跨国并购规制的理论与政策取向，本文主要内容关键词为：取向论文,规制论文,理论论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，跨国并购已经成为外国直接投资(FDI)最主要的投资方式，对国际资本流动产生了深远的影响，同时也极大地影响着国际产业重组的进程、结构和趋势。国际并购投资实践使各国政府普遍重视加强对跨国并购的政策制定，很多国家采取了不同于国内并购的歧视性国际并购政策，值得注意的一个问题是，各国对跨国并购的规制已经深刻影响到国内竞争政策和国际竞争政策的协调问题。
目前对跨国并购管制的担心是，经过世界贸易组织成员国多年努力达成的贸易自由化协定有可能被各国采取的歧视性并购政策(对外国并购和国内并购采取不同的政策)所吞噬，近年来出现的大量涉及不同国家的并购事件也引起了人们对不同司法区域反托拉斯法的协调问题的极大关注。
一、文献回顾
在邓宁的研究范式和框架中，已经存在利用新古典经济学的方法对外国直接投资进行规制的大量文献[1]，缺陷是没有区分两种直接投资方式(并购投资和新建投资)。
尼尔·胡德、斯蒂芬·杨没有赞同新古典经济学的简单判断，研究了跨国公司对东道国产生的四个效应，即资源效应、国际贸易和国际收支效应、竞争和反竞争效应、主权和自主效应。并提出了一个较为完善的理论模型，控制跨国企业应从国际控制、各国控制、多国控制等三个层次进行[2]。近期的研究集中在利用产业组织理论分析并购在国际市场的战略作用，认为并购在特定的国际企业间发生，理论研究的政策含义在于重视对并购的管制。A.Mattooy等人研究了技术转移在东道国直接投资政策中的作用，认为对技术转移的正效应和市场竞争的负效应之间的权衡是政府政策制定的关键所在[3]。
由此可见，跨国公司和跨国并购的政府规制理论和政策研究基本上经过了两个阶段：第一阶段，国际直接投资理论中利用新古典的方法以跨国公司直接投资的收益和成本的比较作为制定政策的出发点，政府干预和制定政策的理论依据是市场的不完全性。第二阶段，对跨国并购和国内并购的福利比较作为规制的依据。有关规制理论持续深入的研究大大推动了这一领域的研究，施蒂格勒[4] 和植草益[5] 等人的研究为政府规制领域的研究提供了重要方法。基于对比东道国并购规制的收益和成本，对我国20世纪90年代以来外资并购规制政策的变化进行评价，以期推动这一崭新领域的研究。
二、经济全球化背景下的跨国并购与政府规制
(一)国际产业重组活动在更大范围和更大程度上影响着东道国和投资国的市场结构
以跨国并购为主的国际性产业重组活动由于其参与的主体分散在不同的国家，因此影响国际产业的市场结构也就具有了两个层次的特点：一是国际并购深刻的影响着东道国的产业市场结构；二是国际并购是投资国企业将本国寡头产业的市场结构的国际化，不但影响东道国，也影响世界产业的市场结构。因此，东道国跨国并购频繁的行业往往与国际性的寡头产业市场结构相一致。对跨国并购影响世界各国产业市场结构的企业战略行为，迫切需要各国共同行动，采取协调一致的政策来规制跨国界并购活动的规范和统一并购操作的信息披露、提前通知、事后监管等国际程序和惯例，从而既能有效监管国际并购，将其对各国福利的损失降低到最低，同时又能够提高企业的效率。
(二)大规模的国际贸易和国际资本流动造成交易的跨国化，而现有的对并购规制大多仍以民族国家的地域范围为限
各国对国际投资和并购的规制以民族地域为主要规则与世界贸易投资的跨国化之间存在一些冲突和矛盾，因为以跨国并购作为竞争战略的跨国公司的资产和销售是在多个国家进行，即使并购的企业主体是在一个单一的国内市场进行，但是它们的商业活动直接或者间接通过与用户、供应商、潜在的竞争者的联系而影响各个国家的市场，因此，各国可能就一个并购事件要进行多次审查，既不便于对国际并购引起的影响全球福利的国际产业寡头进行共同管制，也给正常的以提高效率为目的的跨国收购兼并行为带来的巨大的交易成本，从而不利于产业合理的集中和规模经济的实现。在资本和商品交易逐渐跨越民族国家地理界限的趋势下，已有越来越多的发达国家在对跨国并购导致的不正当竞争行为制定涉外竞争法时考虑到以地域管辖为主要原则(即判定标准考虑了是否损害本国利益即“效果原则”或“影响原则”)。
(三)在科技进步背景下的跨国并购既可能导致垄断的反竞争效应，也可能带来增加全球福利的正效应，这对跨国并购的规制提出了新的要求
在科技全球化背景下，跨国并购已经具有了改善全球福利、提高企业效率的正面效应。一方面科技的进步成为推动持续大规模的跨国并购增长的最重要的外生变量，最大程度地降低了企业在国际间开展贸易和投资的成本(交通运输成本、组织协调和管理成本等)，为跨国公司安排国际生产和营销、协调管理、调拨资源提供了极大的方便，同时也为并购参与企业开展横向、纵向、多元化的业务联系最大程度地降低了交易成本。在制定针对跨国并购的规制政策时如何将其对市场结构可能造成的反竞争效应与科技全球化背景下增进全球福利的积极作用协调起来成为一个日益重要的研究课题。
(四)传统上并购扭曲市场机制、降低资源配置效率的反竞争效应等并购规制所依据的垄断理论逐渐向将并购(包括跨国并购)对企业效率的影响作为制定政策的依据转变
虽然并购对社会福利造成潜在的威胁，目的在于产生垄断的企业并购一直是西方国家反托拉斯法打击的对象，但目前大多数已经制定竞争法的国家开始对并购采取一种比较灵活的规制方法，开始考虑并购对效率的影响，这主要是因为指导并购规制的经济学分析的价值判断标准已经发生了变化。世界上并购立法规制最完善的国家——美国，并购理论经济学经过了三个发展阶段：一是20世纪50年代末至70年代初的结构学派，二是70年代到目前仍然占反托拉斯法经济学理论主导地位的芝加哥学派，三是新近崭露头角的新产业经济学派。并购规制的立法思想也由结构学派着重控制市场结构(政府当局主要关注大企业的市场份额等结构性指标)转向芝加哥学派的效率分析。故在考虑并购对垄断可能造成的潜在影响时结合企业并购的效率分析是管制当局对并购规制的最新趋势。2001年司法部和地方法院对微软公司不予拆分的司法决定等都是这一思想的司法实践。
三、跨国公司、并购进入与东道国政府规制
(一)东道国对跨国并购规制的理论依据
1.保持竞争性市场结构和维护公平的市场竞争秩序。从短期分析，外国企业在外国公司并购进入的情况下，如果不发生产出和销售量的增长，那么按照厂商的产出或者销售额计算的集中率都不会发生变化。但是，如果兼并进入导致产量或者销售量的变化，包括可能引起的进口量的变化，那么其对集中率都会产生一定的影响。从长期来分析，跨国并购进入和跨国新建进入可能会使东道国的市场结构特别是产业的市场集中度发生较大变化。跨国并购投资促进了东道国产业的市场集中度的提高，是因为跨国公司拥有的独特优势(所有权优势、内部化优势、区位优势)，这足以使其跨越东道国的产业市场的进入壁垒，取得有别于东道国市场原有企业的市场势力。因此，对跨国并购可能造成的对市场竞争环境和市场结构变动的不利影响的监管是东道国政府制定合理规制政策的主要出发点之一。
2.保护东道国消费者福利不受损害。根据威廉姆斯模型，不论并购前是否存在市场势力，如果并购后并购企业取得市场支配地位，并购都将会导致消费者福利的减少，减少的损失转化为并购企业的经济利润。从理论上分析，在单一寡头垄断模型的条件下，如果外国企业选择并购进入东道国市场，那么进入后国内价格上升，减少了消费者剩余，具有福利损失的影响[6]。虽然跨国并购的实际福利影响要比理论分析复杂得多，但是跨国并购可能造成东道国消费者和企业福利受损的后果为东道国政府制定合理的规制政策提供了恰当依据。
3.维护国家安全。出于国家安全因素考虑对跨国并购的规制的主要原因有二：一是军事安全因素，二是经济安全因素。禁止外资对承担国家防务所需要的国内生产及相关技术开发行业的并购是几乎所有国家的共同管制措施。每个东道国对一些关系到国家经济命脉的产业，例如石油、天然气等能源行业、矿产、飞机制造等基础产业和战略产业，也采取严格限制或禁止这些产业被跨国公司所控制。
4.保障优质资源和要素向东道国转移。跨国公司采取并购进入东道国市场，虽然不会带来增量固定资本，但是却会带来先进的技术、良好的管理经验以及国际营销网络等优质资源，对东道国企业提升产业竞争力和增强要素质量具有积极作用，因此，采取各种政策措施激励跨国企业向东道国转移技术和提高技术的适用性程度等成为东道国政府政策目标之一。另一方面，跨国企业通过并购进入东道国市场也可能造成不利于东道国的反向资源流动。例如，如果跨国并购的融资来源来自于东道国当地借款或者动用东道国储蓄，就会使东道国用于投资的资金短缺，因而防止资本和其他重要要素的反向流动也成为东道国规制政策的主要内容之一。
(二)东道国外资并购规制的成本
东道国政府对外资并购的规制在促进市场竞争、提高市场运行效率以及增进东道国福利的同时，也可能因为对外资并购的控股权限制、进入方式的歧视性限制以及对国内企业并购与外资并购的非国民待遇而导致效率损失和福利减少。
1.对外资并购活动中控股权程度的限制会阻碍跨国公司对东道国的技术转移。在外国企业选择对东道国市场的现有企业收购进入方式时，随着对东道国企业控股比例的提高，外国企业转让技术的程度会越高。相反，随着外国企业对东道国企业控股比例的降低，外国企业技术转让的程度会越低。大多数发展中国家对外资收购本国企业都有股权比重的限制，而大多数发达国家除过对一些涉及国家安全和国家战略性行业有外资限制以外，基本上已经取消了股权控制的管制，外国企业和国内企业都可以在企业股权市场上争夺控制权。这种状况是限制和约束跨国公司向发展中国家转让技术的重要因素之一。
2.东道国政府单纯鼓励新建投资和限制外资并购的政策取向将导致不利后果。外资并购对东道国市场竞争产生不利影响主要是对国内市场集中度发生极大影响、利用市场势力干预和影响价格和产量的并购活动，但如果政府的引资战略因此而倾向于新建投资而限制外资并购将会有很大的风险。以外资并购对市场效率的影响而言，在以下情况下外资并购可能是促进竞争的主要因素。(1)若东道国原有的市场存在高度不完全竞争的特点或者存在政策性的垄断，政府一旦放开市场允许外资进入，从长期看跨国并购的进入则会引进新的市场力量和消除畸形市场结构，从而改善市场效率，提高消费者剩余和社会福利。(2)如果东道国相关产业市场结构是一种过度竞争的结构和市场格局，那么外资的并购进入有助于改善产业组织结构，适度提高集中度，提高经济效率。(3)假如外国企业收购东道国效率低下的企业，例如收购面临困境即将倒闭而退出市场的企业，此时跨国并购进入就对竞争产生积极影响。(4)东道国相关产业出现较为严重的供大于求的过剩状况。在这种条件下，外资并购进入将会引入外国企业的国外销售渠道，经营管理也会得到改善，因此会提高经营效率，促进过剩产业及时转型，推进产业结构的升级。
3.若东道国采取限制外资并购而鼓励和保护国内企业并购的政策将导致巨大的社会成本和福利损失。并购是导致垄断产生的可能原因之一，垄断造成的福利成本体现为因垄断企业提高价格和降低产量而产生的消费者剩余损失超过垄断者的收益部分，除此之外还包括垄断者投入资源维持垄断、竞争对手投入资源寻求垄断以及消费者投入资源避免租金损失等造成的社会成本。在政府限制外资并购而鼓励国内企业并购的情形下，将会使社会福利损失相比没有限制的情形下更大。按照寻租经济学的分析框架，东道国政府试图通过国内企业的并购组建具有相当规模经济优势的国内企业，从而具有较强的国际竞争力，但付出的代价是可能出现的限制市场竞争的国内企业垄断。在限制外资并购而鼓励国内企业并购的情形下，社会福利成本除了包括消费者剩余转移给垄断者的部分(即哈伯格三角形)和国内企业为寻求垄断权(或租金)或消费者为避免垄断而投入稀缺资源或商品、劳务造成的资源浪费以外，还包括国内已有的垄断企业为了维护其垄断地位而投入稀缺资源以获得政府许可从而限制外国企业收购国内企业所造成的社会成本，即投入资源通过政治过程获得特权造成社会福利损失大于租金获得者的收益。限制外资并购造成的效率损失主要包括消费者剩余的急剧减少、国内企业X-非效率、丧失的规模经济、错误的资源配置和资源浪费等。
(三)跨国企业与东道国政府对两种进入方式(新建投资和并购进入)选择的博弈分析
外国公司选择新建进入和并购进入是进入东道国市场的两种主要方式，在进入方式选择上，外国企业和东道国具有不同的目标函数。对东道国政府来说，不同投资方式的技术转让程度和其对市场结构的反竞争影响成为东道国政府制定引资政策着重考虑的问题。而对外国企业来说，在技术等关键要素的转让成本一定的情况下，根据投资成本和预期收益的比较来选择对其最有利的进入方式(新建进入或并购进入)。而东道国政府和外国企业的利益不一致是政策分析的前提，在技术转让成本较低时，外国企业倾向于选择并购进入，而东道国倾向于选择新建进入；在技术转让成本较高时，外国企业倾向于选择直接新建进入，而东道国政府鼓励并购进入。政策含义是东道国政府在制定政策时，要综合考虑进入方式的竞争影响和技术转让的影响，发展中国家政府制定的很多限制外资股权收购比例以鼓励外国新建投资的政策有很大的风险。例如，在技术等重要资源的转让成本较低的情况下，如果东道国的限制政策足够严格，包括严格限制外资股权控制的比例以及制定更优惠的政策吸引外资通过新建方式进入，外国企业就会放弃收购进入，而选择新建投资的直接进入以获得更多的利润回报，此时有利于增进东道国的国民福利；相反，如果东道国制定具有所有权比例限制的规制政策，而没有对新建进入投资方式更为优惠的引资政策，外资可能会选择少量股权收购的进入方式，那么对东道国的技术转让程度可能会大大减少，由此会减少东道国的国民福利。在技术等重要资源转移成本较高的情况下，如果东道国放松股权控制的比例以及制定外资并购进入的优惠政策，那么外资将选择对其更为有利的并购进入方式，此时东道国的福利也会得到增加；相反，如果东道国仍然鼓励外资的新建方式进入，那么跨国公司收益增加，而东道国福利受损。
四、在国际范围内对跨国并购进行规制协调的矛盾和困难
对跨国并购规制的国际监管和协调是改善全球福利、非歧视性的提高企业效率的做法，联合国和世界贸易组织等国际机构也曾试图将跨国公司直接投资活动纳入到国际管制的范围，从世界贸易组织与贸易有关的投资协定中可以看到这一点，但是对跨国并购的国际监管除了欧盟和OECD这些国家取得较成功的经验外，其它国际范围内的对跨国并购的国际协调的做法基本上仅停留在初级阶段。况且现有的国际投资协定没有区分新建投资与并购投资两种投资方式，因此为国际范围内协调监管制造了更大的困难。即使在现有的OECD和欧盟成员国内对国际并购监管比较成功的国家，也因为国家之间信息不对称问题、民族国家间的利益冲突以及内在的根本性的制度缺陷而使协调监管面临着潜在的危机。
“公共物品”问题。缺乏有效的制度约束，人们往往会产生搭便车的行为与投机的动机，公共物品的供应会严重不足，人们在合作中的交易费用会因此而复杂化，国际经济合作难以顺利进行。对国际并购的共同监管也是一种“公共物品”，公共物品的提供需要有有效的制度约束，但是国际并购的共同监管目前还是一个代价高昂的组织活动，在世界范围内推行共同监管困难极大。
信息不对称问题。在国际并购的共同监管中，要求涉及并购活动的东道国与母国之间、企业与双方国家监管机构之间都要互通信息，保持顺畅的信息流动机制，因此关键是国家之间和企业与监管机构之间要建立较强的信任机制，否则共同协调活动就很难实现。但是，要以损失民族国家利益为风险向对方国家的监管机构提供全面的有关本国并购企业的信息在目前看来是不现实的。
跨国并购的全球规制管理中存在的“集体行动的困境”，使得各国采取一致协调行动面临根本的制度问题和矛盾。在国际并购所涉及的国家之间开展协调监管活动存在着个体(每个国家)和集体(成员国总体)理性的冲突，因为每个国家的经济福利的多少严格依赖于其他国家的行动。给定其他国家的行动，每一个国家都有动机按照本国的利益，采取各自的并购控制政策(比如积极鼓励国内兼并不惜提高市场集中度甚至造成市场垄断，抵制甚至反对外国公司并购本国公司等歧视性的控制政策)，而逻辑上所有的国家都会采取这样的选择，非合作的结果最终会出现，最终所有国家福利均受损。类似国际贸易中关税和非关税措施取消的国际谈判，参加谈判的国家都希望对方减让关税取消壁垒，因此每个国家可能最终会选择提高关税和非关税壁垒的不利结果，至少在理论上会出现这种可能。
五、我国对外资并购进行规制的实践：问题与对策建议
2005年我国吸引的FDI为603亿美元，全国累计实际使用外资超过5600亿美元，是发展中国家最大的外国直接投资受资国。由于政策的限制和资本市场发展缓慢，新建投资仍然是我国接受外国直接投资的最主要的投资方式，但是外国并购投资也一直在缓慢增长，事实上一些产业发生过多起外资直接收购或者间接收购兼并事件。因此加强对外资并购的规制，防止外资利用市场力量影响国内市场环境，制止外资的阻碍竞争、提高进入壁垒的做法，以及适时调整我国对外资进入行业的政策限制等都是目前面临的重大理论和政策实践问题。
(一)当前政府对外资并购规制中的突出问题
1.外资并购的股权控制程度与外资在某些行业是否存在垄断没有必然联系。国内很多学者有不同看法，他们认为，对外商无股权限制会导致个别行业中外资的垄断结构，理由是因为我国外资法规定，外国投资者只有投资比例的下限(25％)，且适用于可以进入的一切行业，为外资收购国有大型骨干企业提供了条件。
实际上，对外资进入我国市场实施一定程度的限制或者取消限制与外资对某些行业的垄断不一定有因果关系或者必然联系。对外资进入限定一定的范围、进行股权控制等政策是对外资进行产业政策导向性的战略举措，属于产业政策的干预范围，而外资对某些行业的市场结构造成垄断属于竞争法或者反垄断法的干预的范围，两者是截然不同的范畴。任何发展中国家对外资都有一定程度的进入限制，包括进入的范围、控制的程度、禁止进入的行业范围都有明确的规定，即使是发达国家也有对涉及国家安全的行业不许外资进入，但是发展的趋势是发达国家除了国家安全因素限制某些行业以外，越来越多的通过反垄断法对外资进入后造成的市场结构变动、进入壁垒提高以及利用市场力量排斥竞争者等反竞争因素进行法律调查和制裁，维护公平的市场竞争秩序，保护厂商和消费者的福利不受损失。而发展中国家对外资进入的行业限制要比发达国家多的多，主要还是利用产业政策的导向作用干预外资的进入领域，利用竞争法干预外资对市场结构和竞争的影响相对薄弱。
目前对进入我国市场的外国投资企业进行引导和限制的规范性政策是1985年制定、2002年经过修订的《指导外商投资方向暂行规定》(以下简称《暂行规定》)和《外商投资产业指导目录》(以下简称《指导目录》)。为了应对加入世界贸易组织以后出现的新形势，我国除对涉及国家安全因素的行业禁止外资进入以外，对于银行、证券、基金等金融领域、民用航空领域等重要行业在加入世贸组织过渡期都有一定的限制措施，包括通过规定外资参股的比重、合资的方式等。可以认为，我国通过以《暂行规定》和《指导目录》为主的指导外资进入的产业政策基本已经建成。但是，目前在我国一些重要行业比如化妆品、软饮料、手机市场出现了外资垄断的局面，这不是由于没有外资股权限制比例造成的，也不是由于现行的产业指导政策过早地对外资放开的结果，而是因现行的竞争法或者反垄断法不规范所导致的。因此借鉴国际惯例，将外国企业和国内企业公平对待，采取国民待遇原则，将外国企业纳入到反垄断法干预的范围，对外资进入后市场结构的变化、反竞争行为等的调查和制裁是至关重要的。改革开放以后，虽然法制在不断的完善，1993年我国也通过了竞争法，但是目前还没有出现因外资垄断而由当局调查、制裁的案例，外资在我国并购的程序也不十分规范，由此可见对外资反竞争行为的立法规制尤为重要。
2.各级政府对外商直接投资进入方式的政策优惠常常偏向于新建投资，没有将投资方式引起的成本与收益进行综合比较和权衡。在我国引导政府引资政策制定的理论认识上，存在着一个误区，即认为新建投资比并购投资对我国更有利，认为新建投资可以带来竞争的市场结构、新增的固定资产和就业、政府税收的增长、先进技术的引进，而并购进入一般会提高市场集中程度由此可能会造成垄断、固定资产投资和就业短期内一般不会增加等，从而政府在对跨国企业并购国内企业的态度上，一直倾向于采取一定程度的限制政策，而对新建投资则采取鼓励和给予优惠的政策，至少在20世纪80年代和90年代是如此。但是这种理论认识和政策实践没有考虑两种投资方式在重要资源转移和对竞争的影响之间的权衡，新建投资虽然带来竞争的市场结构，但是应将其带来的技术转移程度和重要资源的质量是否提高等因素综合考虑。如果外国企业对被并购企业的持股超过一定比例，并购进入的技术转让程度要大于新建进入的技术转移程度；并购进入也不见得福利净损失一定大。新建进入，在技术转让成本较高时，引导外资在东道国并购进入会使外国企业更大程度转让地技术。而国内学者在分析时都没有考虑并购对技术等重要资源和竞争的综合影响，我国政府在制定政策应该考虑这一重要因素。
3.长期以来我国各级政府鼓励国内并购而限制外资并购的政策取向造成比较大的福利损失。无论国内企业之间并购，还是外资并购国内企业，对消费者的福利影响是基本相同的区别在于，对国内企业之间的并购，国内消费者剩余转移为国内企业的收益，而外资企业的并购，国内消费者剩余转移为外国投资者的收益，以及在政府限制外资并购的情形下造成国内垄断企业为了继续获得高额垄断利润而投入稀缺资源通过政治过程获得政府支持造成的社会福利损失。目前我国外资并购进入壁垒最高的行业往往是行政垄断性行业或者市场化较晚的行业，比如电信、金融、航空、铁路等，这些行业中的龙头企业作为既得利益集团在巨大的预期利益刺激下投入巨额资源用于政治市场中的寻租活动，通过获得政府限制外资进入的支持而获得国内市场垄断的权力。更为严重的是政府为这些行业的垄断者创租的同时也带来了寻租的棘轮效应，即使在允许国内企业自由进入降低垄断企业的垄断收益的情况下取消特权也将变得非常困难，因为垄断企业为了避免特权丧失造成的损失会继续寻租以维持特权。因此，除了对事关我国国家安全的行业(能源、飞机制造、军工等行业)之外，对其他行业的并购规制应该采取内资企业和外资企业国民待遇的原则，这样既可以减少资源浪费，提高资源配置效率，也有利于建立公平的市场竞争秩序，提高政策的透明度。
4.外资收购我国国内企业可能会造成国有资产流失，但外资并购不是国有资产流失的充分条件，也不是必要条件。目前很多研究认为，外资进入我国市场造成了严重的资产流失，特别是外资直接收购或者间接收购国有企业是造成国有企业资产流失的主要原因。笔者认为，外资收购国内资产与资产流失特别是国有企业资产流失没有直接关系，资产向国内企业和个人出售也可能造成资产流失，关键是有没有一套衡量和反应企业资产真实价值的定价机制以及建立一个完善的公平进入的资本市场。如果资本市场中有比较完善的对企业资产进行估价的市场化机制和制度保障，出售国有资产完全可以做到市场化定价，并不会造成资产价值流失，所不同的是资产对外资出售还是对内资企业出售的问题而已。因此，在对外资控制的实践中，很多人以资产流失为由认为中方利益受到侵害而限制外资收购实际是站不住脚的。
(二)我国政府对外资并购规制的政策取向
1.要建立和完善以反垄断法为主的规制外资并购和监管跨国界并购(包括发生在国外但影响国内市场结构的并购交易、外资直接在国内的并购交易等)的法律体系。《反垄断法》的目的是不论资本属性对垄断作出限制，并且要求对有可能造成垄断的重大收购进行评估，来确定该收购会不会在国内造成垄断，从而禁止可能造成垄断的收购行为。外资并购与国内企业的并购应该适用统一的竞争政策或反垄断法律，这也是世贸组织乌拉圭回合《与贸易有关的投资措施协定》(TRIMS协定)确立的国民待遇原则的体现。同时应加大反垄断法的域外适用原则的研究力度，即当位于本国领土以外的外国企业在境外实施的协议或行为，对本国的相应的市场内的竞争产生了不利影响时，本国的反垄断法可以行使适用于该外国企业的行为的国家管辖权。
2.及时调整我国对外资的激励政策。长期以来我国以税收和地租为代价全面地给予外资超国民待遇，极大地减少了外商直接投资对我国的福利效应[7]。目前并不是要取消对外资的所有优惠政策，而是要对外国公司两种进入方式应遵循国民福利最大化为引资的最终目标而采取合理的政策和战略，针对外资企业不同技术转让程度、对市场效率的不同影响等制定不同的优惠政策，而取消传统上不加区分的一般性激励政策和普遍优惠政策。当前对外资并购国内低效率企业以及面临破产倒闭的国有企业给予一定优惠政策，允许在我国国内从事尖端技术和先进技术研发的外国企业优先准入等等。
3.在高技术行业领域，政府应通过限制外资新建进入，鼓励并购进入的规制方式，这样可以得到外资向国内企业转移较高程度技术的益处。因此，在高技术领域现实的方法是取消外资控股的比例限制，允许外资控股甚至完全控股。
4.进一步细化和规范外资并购的产业导向。我国虽然制定了《外商投资产业指导目录》，但可操作性差，对于允许外资控股并购的范围主要靠部门内部掌握，缺乏全国统一、透明、公开、操作性强的产业政策和产业导向。不仅影响了利用外资的实效，而且使国家经济与产业安全无法有效保证。
5.修改外资控制的有关法规和政策，减少并购控制的有关程序，鼓励旨在提高效率的外资并购，为正常并购企业的交易活动节约成本。同时也应借鉴成熟市场经济国家的经验和做法，建立国家安全审查机制，建议成立一个跨行政部门的外国投资审查委员会，由主管经贸的副总理和商务部长、发改委主任、科技部部长、财政部部长等部门官员和专家学者构成，审查可能对我国国家安全构成威胁的外资并购活动。
6.及时与国外政府就跨国界并购的监管取得协调，应遵循积极与国际反垄断合作的原则，为共同监管跨国界并购交易制定有效的便于协调监管的措施。目前对跨国界并购进行协调监管最为可行的办法是在区域经济一体化的组织中达成有关投资协议，对交易活动涉及区域组织内不同成员国的跨境并购活动，在并购企业的申请、并购调查、审查程序等方面尽量实行统一标准，在监管机构之间建立畅通的信息交流机制。在建立中国和东盟自由贸易区以后，可以在跨境并购以及国际投资方面分阶段实现区域内反垄断合作的协调监管。
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