全民“纳税”优于全民“低保”，本文主要内容关键词为：全民论文,低保论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最低生活保障制度(简称“低保”)是政府对陷入贫困的人口群体实施最低生活保障的一项社会救济制度，有的国家称其为“贫困线”制度。1993年，上海市率先实施了城市居民最低生活保障制度，拉开了城市社会救济制度改革的序幕。2006年，经济学家吴敬琏在“中国社会保障论坛首届年会”提出了实行“全民低保”的主张。这种观点引起了较大反响，国家发改委经济研究所副所长杨宜勇也做出回应，认为“全民低保”2010年以后方有可能。在实际中，我国的低保制度也在不断扩大范围，大有“全民低保”之势。本文以为，实行“全民低保”，不如实行“全民纳税”。
一、“全民低保”推行中的问题与面临的困难
1.总体来看，我国低保覆盖面窄，尤其是农村缺口很大
按照国家民政部的统计数据，目前我国除了每年有6000万以上的灾民需要救济、2200多万城市低收入人口享受低保(如图1所示)以外，还有75007万农村绝对贫困人口和低收入人口、6000万残疾人和1.4亿60岁以上的老年人需要各种形式的救助。到2006年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口还有2148万人，他们的收入上限(693元)仅仅是全国农民人均收入(3587元)的19％；低收入贫困人口还有3550万人，他们的收入上限(958元)仅仅是全国农民人均收入的29％。没有解决温饱的贫困人口和刚刚越过温饱线但还不稳定的低收入人口总计5698万人。
图1 2000～2006年我国享受城镇低保人数
2.我国低保资金投入少
2005年，各级财政共支出低保资金191亿元，仅占GDP的0.1％。2004年城市低保补助全国平均标准为152元，2005年为155元。月人均补差2004年为65元，2005年为72元，2006年为82.9元①(如图2所示)。显然，这么少的投入，很难真正解决贫困居民的实际困难。
图2 2001～2005年我国各级财政支出低保资金
3.我国低保制度的“公平性”很差
一方面，城乡区别对待，“城乡差距”仍然明显：一是城乡低保标准相距甚远。全国城市平均低保标准2006年为人均每月169.6元，而农村则为平均每月33.2元；二是城乡低保的范围和资金悬殊甚大。截至2006年底，全国城市低保人数为2240.9万人，资金为222.1亿元，而农村低保人数为1509.1万人，资金50.1亿元，农村低保人数和资金分别占城市低保的67.43％和22.6％，城乡差别仍很突出②。另一方面，地区差距也很明显。我国的低保制度的实施长期执行中央和地方共担的机制，这样就造成越是发达的地区，低保覆盖的范围越广，保额也越高。例如，上海市2006年第二季度平均低保标准为每人每月300元，而同期新疆的指标为128.73元③。
通过以上分析，可以发现，目前实行的以省市地方主要参与下的低保制度与国家预期的普救型“全民低保”之间存在着一定差距。“国家与地方共同出资”模式很难在短期内有效的解决贫困居民的实际可能，因而其经济社会效应是低下的，不但不会缩小居民收入差距，反而存在进一步加大的风险；从制度效率的角度来看，“费”的先天缺陷(行政成本高、社会效应低，诱发资源不公正集中等)很难提高其资金和社会享用效率。
从制度发展过程来看，“全民低保”不是我国的首创，而是从西方发达国家经验借鉴的结果。从英国、法国、瑞典、美国等高福利发达国家推行“全面低保”的改革过程来看，普救式的“全民保障”越来越受到诸多诟病，几乎所有改革的国家采取的都是纷纷放弃普救型项目，代之补救型项目，这是改革的主流，几乎是一面倒。其原因主要有：一是造成过大的财政压力，削弱了国家的综合竞争力；二是某种程度上形成了养懒汉机制，不利于工作效率和社会运行效率的提高。例如，美国1995年进行的两次民意调查表明，大约有70％的人认为“人们会通过长期依赖和不尽全力摆脱等方式滥用这一福利”；大约有60％的人认为“如果不是福利，妇女生育的孩子可能不会像现在这么多”。
发达国家的改革轨迹告诉我们，“全民低保”的推行既需要大量的财力作保证，同时又由于“费”的先天缺陷而使该制度效率大打折扣。对我国来说，经济社会的发展尚处于转型时期，财力短缺，贫困人口众多，多种制度尚在完善当中，在这种情况下搞“全民低保”存在较大的操作难度和人为投机空间，因而其效率难免是低下的。
二、“全民纳税”设想与制度建构
2006年，我国全面取消了农业税，这虽然对促进“三农”问题的根本解决是十分有利的，但是，将人口众多的农民群体置身于税收约束之外，却是违背了税收公平原则。与此同时，农村的低保制度也在大张旗鼓地推进当中。本文提出的推行“全民纳税”观点，正是在这一背景下，借助实行负所得税制来实现的。负所得税制理论是由弗里德曼在1962年在其著作《资本主义与自由》一书中首次提出的。其基本思想是，政府规定最低收入指标，对低于该标准的，按一定的负所得税税率实行负纳税，也就是进行补助，以“税”代“费”；对于高于该标准的，按相关税法正常纳税。在我国推行负所得税制，主要是把低保制度、贫困救助制度、个人所得税制度联结起来，首先赋予全民纳税的法律意识约束，其次核定标准，对低于该标准的，统一实行“负纳税”，高于该标准的，遵循现行个人所得税制的约束。其主要好处有：一是保证了对低收入群体的社会救助责任；二是可以把“农民”等弱势群体纳入到纳税队伍中去，虽然由“免税”、“低保”变成了“负纳税”，但却实现了“全民纳税”，维护了税收公平原则。
负所得税的基本思想可用如下公式表达：
S=N-t×I
其中，S是纳税人从政府领取的补贴(缴纳的负所得税)；N是基本生活费用；t是所得税的税率；I是纳税人的收入。
1.我国负所得税制的基本设计
(1)纳税对象的确定。负所得税实质是针对个人所得的一种税制安排，因此，其纳税对象应确定为我国全体公民，并与现行的个人所得税统一起来，以“税”的形式来取代我国现在实行的针对弱势群体的低保、社会救济等。
(2)基本生活费用N的确定。基于与以前个人所得税制的衔接问题以及国家的财政承受能力等因素，以突出该制度的现实操作性，笔者认为，将目前我国实行的全国平均工资、最低工资标准、平均社会救助标准等因素结合起来考虑比较合适。
全国2006年的平均工资为21001元，说明我国目前执行个人所得税扣除标准1600元，基本合理。我国各省、市、自治区之间的最低工资标准、最低救助标准的差别还是很大的，作为负所得税的基本生活费用的确定，本文认为既要保证最低生活支出，又要提高社会效率，综合多种因素确定我国的基本生活费用N=180元。
(3)税率t的确定。在基本生活费用N=180元确定后，考虑到财政支付能力，将负所得税的税率t定为-60%，由上面的公式可以计算出转折收入(转折收入即纳税人获得收入既不纳税又不获得政府补助的点，即S=0时的I)为300元，同时，按照经济学中的路径依赖理论，将负所得税纳入整个的个人所得税制中，与我国现行个人所得税制保持一致并衔接起来。考虑到我国现行个人所得税税率存在累进级次过多、边际税率过高等问题，本文缩减了税率级次，体现适当降低纳税人的税负的意图。调整后的税率见表1。
从上表可见，个人实际收入的水平越高，负所得税补助越少，但个人可支配收入的绝对数还是大于水平低的收入者。
2，实施负所得税的财政负担分析
虽然2005年低保标准为人均155元/月，但国家实际支付的金额是月人均补差，2005年月人均补差为72元。考虑到设想的负所得税制定的基本生活费用比低保制度稍有提高，并且将农民以及原来没有享受低保的人都纳入负所得税制度中，这部分人收入相对较高，本文将负所得税平均月人均支出测算为70元左右。目前我国弱势群体规模在1.4亿～1.8亿人左右，约占全国总人口的11％～14％(见郑功成撰写的《社会保障与弱势群体保护》报告)。计算下来所需资金为月支出98亿～126亿元左右，年支出在1176亿～1512亿元左右(为计算方便，取值为1200亿元)，占GDP的0.64%～0.83％。2006年，我国的财政收入已经达到39343亿元，仅增收部分就达3920多亿元。
从表3可以看出，我国历年支付的补贴远远小于个人所得税的收入，即使按照本文所计算的负所得税也只占个人所得税的48.9％左右。所以，中央财政加大支持实行负所得税财政负担应该不是很大，是完全能够承受的。
三、“全民低保”与“全民纳税”的制度效应比较
无论是“全民低保”，还是“全民纳税”，初衷都是为了照顾贫困群体，强调民生主义，体现社会和谐。但是，从制度效应方面看，二者却是有差别的。
1.制度基础的差别
从根本上看，“全民低保”是以“费”的形式出现的，而“全民纳税”是以“税”的形式出现的。众所周知，“税”的刚性是“费”无法比拟的。所以，从制度刚性角度来看，“全民低保”不如“全民纳税”。“‘全民低保’这种非缴费型的福利项目，在本质上讲，既是再分配的一个重要手段，又是充满道德风险和福利欺诈的一个大锅饭。”而实际的执行情况也证明了这一点。比如，一些地方在执行低保制度时，人为地降低标准进行克扣，甚至出现冒领等情况。而“税”就可以从制度上有效地避免这些情况。
2.体现原则的差别
“全民低保”将低收入群体和贫困群体全部纳入保障范围，主要体现的是绝对公平，因而在提高低收入群体福利的同时存在较大的养“懒人”的诱因，从而会降低社会整体效率，最终导致社会整体福利下降。通过实行负所得税制，将“救助”与“纳税”融为一体，通过特定的税制设计方式在给予低收入群体税收补贴的同时，又不降低纳税人的工作积极性，因而在强调税收公平的原则基础上也兼顾了效率原则，达到了“效率”和“公平”的有效结合。
3.行政效率的差别
从理论上讲，最低生活保障制度的运作可分为以下8个环节：(1)最低生活保障线准确测定；(2)低保对象申请；(3)居委会、街道办初步的调查、审核；(4)上报区民政局；(5)区民政局复核、审批；(6)报市民政局备案；(7)建档、动态化管理；(8)行政复议。但在实际运作过程中，在第(3)、(5)、(7)这3个关键环节里，经济调查要么不够彻底，要么压根儿就没有进行。因而操作困难、运作成本高(如低保对象难确认、发放过程易造成层层截留等)，从而导致政策执行成本高，行政效率低下。与低保制度相比，本文以为，负所得税可以充分利用我国现有个人所得税的税收征管体系、征管机构和征管人员，不需要一套专门的机构和人员，从而可以大大降低行政成本和执行成本。另外，负所得税制的政策执行成本也比较低。政策执行成本主要指由于经济政策设计本身存在缺陷而导致政府机构在经济政策执行中所增加的非必要成本。这种成本可以表现为：公务员工作强度的增加，或加班时间的增加，或工作效率的下降，或管理经费的增加，或政府收入的流失，或被执行对象不合理负担与不满程度的增加，是一种经济或可转化为经济的全社会成本。因此，在制度设计时要使制度操作的社会成本应该而且必须尽可能最小化。笔者以为，凭借我国近些年建立起来的征管体系，利用税收的强制性、固定性等特点，逐步扩展“金税”工程的应用范围，负所得税的经济政策执行成本相对是比较低的。
4.制度贡献的差别
“二元”发展体制在发挥温和型改革与发展作用的同时，却加速了多个利益集团的形成以及社会分配问题的产生，对营造公平、公正、和谐的发展环境和社会环境造成了越来越大的障碍。应该说，消除“二元”制已成为我国当前比较突出的问题。全面取消农业税虽然体现了我国政府的“人本”执政理念，但从另一方面却丧失了政策的平衡性。从长期来看，其政策的负面效应也是无法估量的。当前，实行“全民低保”无疑是“二元”体制的再复制，而“全民纳税”从统一城乡税制、体现政策公平、消除集团利益等多个方面来衡量都是积极的。
5.文化贡献的差别
“全民低保”说到底是一种普救型的保守主义思想，缺乏效率机制和竞争意识。同时，制度的随意性比较大，人为操作机会大，容易造成分配文化的颓废。“全民纳税”和负所得税的实施给赋税文化加入新色彩，即税收不再仅是从纳税人单方取得财富的制度，它亦可在纳税人困难时给予帮助，这样既维护税法公正，提高全民纳税意识，又可以缓和征纳主体之间的矛盾，促进税收文化的进一步发展。
四、结论
效率和公平是现代社会追求的两大目标，但它们又是人类经济生活中的一对基本矛盾。作为政府所追求的目标，这两者间的内在关联和制度安排，必然会在国家上层建筑中加以表现。一个良好的制度，也应当充分体现效率原则和公平原则。对困难群众适度的保障，协调社会公平，这是和谐社会的要求，也是建设城乡社会救助体系最基本的出发点和落脚点。而要体现公平性，就必须坚持政策的平衡性，在救助标准和救助范围上体现全面性、广泛性和一致性。基于此，本文以为，通过负所得税制，推行“全民纳税”明显优于“全民低保”。
当然，无论是推行“全民纳税”，还是“全民低保”，如何比较客观、准确地确定纳税对象或低保对象的收入水平是一个难点，在实际操作中存在一定困难。但是，本文以为，完善税制、加强征管既是我国完善市场经济体制的现实发展需要，也是适应全球化、与国际完全接轨的客观要求，而通过推行“全民纳税”正是这一要求的适应和体现。加之，个人所得税制也正在不断完善的进程之中，因此，综合比较，“全民纳税”是值得尝试和推行的。
注释：
①数据来源：民政部2004年、2005年度民政事业统计公报。
②数据来源：《2006年民政事业统计公报》。
③2006年二季度本市低保平均每月300元，高于其他省。