适用于政府部门，而且也适用于北京大学（以下简称北大）、清华大学（以下简称清华）等受政府资助的公立学校。然而，有差别未必就构成宪法所禁止的歧视。在某些情况下，如果具备正当理由，政府可以对不同人群给予差别待遇。而在这种情况下，因此而受到不利影响的当事人并不能成功挑战有关措施的合宪性。那么，究竟什么样的理由才是正当的呢？在理论上，是否构成歧视取决于涉嫌歧视的差别待遇和其所主张的公共利益之间的客观关系。若高考分数是衡量考生能力和潜质的适当标准，③那么一个正当合理的录取体制就应该以高考分数等相关指标为依据。在这个意义上，一项歧视性的招生政策不仅侵犯了个人的宪法权利，而且也和地方保护主义对外来贸易的歧视一样，阻碍了人才的竞争和流动。在实践中，一项差别待遇是否构成歧视还取决于法院审查这种关系的主观标准。在此我们暂且采取相对宽松的合理性标准，将审查焦点锁定在目的的正当性和手段的合理性上。首先，差别待遇必须目的正当，也就是它必须是为了实现我们大家尤其是法院所一般认同的正当目标，而不是基于任何不正当的目标。其次，这种差别待遇必须是实现其所宣称的正当目标的合理手段。这两个基本要求的含义是清楚的，即在我们的宪政图景中，差别待遇本身不可能是目的，而永远只能是一种手段且只能是实现正当目标的合理手段。如果目的或动机不正当，那么我们的追问便到此为止，因为此时差别待遇构成了歧视。如果政府为差别待遇提供了普遍认可的正当理由，那还要看看特定措施究竟能否有效地实现其所主张的正当目标且是否还存在能实现相同目标且更合理的措施。可以想象，政府可能会犯各类有意或无意的错误。在某些情况下，政府只是将正当理由作为幌子，实际所体现的只是赤裸裸的歧视而已。在这种情况下，我们还是能从手段的合理性出发察觉并推翻这种隐蔽的歧视的，因为既然目的不正当，那么政府往往只能主张某些貌似正当却与具体措施风马牛不相及的理由。当然，政府也可能只是诚实的犯错者，误将某种差别待遇作为实现正当目标的手段。但是，不论是哪种情形，目标的正当性与手段的合理性这两项检验缺一不可，违反其中任何一项都将使看似无辜的差别待遇发生质的变化，构成宪法所不容许的歧视。
20世纪40年代末美国学者塔思曼和坦布鲁克提出了关于歧视的经典定义。④他们形象地将差别待遇的目的和手段分别表示为公共利益和立法归类两个圆圈：A和B。在理想情况下，A和B应该完全重合，即立法归类的全部效果在于实现其所主张并受到普遍承认的公共利益，而此种公共利益也只有通过这种立法归类措施才能实现。从法律义务和责任的承担这个角度看，那些受到立法归类不利影响的群体正好实施了法律所禁止的对社会产生危害的行为。然而，在实践中，目的和手段的完全重合几乎是不可能的，两者之间或多或少会存在某种程度的脱节。在受立法归类影响的群体当中，未必每个成员都具有产生特定有害行为的特征，因而A有可能小于B（过多包含，over-inclusive）；反之，某些带有危害特征的个体或群体又未必包含在立法归类群体之中，因而A有可能大于B（过少包含，under-inclusive）。当然，也有可能立法归类是如此不合理，以至A和B没有任何重叠之处。在一般情况下，两者多少会有某种程度的联系，但不可能做到完全重合。既然体现差别待遇的立法归类是十分常见的现象且宪法不可能要求尽善尽美，那么在实践中要求手段和目的之间存在何种程度的联系，最终取决于司法审查的严格程度。
当然，平等并非不允许任何例外。事实上，在某些特殊情况下，要取得实质平等，可能恰恰需要牺牲一定程度的形式平等，即采取纠偏行动或反向歧视——为了纠正以往歧视所造成的不同竞争能力而对某些人群给予特殊的照顾。平等原则的基本假定是每个人都有同样的出发点，每个人根据自己的能力与机会在平等的法律环境和雇佣条件下争取自己的利益。问题在于，某些弱势群体由于历来受到歧视，长期没有得到平等的教育或就业机会，不能正常参与社会活动并分享社会果实，从而在竞争的“起跑线”上处于劣势。在这种情况下，政府应该采取行动纠正历史造成的偏差，只有这样才能真正保证平等。然而，并非所有的纠偏行动都能达到平等的效果。如果“纠偏”过了头，那么它本身就可能构成宪法所禁止的歧视。与任何差别待遇一样，纠偏行动也必须具备正当目的且所采取的手段必须合理。在某种意义上，纠偏和歧视确实只有一步之遥，但如果跨越了这一步，我们就需要反思有关政策的必要性和正当性。
“纠偏行动”一词是20世纪60年代初美国总统肯尼迪发明的，其原意是通过某些针对少数族群如以黑人为主的有色人种的且一般人无法享有的政策性优惠措施，积极与主动地纠正他们在历史上所承受的歧视。与种族歧视一样，有关种族的纠偏行动也是以种族为标准，不过它的目的不是歧视有色人种，而恰好是反其道而行之。因此，美国布仁南大法官将其称之为“良性归类”。⑤但是，即使是“良性”的纠偏行动，也不能为所欲为，而是要符合一定的宪法标准，即纠偏行动的目的和手段都必须合法。事实上，美国法院至少在理论上对纠偏行动和一般歧视采取同样严格的审查标准。1974年，美国联邦最高法院对美国第一个有关大学录取的纠偏行动进行了审查。⑥美国加利福尼亚大学戴维斯分校的录取标准为非裔考生划定了十几个录取名额。于是，没被录取的白人考生向法院提起诉讼，最终美国联邦最高法院判决加利福尼亚大学戴维斯分校的这种做法违反了《美国联邦宪法》第14修正案的“平等保护”条款。美国联邦最高法院虽然没有排除学校在录取过程中将种族作为一个考虑因素的可能性，但认为大学不得采取这种硬性规定名额的做法，因为这种做法在多数法官看来并不是维持大学种族多元化的适当手段，而是构成了赤裸裸的种族歧视。而在2003年的两个判例中，美国联邦最高法院明确肯定，促进种族多元化的录取政策并不违宪。⑦由此可见，只要不规定自动加分或定额等硬性措施，以种族多元化为目标的录取政策多半会获得美国法院的认可。
对中国来说，美国有关教育平等权的宪法判例显然只具有参考价值。《宪法》通过第33条明确承认“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，而这里的“法律”显然并不限于全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律，而且也包括行政法规、地方性法规、行政和地方规章以及规章以下的规范性文件和其他类型的公共政策。⑧这其中当然也包括教育部、各省（市）教育部门和各大高校所执行的大学招生政策。如上所述，平等原则的要义即在于保证政府行为对情况类似的人给予类似的待遇，因而大到国家法律、小到内部文件均不得构成歧视。由中央、地方和高校各部门参与制定并执行的大学招生考试制度对各地考生的前途将产生极其重要的影响，自然也有义务符合《宪法》所规定的平等原则。
当然，由于宪法属于公法范畴，因此宪法所规定的平等原则在技术上仅适用于由政府资助的公立学校；除非法律明确规定，否则私立学校并不直接受宪法约束。⑨对于中国来说，教育部和地方教育主管单位都是公权力部门，当然都有义务遵守宪法规定。事实上，即便是主要由地方政府支持的地方院校也是公立学校，也同样受宪法的约束。例如，美国没有联邦政府建立的大学，所有公立大学都是各州或地方政府建立和支持的学校，因而“公立”其实带有很大的地方成分，但这些大学也都不得违反《美国联邦宪法》第14修正案的“平等保护”条款。在美国，尽管由于州财政占主导地位，州立大学对本州学生一般给予学费上的优惠，但其录取标准对各地学生来说是一样的。⑩笔者认为，无论是中央或地方教育部门、全国性高校还是地方性院校，都是有义务遵守宪法的公权力主体，它们所制定的大学招生考试政策都不得违反宪法所规定的平等原则。
三、分省自主命题：违宪性分析
大学招生平等的前提是录取存在统一的标准。自1998年教育部提出“3+X”高考新方案之后，我国高考经历了剧烈变化，结果是招生考试逐步失去了全国统一标准。自上海、北京两地率先试行自主命题后，各省开始实行高考自主命题。到2006年，全国有16个省（市）实行高考自主命题，考场上共有17个版本的试卷。既然大多数省（市）自主命题，各地高考试卷和评分标准都不一样，各省（市）考分自然失去了可比性。如果此前我们还可以用录取分数线来衡量地区不平等程度，那么现在的录取分数线就只是一个“烟幕”而已。同样的录取分数线并不能说明录取标准的平等，不同的录取分数线也不能说明录取标准的不平等。因为在理论上，北京的最高分可以不如上海的最低分，或北京的最低分也可以比上海的最高分还高。从表面上看，目前北大的录取分数线似乎可以说明北大的录取标准比往年更“平等”了，但这个表面现象说明不了任何问题。例如，2004年，北大在北京地区的文理科分数线是全国最低的；2007年，北大在北京的录取分数线却要比上海、天津等地区高出不少。难道这就能说明北大在北京的录取标准比在上海和天津等地的录取标准更高吗？当然不能。在失去统一的衡量标准之后，大学招生就落到了这种不明不白的状况。或许在某些人看来，既然没有统一标准，那么大学招生是否符合宪法所规定的平等原则就不再是一个问题。
然而，这种逻辑显然是不通的。分省自主命题虽然消磨了全国统一的衡量标准，使得招生指标配额制的不合理和不公平看起来不那么显眼，甚至使得质疑者一时无话可说，但却掩盖不了违背平等原则的实质，实际上就是大学招生的各省配额制度。北大对北京、上海、天津等各地录取分数线的划定，无非就是按照北大给这些地区分配的录取名额以及这些地区报考北大的考生人数与分数来决定的。某地区在配额范围内的最后一名考生的总分就是北大在这个地区的录取分数线。放宽地区配额，录取分数线自然下降；严格地区配额，录取分数线自然上升。当然，这种状况绝非限于一所高校、一个地区。全国各省（市）、各大高校都已陷入同样的“囚徒困境”。如果北大要照顾北京市民的子女，那么复旦大学（以下简称复旦）也要照顾上海市民的子女，南京大学同样要照顾江苏省、南京市居民的子女，等等。只不过各省（市）一套自己的考题，全国失去了统一的衡量标准，至少让本地高校对本地居民的特殊照顾少一点非议。但是，既然大学招生的配额制没有变，而且如上所述，高校在各省（市）招生的实际名额分配也大致没有变，那么分省自主命题就改变不了高校录取标准的地方保护主义性质。如果我们还承认制定统一合理的大学招生标准是必要和可行的，那么无论目前是否存在统一标准、各省（市）录取成绩是否具有可比性，按任何标准设定的大学招生配额制都回避不了宪法所规定的平等原则的审问。事实上，分省录取体制本身已经承认高考成绩的重要性，因为对于来自同一个省（市）的考生所适用的标准就是高考成绩排名，只不过这种体制不是按照全国统一考试的成绩给全国的考生排名而已。然而，这种各省（市）排名而非全国排名的体制是相当任意的。为什么来自山东省城和县城的两个考生是具有可比性的，而来自济南和北京的两个考生却是不具有可比性的呢？来自不同省（市）的大城市考生难道不比来自同一省（市）的农村考生更具有可比性吗？来自不同省（市）的富裕家庭考生难道不比来自同一省（市）的贫困家庭考生更具有可比性吗？一旦承认高考成绩是主要甚至唯一的衡量标准，就没有理由将此标准仅适用于局部而非全部。
既然如此，那么为什么要实行分省自主命题呢？总结各方面为这一体制提供的理由来看，分省自主命题大致可能产生如下三个方面的好处：(11)(1)减小试题泄密的影响范围。如果全国统一命题泄露，那么在网络时代，泄题可以在瞬间传遍全国，导致有关科目的试题在全国作废；在分省自主命题体制下，由于各省（市）试题不一，因而泄题仅影响特定省（市），而不会扩大到全国。(2)分省（市）自主命题可以结合各省（市）的经济、文化、地理、资源和教育发展水平，对于各省考生来说更有针对性。(12)以作文为例，上海等沿海省（市）可以考“面向大海”，山西省可以出与其支柱产业煤炭有关的试题，湖南省可以考湖湘文化源流，等等。(3)分省自主命题有助于试题多元化，进而推动多元化的高中课程和教育模式。(13)除此之外，还有一些理由显然是不充分的。例如，有人认为，分省录取的结果使考生的竞争对象主要来自省（市）内，因而“在一定程度上降低了考生的竞争压力和心理负担”。(14)显然，这种所谓的“减负”只是自欺欺人，稍有理性的考生是不会感到一丝欣慰的。因为分省自主命题仍然是建立在原来的大学招生配额制基础之上的。虽然直接的竞争对手看似减少了，但与录取标准统一的招生体制相比，各校划拨到地方的名额也相应减少，因而省（市）内竞争同样激烈。事实上，在大学招生配额制下，各省（市）录取分数线都不一样，因而各省（市）考生同样仅直接面临省（市）内竞争，分省自主命题丝毫没有改变这一状况。又如，有人认为，分省自主命题有利于地方政府对基础教育、职业教育、高等教育的统筹规划、统筹管理，更好地调整人才培养目标和教育布局结构。(15)然而，我们并没有证据表明全国统一命题对地方实现这些目标产生了任何障碍，或分省自主命题为实现这些目标提供了全国统一命题所不具备的任何实质便利。此外，还有人认为，分省自主命题为各省（市）逐步建立起成熟的考试管理队伍提供了契机，并为促进考试机构之间的良性竞争、推行“服务考生”的理念打下了基础。(16)但是，建立考试管理队伍、促进考试机构竞争同样与分省自主命题没有关联，全国统一命题也完全可以建立多元的考试命题机构和相对完善的考试管理队伍；反之，如果因为制度障碍等因素而不能在中央层次上实现这一目标，那么权力下放的后果恐怕只是造就更多的省级考试“衙门”而已。
分省自主命题的技术理由是降低泄题影响范围，但这一理由并不能为选择分省自主命题而弃全国统一命题提供足够的理由。当然，中国地域广袤，试题押运殊为不易，网络交流更是大大增加了泄题的影响范围。然而，虽然泄密的风险是客观存在的，但这种可能性要求我们严格保密程序、改善保密技术并为发生泄题紧急事件做好充分的事前准备，如准备多套试题以便临时替换。事实上，不只是中国，美国、加拿大等大国的统一考试也存在同样问题，因而可以借鉴、汲取这些国家的先进技术经验。如果可以解决命题保密的技术问题，那么就没有必要通过分省自主命题打破考试标准的统一性。尤其值得指出的是，无论是全国统一命题还是分省自主命题，都不可能将泄题事故降低到零风险。而分省自主命题的支持者自己也都承认分省自主命题不但增加了命题成本，而且还增加了省（市）内泄题的风险。单就试题保密一个方面而言，全国统一命题和分省自主命题其实难分伯仲。自高考制度恢复以来30年内并未发生严重泄题事件的事实本身就表明，只要采取稳妥的保护措施，全国统一命题制度完全可以防止泄题事故的发生。
为分省自主命题辩护的最常见理由是相比全国统一命题分省自主命题具有地方适应性和针对性的优势，但这个优势不宜被夸大。考生固然更熟悉本省（市）的情况，但很难说这种局限于地方特色的考题对于完善考生知识结构来说有任何优越性，至少对于培养考生的中国意识和全局观念是有害而无益的。某些省（市）过分注重本省（市）特色，未必是一种健康的趋势。例如，2006年北京高考语文卷的作文题目是“北京的符号”；2004年江苏高考地理卷则有一幅江苏地图，要求考生从地理位置、资源、交通和人口等方面分析江苏发展的特色。(17)这些考试内容固然比较贴近考生的生活实际，或许更能激发考生的灵感、测试考生的能力，但片面强调地方特色也可能产生误导基础教育的后果，使各地课程只注重传授本省（市）特点，而忽略整个中国的历史文化传统，这对于培养统一的民族意识显然是不利的。事实上，考题内容的地方性和全国性往往是很难区分的，许多所谓的“地方特色”其实只是“中国特色”的一部分。例如，辽宁高考试卷引入赵本山的小品等内容，而据说这也体现了地方文化特色。但是，众所周知的是，赵本山的小品早已通过连续几年的春节联欢晚会成为全国家喻户晓的故事，北京、上海甚至海南等其他省（市）的某些考生对他的熟悉程度很可能不亚于辽宁考生，地方特色从何谈起呢？又如，2006年湖南高考语文卷选了曾国藩的《湖南文征·序》，内容涉及文法、文风、湖南文化源流等，据说目的是“希望源远流长的湖湘文化能激起考生的自豪之情，而文章所论及的文法、文风也能对考生写作有所裨益”。(18)然而，曾国藩难道只是一个湖南人吗？显然，曾国藩也是一个对中国历史进程影响较大的中国人，他所论述的湖南文化也是大中国文化的一部分，至于文风、文法更是汉语的文风、文法。笔者看不出为什么这样的文章只对湖南而非全国的考生写作都“有所裨益”。再如，有人认为“天津卷已逐步渗透本土风格，呈现较为鲜明的天津特点”，(19)但却说不清楚“天津特点”和“本土风格”究竟是什么。难道是“狗不理”包子吗？在全球化的市场经济时代，“狗不理”早已是在全国各地都设有分店的驰名品牌，“狗不理”包子甚至远销国外，而绝不只是天津的本土特色。强调地方特色本身并不错，但地方化倾向很容易过分夸大地方特性而忽略各地共性，进而对基础教育的方向发出错误信号。
有人认为，分省自主命题有利于减少因地域差异带来的考试偏向。(20)笔者认为，这种观点混淆甚至颠倒了因果关系。由于我国中、东、西部经济发展不平衡，从而产生了高等教育发展的不均衡。例如，2003年高等教育毛入学率在东部发达城市达50%，而西部一些地方只有11%-12%；2008年，北京高考录取率更是接近3/4。(21)在这个意义上，“东部发达城市的高等教育已经进入后大众化或普及化阶段，而西部还在精英阶段”。(22)然而，这种现象说明了什么问题呢？分省自主命题究竟是缓解还是加剧地区教育发展的不平衡呢？众所周知，我国东、西部毛入学率之所以差距如此巨大，除了西部地区基础教育落后之外，一个重要原因是高等院校过度集中在东部发达城市，而招生地方保护主义使东部地区的考生享受到了地方高等教育资源的“近水楼台”。显然，分省自主命题不仅无助于缩小不同地区的教育水平差异，而且还有可能加剧高等教育的地方保护主义。在某种程度上，发达地区的“素质教育”正是建立在大学招生制度所歧视的那些地区的“应试教育”基础之上的，而分省自主命题的作用无非是使招生地方保护主义形成的地区教育差距显得更为“自然”而已。
笔者认为，即便承认高考多元化的必要性，也不需要采取分省自主命题的做法，而完全可以在全国一张卷子中体现部分地方特点。例如，让不同省（市）的考生写一篇关于当地风土人情的作文。事实上，在语文、数学、英语三门共同科目考试中，只有语文中的作文才可能出现具有地方特色的考试，数学和英语完全不具备任何地方性空间，因而对于这些科目以及大部分语文考题实行分省自主命题的后果往往只是增加出题成本、降低考题质量而已。对于语文、历史或地理等少数可以体现少量地方特色的科目，地方性需要完全可以通过在全国统一试卷中得到满足。因此，笔者并不认为全国统一试卷对容纳少量具有地方特色的试题有任何困难，真正的困难在于如何保证阅卷公正，真正的挑战在于防止阅卷过程中的地方保护主义。在阅卷老师看到考生的答题之后，可能会在评分上偏袒本省（市）考生、歧视外省（市）考生了，而阅卷中的地方保护主义不仅限于具有地方特色的试题，还可能波及同一张试卷的其他试题。因此，如果在具体操作中找不到相对可靠的方法防止阅卷过程中出现的地域歧视，那么就难以在全国统一试卷中包含反映地方特色的考题。
诚然，分省自主命题确实有助于高考命题的横向比较、借鉴和竞争，甚至促动基础教育模式的多元化。然而，这些目标和分省自主命题之间并不存在必然的联系。更何况至少到目前，分省自主命题在半数省（市）已经施行好几年，但期待中的横向比较和取长补短的结果似乎并没有发生，更不用说不同教育模式之间的竞争了。事实上，横向比较未必存在客观标准，因而很可能根本无法进行。实行分省自主命题之后，各省（市）考试成绩失去可比性，因而也无法评比各省（市）之间的教育质量与水平。各地都主张分省自主命题有利于促进素质教育，但都没有提出确凿的证据支持这类主张；(23)各地考生的压力并没有因此而减轻，应试教育依然我行我素。高考仍然是“指挥棒”，只不过从前只有一根“指挥棒”，现在则有17根“指挥棒”而已；分省自主命题的省（市）考生从前跟随全国那根“指挥棒”，现在则跟随本省（市）的“指挥棒”。“指挥棒”确实是多元化了，但不同“指挥棒”的本质和作用都是一致的。反过来，全国统一命题并不是应试教育的同义词。只要命题足够科学、合理并尊重地方需要，实行全国统一命题并不意味着各地不能采取素质教育。事实上，如果适当的高考试卷设计可以促进素质教育，那么一份全国统一的高质量试卷反而容易引导和促进全国各地的素质教育。有人认为，分省自主命题可以根据当地的教学实际和学生的能力或水平具有更强的指向性。例如，北京学生的知识面相对较宽，接受现代社会信息的能力相对较强，因而，北京在自主命题中注重能力型、开放型试题的设计，注意挖掘试题中的素质教育因素。(24)问题在于，如果北京可以通过高考试卷的设计带动本地的素质教育，教育相对落后的西部地区就不可以吗？难道这些地区学生的能力或水平天生不如北京学生吗？这类主张显然是没有确凿事实根据的，但发达地区往往自认为自己的考生素质优越，至少在潜意识中是如此。(25)然而，这种主张很难解释为什么一个西部地区的中小学生来到上海或北京这些发达地区，适应一段时间后可以取得与当地学生同样好的成绩。这说明西部地区学生之所以看上去“素质不高”，完全不是因为自身素质的问题，而是当地采取的应试教育模式，而这种模式在很大程度上是分省自主命题所代表的招生地方保护主义所造成的。即便落后地区的师资力量和水平有限，这种状况也是完全可以通过培训和继续学习等方式改变的。退一步说，如果素质教育是全国各地形成的一个共识，那么即便中、西部边远地区目前还不适应素质教育，我们不妨可以利用高考这根“指挥棒”来统一启动全国的素质教育。如果改革后的高考试题以素质教育为基本导向，那么北京、上海等发达省（市）就没有理由反对全国统一命题制度了。我们相信，一旦高考“指挥棒”发挥作用，全国各地的素质教育都会很快跟上来。
四、自主招生：违宪性分析
与分省自主命题的考试多元化相呼应，我国大学招生制度也在经历一场多元化改革，其中一项措施就是部分高校实施自主招生。教育部招生阳光工程的指定平台“阳光高考”称，高等教育大众化时代已经来临，而要化解高等教育的供需矛盾，高考制度必然要实行改革，高考制度改革的趋势则是多元化。(26)2003年，北大、清华等22所高校被赋予自主招生权。所谓自主招生，其实并不是指高校享有完全的招生自主权，因为参加自主招生考试的学生还是要参加高考，只不过自主招生考试合格的学生可以享受降分录取的优惠政策。(27)根据北大的《招生简章》介绍，自主招生专家组“对考生申请材料进行初审，合格者获得笔试资格”；通过自主招生考试的候选人虽然还需要参加高考，但可以享受北大当地录取线下降20-30分以及专业录取下降10分的优惠政策。因此可以说，大学自主招生大体上相当于一次资格考试，考试过关的候选人可以像特长生、少数民族或教育欠发达地区的考生那样获得更优惠的录取标准。这里且不论自主招生的降分体制本身是否正当，而只限于讨论自主招生过程尤其是语焉不详的初审过程是否公平。令人遗憾的是，包括北大、清华等著名学府在内的高校自主招生并不符合宪法所规定的平等原则。之所以这样说，理由如下：首先，作为国家重点院校，北大、清华拥有的教育资源显然不仅属于北京市，而是属于全国的，因而其所提供的受教育机会必须平等地面向各地考生，不得实施任何形式的地域歧视。虽然北大、清华的自主招生也是面向全国进行，然而其在各地招生的具体比例没有公开且可以肯定的是北京考生通过考试的比例要远远高于其他地区。也就是说，北京考生在高考中获得了远高于其他地区考生的加分机会。与大学招生配额制及录取分数线的不平等一样，大学自主招生的地域差异也构成宪法不容许的歧视。其次，即使在北京市内，各个中学的考生参加北大、清华自主招生的机会也是不平等的。并非所有北京考生都有参加北大、清华自主招生考试的机会，他们首先得经过一轮初审筛选过程，初审合格者才有机会进入笔试和面试。至于如何初审、怎样才算合格，北大、清华的《招生简章》却没有说明。据笔者了解，这个初审合格的标准主要是考生所在的中学：只有30所左右的北京市中学所推荐的考生才能获得参加北大、清华自主招生考试的资格。固然，这些有幸入选的中学大都是北京市重点或名牌中学；或许按照某种衡量标准，这些学校的学生在整体上比其他学校更优秀。然而，我们是否能保证这些中学的所有学生都一定比其他学校的学生优秀呢？其他学校的所有考生都一定不符合北大、清华的选拔标准呢？答案显然是否定的。但是，如此一来，自主招生的结果必然是不论考生成绩多么出色，只要考生的学校不在北大、清华划定的自主招生范围内，那么考生就自动失去了参加北大、清华自主招生并获得加分的机会。
由此可见，所谓大学自主招生的做法显然不符合宪法所规定的平等原则。因为平等虽然并不等同于平均主义，但确实要求我们“以人为本”，对处境类似的人给予类似的待遇，避免根据任何不相关因素的区别对待。如果以考试成绩作为衡量标准，那么成绩类似的考生就应该享受类似的待遇，至于考生在什么地区、什么中学都是与考生素质无关的因素，应该不予考虑。然而，各大高校的自主招生却偏偏选择以地区和学校为本，在考生获得考试机会之前就根据这些不相关因素将一部分考生排除出局。这种做法不仅违反了平等原则，而且也不能让公众满意。据调查显示，近40%的公众认为复旦自主招生“很难做到真正的公平”，近30%的公众认为复旦“不应该只面向上海考生”，而只有11%的公众认为这种招生方式应成为未来大学招生的趋势。(28)事实上，自主招生制度还将进一步加剧城乡差别。其原因有三：首先，自主招生考试命题灵活多样，并不按照课本的内容命题，而农村考生从小受地理环境和经济条件的限制，知识面较城市考生更窄。其次，面试环节对考生的口头表达能力、反应速度、整体形象等方面更为看重，而农村考生在这些方面也难有优势。更何况面试在学校所在地进行，而为参加考试所付出的物质投资也是不少农村家庭难以承担的。最后，农村中学很难进入自主招生高校所认定的“合格”学校的范围内。几个因素加起来，也就难怪参加自主招生考试的农村考生所占比例微乎其微。(29)当然，包括北大、清华、复旦在内的各大高校都可以找出一大堆理由为自己辩护，如由于招生办公室工作量太大、阅卷老师人数不够，因而必须根据毕业生所在学校这样的便利标准先行筛选考生，等等。然而，行政便利并不能成为违背宪法所规定的平等原则的正当理由。如果高校要维持自主招生体制，就必须为各地和各校的学生提供平等竞争的机会，根据合理的标准筛选考生，而不得根据地区或学校等不相关因素进行区别对待，从而对部分学生构成歧视。自主招生等高考多元化措施是可以试验的，但前提是不违背宪法所规定的平等原则。
五、结论
总的来说，高考分省自主命题和大学自主招生给大学招生考试改革带来的好处有限，而且大部分收益在一种合理的全国统一招生考试安排下也能实现的，其弊端则是显而易见且难以避免的。高考分省自主命题和大学自主招生制度不符合宪法所规定的平等原则，教育部不仅不能无原则地下放高考命题和大学招生的权力，而且有义务采取必要行动消除歧视。更具体地说，作为全国的教育主管部门，教育部有收回高考命题权的宪法义务，在原则上实行全国统一的大学招生录取标准，保证大学招生考试多元化的宪法底线。
注释：
①对于高考制度的系统介绍及其历史沿革，参见孟明义等主编：《中国高考大全》（上），吉林人民出版社1989年版；杨学为：《中国考试改革研究》，北京大学出版社2001年版。
②参见刘健：《倾斜的高考分数线》，《中国青年报》2000年2月24日；周洵：《高考变革30年成败检讨》，《中国青年报》2007年6月27日。
③当然，该假定在某些情况下可能不成立。参见刘洪波：《高考作文非要把人人逼成假把式的哲学家？》，《新京报》2005年6月9日。
④See Tussman and TenBroek,Equal Protection of Laws,37 California Law Review 341,1949.
⑤⑥See University of Clalifornia Regents v.Bakke,438 U.S.265 (1974).
⑦See Gratz v.Bollinger,2003 U.S.LEXIS 4801; Grutter v.Bollinger,2003 U.S.LEXIS 4800.
⑧当然，即便这些“抽象”行为在表面上平等，但政府还是在具体适用和执行过程中违反了平等原则。对于不同层次的“平等”的论述，参见张千帆：《宪法学导论——原理与应用》，法律出版社2004年版，第497-503页。
⑨没有任何公权力色彩的私立大学不能直接适用宪法，而仅受制于一般立法，在此不赘述。参见张千帆：《宪法学导论——原理与应用》，法律出版社2004年版，第21-24页。
⑩另外，美国州立大学的学费优惠仅限于州内居民，对于来自州外的学生是一视同仁的，也就是不分地区一律同样收费。
(11)(14)(15)(16)(17)(18)(19)(20)(22)(23)(24)(29)参见教育部考试中心：《高考分省命题适合国情》，《中国教育报》2006年9月30日。
(12)教育部考试中心副主任应书增认为这种制度“对考生相对来说是公平的，对本省的发展也是有利的”。教育部考试中心：《高考分省命题适合国情》，《中国教育报》2006年9月30日。
(13)另外，教材的多样化以及高中新课程改革的实行也为分省自主命题提供了条件。
(21)北京高考报名人数为10.4万人，全国500多所高校计划在北京招生7.7万人，其中本科计划录取4.5万人，占计划总数58%.参见王佳琳：《今年高招录取率将达74%》，《新京报》2008年5月4日。
(25)例如，上海市教育考试院雷新勇认为：“高考要想获得理想的测量效果，其试卷、试题的难度水平应该与考生的能力水平相当。考生群体越大，差异也就越大，同质性也就越小。在我国，各省（市）之间社会、经济、文化以及基础教育发展不平衡，考生群体的差异很大，且随着考生人数的增加，这种差异会随之放大”。教育部考试中心：《高考分省命题适合国情》，《中国教育报》2006年9月30日。
(26)参见李昱等：《高考三十年变迁，改革多元化》，http://gaokao.chsi.com.cn/gkxx/ss/200702/20070203/770241.html，2010-05-09。
(27)参见吕薇：《高考改革突破与缺憾》，《瞭望新闻周刊》2006年6月5日。
(28)参见杨东平主编：《2006年：中国教育的转型与发展》，社会科学文献出版社2007年版，第142页。
标签：高考论文; 大学招生论文; 大学论文; 自主招生论文; 命题逻辑论文; 正当程序论文; 素质教育论文; 北大论文;