发达国家政府引导科技投入的主要特点和功能研究，本文主要内容关键词为：发达国家论文,主要特点论文,功能论文,政府论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G322 文献标识码：A 文章编号：1004-115X(2002)03-0033-05
1 政府引导科技投入的主要特点
1.1 政府引导科技投入的基本含义
政府引导科技投入是指政府借助财政手段、政策手段、行政管理手段（包括科技计划手段）、国际贸易手段及法律手段等重新整合社会稀缺科技创新资源，建立和健全社会所有行为主体科技投入需求扩大的环境和条件体系的行为和模式。它既是衡量一个国家或地区政府高新技术产业化促进能力的重要指标，又是政府制度创新水平的重要指示器。
1.2 政府引导科技投入的主要特点
1.2.1 政府引导科技投入是衡量政府参与新经济、高新技术产业化活动的重要方面
科技投入是影响新经济和高新技术产业化活动的基本因素，而政府引导科技投入首先表现为政府财政在高新技术产业化上的支出规模和水平。因此，政府引导科技投入是政府参与新经济、高新技术产业化活动的重要手段。从这种意义上说，提高政府引导科技投入水平，是加快高新技术产业化活动的基本途径。1996年7月，美国国家科学技术委员会提出的《为了国家的利益发展技术》报告，在总结过去几十年经济发展的经验后强调：“技术进步是决定经济能否持续增长的一个最重要的因素”，“技术和知识的增加占生产率增长总要素的80%左右”。由于新经济发展的源泉是知识、高新技术等公共产品，市场交易费用很高，因此，必须通过政府必要的财政科技投入手段，在提高政府高新技术产业化行为的基础上，强化社会科技投入的规模。从现实看，发展中国家与发达国家之间的差距虽有众多的历史原因，但从发展趋势分析，发展中国家与发达国家之间的差距不是在缩小而是在迅速扩大。这其中根本原因并不是二者在经济增长实力的差距上，而是二者在高新技术产业化能力和机制上的差距，在科技投入规模和水平的差距上。目前世界上90%以上的研究与开发投入、科技人员和科技活动集中在发达国家。因此，为了推动高新技术产业化可持续发展，政府引导科技投入是一个不可或缺的必要条件。
1.2.2 政府引导科技投入不单是政府财政科技投入本身
必须特别强调，虽然财政科技投入是政府引导科技投入的一个重要手段，但政府引导科技投入不单是政府财政科技投入本身。其一，财政科技投入仅是政府引导科技投入多种手段的一种；其二，财政科技投入强弱与政府引导科技投入能力大小没有必然联系。相反，即使一国或一个地区政府财政科技投入比重很高，但并没有形成全社会科技投入多元化集聚的新机制，依然可能会使社会科技投入规模严重偏低，社会其它行为主体对科技投入需求还是十分低下，社会科技创新资源仍很短缺；其三，只有当财政科技投入成为政府引导科技投入的重要杠杆时，财政科技投入才成为政府引导科技投入的有机组成部分，成为政府引导社会科技投入的内在变量。发达国家都不约而同地提高社会R&D投入（而不单是财政R&D投入）占国内生产总值中的比重就是一个证明。
1.2.3 政府引导科技投入是高新技术产业化政府功能强化的主要方式
美国是当今世界高新技术产业化活动获得巨大成功的典型。这既与美国经济体制有关，更与美国联邦政府和地方政府对高新技术产业化活动的全力扶持有着深层次的联系，而这方面最为突出的表现就是美国各级政府在引导科技投入方面颇有成效。从美国的高新技术产业化实践看，其州政府和地方政府的功能呈现越来越大的发展趋势。自70年代以来，随着联邦政府对经济活动干预的减少，特别是减税政策的推行，地方政府参与高新技术产业化的意识明显增强。德克萨斯州为了提高地方政府在推动高新技术产业化活动中的重要功能，成立了先进技术办公室，负责领导、规划和协调州内高新技术产业化活动包括科技投入活动。
1.2.4 政府引导科技投入是多种手段的综合体，主要有财政手段、政策手段、行政管理手段（包括科技计划手段）、国际贸易手段及法律手段等
1.2.5 政府引导科技投入竞争与合作的全球化趋势明显
高新技术产业化从一开始就表现出超越国界的一种全球化行为方式。这一方面由于世界经济全球化、一体化发展机制和条件的外在推动，另一方面更由于高新技术产业化的本性所决定。比起传统资源的短缺程度，新型创新资源更为短缺，并且这种短缺有不断加剧的趋势，对发达国家也不例外，在某些产业和高新技术岗位，发达国家短缺程度会更强。因此，新型创新资源短缺是全球特征。这决定了科技投入竞争的全球化；同时，由于高新技术产业化科技投入规模迅速增大，研究与开发投入的风险也在递增。这又决定了科技投入合作的全球化。而政府引导科技投入，必须遵照和服务科技投入竞争与合作的全球化的客观规律。这就要求政府引导科技投入竞争与合作的全球化。这使政府引导科技投入全球化竞争和合作成为必然，也使政府引导科技投入的国际合作与竞争进入了一个崭新的阶段。这从各国国家级科技发展计划的竞相出台、高新技术研究与开发国际化竞争与合作实践中不难看出。
1.2.6 引导社会科技投入中政府功能不可替代
政府在引导社会科技投入中功能是不可替代的。其原因主要有：
(1)政府引导科技投入是提高高新技术产业化供给的重要组成部分，更是扩大社会有效供给规模和改善社会有效供给的重要手段。因此，强化政府国民经济宏观调控能力，必须针对政府引导科技投入而实施一系列创新的政策手段。
(2)新经济不仅催生了新型生产力，而且带来了新型生产方式。这都要求政府经济行为和科技职能的调整和创新。而政府引导科技投入必然成为政府行为转换和创新的重要方向。
(3)政府引导科技投入是强化政府新经济促进功能的重要趋势。一方面高新技术产业化是一种社会化系统行为创新，这需要政府的引导和扶持；另一方面，政府引导科技投入有助于制度创新的深层次展开，能促进高新技术产业化条件体系建立和成熟。
(4)推动高新技术产业化事业的可持续发展也应成为政府宏观经济调控的主要政策目标。而政府引导科技投入就是其中一个重要手段。这方面政府可以通过优惠政策、计划方式、行政手段、政府购买、国际合作等手段改善政府引导科技投入方式。
1.2.7 政府引导科技投入的动力机制是“市场需求拉动”和“政府供给推动”双元集成机制
新经济的迅速崛起，其根本原因在于科技投入动力机制的根本创新。从人类工业化所走过的路程分析，其工业产品的供给最主要的动力机制是“市场拉动”。而对于新经济而言，作为其关键要素投入的科技投入供给的动力机制不再是单纯的“市场拉动”，而是由“市场需求拉动”和“政府供给推动”双元集成机制。在这种双元集成机制的作用下，一方面，“市场需求拉动”提供了新经济的资源配置新模式，形成和巩固了新经济发展需求刺激和创造的基础条件。另一方面，“政府供给推动”构成了高新技术产业化的内在逻辑，使“市场需求拉动”得以持续。
1.3 政府引导科技投入行为和能力建设与转轨时期政府新经济行为建设
1.3.1 能促进社会科技投入规模和能力的持续提高
政府引导科技投入能力的形成是政府新经济行为建设的重要标志。政府新经济行为通过对政府引导科技投入能力形成和作用的引导，对加快主要高新技术产业特别是关键性战略产业国民经济支柱产业化，对科技投入的规模化、多元化和社会化，具有特别重要的作用。因此，政府引导科技投入功能的产生和作用，既能弥补创新资源配置中“市场失灵”障碍，而且能强化政府新经济行为。
1.3.2 能提高政府对高新技术产业化的宏观调控能力，推动产业供给结构和产业结构的顺利调整
在产业不同的生命周期通过某种、某些政府引导科技投入手段，去调整高新技术产品市场价格，促进厂商调整生产方向，促进新型创新生产要素的重组，实现有限创新资源的优化配置。同时，这还能推动政府产业政策的创新，并强化其对国民经济宏观调控功能。这可通过形成以扶持高新技术产业化为重点的产业政策，实现对国民经济的超前调节，提高国民经济主要支持产业的国际竞争力，使一国或一地区能在某一高新技术产业或某些高新技术产业方面形成国际竞争优势。这是发展中国家构造国际竞争的后发优势的关键。
1.3.3 形成有效的社会科技投入机制和条件机制，开展促进社会科技投入的制度创新
这方面主要表现在如下几个方面：一是科技投入市场竞争环境的建设；二是科技投入市场竞争主体的塑造；三是政府与社会科技投入产权关系的调整；四是政府对知识产权保护模式；五是对高新技术市场垄断的管制和规范能力；六是社会科技投入规制的确定；七是创业条件体系的建设与完善等。
2 政府在引导科技投入中的作用分析
2.1 政府必须成为引导科技投入的重要力量
发达国家相比发展中国家所以能长期在高新技术及其产业国际竞争中始终处于牢固的垄断地位，与这些国家政府引导社会科技投入中能力和绩效提高密不可分。如果说，西方发达国家经济增长模式中都是政府功能的作用尚有不少异议的话，而在财政科技投入及引导社会科技投入领域，它们几乎达成了共识，都把政府引导社会科技投入作为政府科技行为创新的一个重要职能来实施。这表明，在高新技术产业化发展模式方面，发达国家的政府职能与传统产业管理职能发生了巨大的分离，正在发生重要的调整。
2.2 政府必须成为引导科技投入的组织者
发达国家政府引导社会科技投入的基本特点是：
(1)政府财政科技投入不断增长，规模迅速提高；
(2)国家级高新技术发展计划和规划纷纷出台，政府对社会科技投入的引导和宏观调控意识和能力普遍增强；
(3)政府通过必要的优惠政策和服务体系等，扩大和引导全社会科技投入规模和结构；
(4)政府加强在科学技术基础设施和条件体系上的投入，为强化国家高新技术产业化整体能力奠定牢固的基础。
在过去10年中，经合组织成员国高技术产品在制造业产品中的份额和出口中份额提高了一倍，达到60%和25%。而同期R&D投入占国内生产总值的比重为2.3%，单教育经费平均占经合组织成员国政府支出的比重提高到12%，在职业培训方面的投入占到国内生产总值的比重约为2.5%。自1993年以来，美国工业生产增长的45%是由信息产业所带动的。
2.3 政府引导科技投入的主要手段
2.3.1 制定优惠政策体系，刺激全社会科技投入需求
(1)对研究与开发投入和高新技术产业化投入实施必要的税收优惠扶持，形成全社会对高新技术产业化投入需求；
(2)提供必要的资金投入服务，缓解社会科技投入中的资金投入密集与瓶颈矛盾；
(3)对高新技术研究与开发活动采取优先发展的战略和政策，培植企业成为高新技术研究与开发创新活动的主体；
(4)提供政府购买等优惠条件，在投资调节、市场准入和社会化服务等方面为社会科技投入创造多方面的有利条件；
(5)制定优惠政策条件，推动高新技术企业的迅速成长，缩短高新技术企业创业起步周期培植高新技术产业化活动发展的企业行为主体。
2.3.2 利用行政方式，强化政府财政科技投入的责任。
(1)形成促进科技投入的行政管理与协调机构。这既有助于提高政府对高新技术产业化活动的宏观调控能力，也有利于提高高技术创新中长期战略制定水平、大规模工程行政协调能力和有限资源的调拨能力及决策水平。这在不同经济制度的国家中都有丰富而成功的实践。1993年美国成立了国家科学技术委员会和总统科技顾问委员会，克林顿总统和戈尔副总统分别担任主任和副主任。
(2)制定促进科技创新、构筑科技创新优势的科技计划。美国政府强调，美国要有科技优势来构造美国21世纪的“黄金时代”，从而继续保持美国的第一大国的地位。日本政府在1996年7月制定了“科技基本计划”，提出了加大预算、强化人才培养和独创性基础科学研究的新举措，表明日本从“技术立国”向“科技创新兴国”的转变。欧盟也已着手制定第五个研究开发总体计划，决心继续动员和组织整个西欧的科技资源来与美日抗衡。
(3)加大科学技术基础设施建设上的财政支出，美国“信息高速公路”建设政府准备在今后的20年内投入2700-4500亿美元；而英国则计划在10年内投入380亿英磅。提高科技预算规模和比重，是各国政府强化高新技术产业化政府投资引导功能的有效方式。日本政府根据“科技基本法”在1996年7月提出，在今后5年内政府科技预算共17万日元，每年增加12.5%，2000年达到4.3万亿日元，为1996年的1.6倍。发达国家已将科技财政投入列为财政支出增长最快的部门和行业之一。
2.3.3 建立和健全立法方式，加快政府管理创新和制度创新进程
(1)对国内科技投入行为主体社会利益关系的规范与协调；
(2)对国内产业之间的社会利益关系实施有效的宏观调控；
(3)对国家间科技投入国际化合作方式及关系的规范与协调；
(4)对本国跨国公司高新技术输出、人才转移、高新技术产品市场占有等实施有效的规范和引导；
(5)对外国跨国公司高新技术输入、人才转移、资本输入及其产品销售行为等进行规范与协调等。
从发达国家的实践和发展趋势分析，发达国家高新技术贸易供给政策管理大多上升到法制管理或法规管制的高度，这在很大程度上影响着社会科技投入的结构和方向。据不完全统计，目前发达国家都制定和执行着相对比较完善的高新技术产业化贸易活动政策法规化管理的体系。美国成立有技术出口管理的法律机构，制定和实施了《国家安全机密法》和《出口管理法》，对国际技术输出严格限制；日本对国际技术出口主要依据《外汇及外国贸易管理法》及其实施细则《出口贸易管理令》，在高新技术出口限制上尤为突出；这表明，政府管理创新和制度创新条件支撑是社会科技投入规模提高的重要保障。
2.3.4 利用政府购买，保护和刺激社会科技投入需求
通过政府购买，对高新技术产品需求进行最大限度地刺激和创造，也能有效地保护社会科技投入的需求和热情。从历史上看，美国“硅谷”的迅速崛起与美国的政府购买所形成的对电子产品、导弹产品、计算机产品等的需求创造是密不可分的。从现实看，本世纪70年代以来世界通信产业的高速增长与政府购买政策也是互为因果的。计算机产品是这方面的典型。在计算机产品发展的初期，正是国家特别是政府有关部门的科技需求、商业需求、管理需求、国防需求和军事需求等所形成的政府购买有力地拉动了计算机产品的市场化，进而缩短了计算机产品走向家庭化周期。至1997年底，美国家庭个人计算机的普及率已达到43%。
2.3.5 拓宽国际合作方式，推动政府引导社会科技投入的全球化竞争与合作
强化社会科技投入国际合作的引导和组织工作，这已成为发达国家高新技术产业化政府功能强化的重要方向。各国政府间强化高新技术产业化研究与开发全球化的政策合作，就是其中一个最为引人注目的现象。这是在世界经济全球化加速发展的大环境中，在各国注意制定和调整其在科学技术产业化的全球化合作与竞争政策方面取得不少进展的前提下，各国政府干预、协调高新技术产业化活动的全球化合作与竞争政策，这是各国“政府对政府竞争”政策设计和政策操作的新形式。美国与世界各国的高新技术研究与开发创新活动的全球化合作发展也在迅速提高。自90年代开始，美国开始调整其科学技术产业化全球化合作政策，主动组织和参与国际科技合作活动。美国同欧洲科技合作的重点主要是空间技术、航空技术、计算机、半导体等科学技术及其产业；同时美国与欧共体重大科技发展规划之间也出现了合作与联合的迹象。如美国邀请欧共体成员国参加其“星球大战”计划的有关项目，而欧共体的成员国也吸引美国参加欧共体“尤里卡计划”的项目。1996年在新加坡召开的世界贸易组织部长级会议上，美国、欧盟、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰等28个发达国家达成协议，提出从1997年7月1日起对电脑硬件、电脑和电信软件、半导体、集成电路及电子元件、半导体制造设备、电信设备等其它信息产品实施降低关税政策。
政府推动本国高新技术国际化。日本政府在这方面进行了成功的探索。日本政府将促成日本企业研制的最新高新技术被国际标准化组织(ISO)和国际电工技术委员会(IEC)认定为国际标准，进而实现日本“科技立国”的战略。日本政府决定在2001年1月在ISO和IEC加盟成员日本工业标准调查会里，增设集中一线技术工作者的各领域“技术专门委员会”，积极创造条件将日本高新技术推销给ISO等国际组织。另外，对可望得到国际标准组织认证的风险企业，日本政府将有重点地给予财政补贴支持其研究与开发。日本政府还决定，以通产省工业技术院为中心，在政府和国内产业界协作下，积极推动日本高新技术的国际化。
2.3.6 建构官产学研一体化的R&D社会化多元投入机制，完善国家创新体系
发达国家通过官产学研一体化来构造R&D投入的社会化机制，这其中政府财政投资发挥着不可替代的扶持作用。克林顿政府把高新技术产业化作为振兴美国经济的重要手段，提出在1994年至1997年的4年内追加170亿美元的科技预算，用于R&D投入。由于官产学研一体化的R&D投入机制的形成，发达国家R&D巨额投入优势业已形成，为发达国家高新技术产业国际竞争力的提高提供坚实的基础。美国R&D支出长期以来居世界首位，美国所具有的研究与开发上的比较优势构造了美国新经济发展的优越基础。美国发明的专利占世界总量的一半左右，而在信息技术、生物技术、医药技术等方面专利分别占世界的67%、47%和60%。
促进研究与开发活动向企业特别是高新技术跨国公司的集中，不仅能提高企业研究与开发投入的产出水平和效率，而且能提高政府对研究与开发资源配置结构的引导和调控能力。作为20世纪世界上最大的科技强国的美国，其研究与开发经费的70%以上集中在产业部门，1960年美国研究与开发经费分配中产业所占的比重高达77.7%，1965年为77.9%，1970年为69.1%，1975年为68.7%，1980年为71.1%，1985年为72.7%，1990年为72.4%，1995年为71.0%。韩国政府从20世纪80年代起，就采取有效措施扶持企业R&D活动，企业研究所由80年代初的47家提高到20世纪末期的3825家，企业R&D人员增至4万人，英、法等发达国家，企业的R&D投入也由1989年的28亿美元提高到1997年的133亿美元。
大学与企业间的R&D投入合作成为促进高新技术产业化的重要途径。最近20年来，美国大学与企业特别是跨国公司之间的R&D投入合作发展十分迅速。跨国公司发现大学在企业R&D方面的作用日趋重要。美国公司1997年在大学投入的资金达到17亿美元，这一数字是20年前的7倍。而1997年美国大学发明的专利给投资公司创造了300亿美元的销售额。瑞士诺华公司决定在5年中向美国加州一所大学投资2500万美元，以支持该大学进行植物和微生物方面的研究工作，二者的合作条件是该公司对该大学实验室三分之一的成果拥有优先使用权。从发展趋势分析，大学与著名跨国公司之间的R&D合作将会进一步增强，而且跨国公司与大学的R&D合作开始走向全球一体化。发达国家世界跨国公司与发展中国家如中国大学的合作就是其中一个著名的现象。