宏观税负的实证分析与思考，本文主要内容关键词为：税负论文,实证论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年我国成功地进行了新税制改革，自此税收每年增长近千亿元。但税收收入占GDP的比重下降，财政困难未得到缓解， 这与税收增长很不协调。因而不少人提出财政解困提高税负成为必然。本文分析了我国宏观税负的实际水平，对宏观税负与经济增长的适应性方面进行了若干讨论。认为在当前情况下，应注意发挥税收的经济调节作用，适当减轻国有企业税收负担，同时大力加强非国有经济和个人所得的税收征管。只有理顺税收与经济的关系，才能有效发挥税收的职能作用，缓解财政困难，促进经济发展。
一、我国宏观税负的实际水平
简单的说，改革开放以来我国宏观税负的变化趋势是：1978年名义税负为14.3%，1985年上升至22.8%， 达到最高点， 此后逐步下降到1997年的11%，比1985年下降了12.8个百分点。与此同时，工商税收占GDP的比重也由1978年的12.8%，到1985年的12.2%，降至1997年10.1%，高低落差2.7个百分点。鉴于这种情况， 不少人士呼吁增强财政提高税负成为必然。然而仔细观察一下近些年来政府收入的方方面面，实际税收负担并非低至如此。研究税负不能只从名义出发，而应从实际出发。为此，有必要对有关《年鉴》中现有的税收数额进行适当的调整，将一些名义上不称税，实际上具有税收性质的课征计入税收总额。具体说：（1）1983年开征的能源交通重点建设基金和1989 年开征的国家预算调节基金，在性质上类似于税收，计入税收总额；（2 ）地方政府预算外资金、行政事业性收费和基金大多为税收附加，作为“变型税收”计入税收总额中；（3）1984年以前， 国有企业只向国家交纳利润而不缴所得税，应从缴纳的税额中分解出相当于所得税的部分，计入税收总额；（4）1984年以后两步利改税的推行， 企业的部分利润以税的形式上交了，后来我们提出了税利分流，降低所得税，但至1993年底，这项改革还没有全面推开。因此，企业所得税中还有一部分是企业收入应从税收中剔除。由于各地普遍实行了承包，企业并没有按规定的所得税税率上交，因此，这一部分不再考虑扣除。（5 ）其它缺乏统计资料或难以区分的收费项目未计。
经过调整后的税收数额列入表1。由表1可以看出，我国名义税负自85年之后基本上是逐年下降的，至1996年，名义税负还不到85年的一半。与此同时，表1计算的实际税负也呈下降趋势，由1985年的27.5 %降为1996年的15.6%，下降了11.9个百分点，但下降幅度明显低于名义税负。平均实际税负比名义税负高出5.9个百分点， 也就是说名义税负低于实际税负41.8%。
表1
我国税收收入调整与宏观税负水平
年份
调整前税额
调整税额调整后税额名义税负
T(亿元) (亿元) T(亿元)T/GDP/(%)
1978 519.3
336.6855.9 14.3
1979 537.8
341.6879.4 13.3
1980 571.7
336.1907.8 12.7
1981 629.9
338.4968.3 12.9
1982 700.0
354.9
1054.9 13.2
1983 775.6
486.5
1262.1 13.1
1984 947.4
580.5
1527.9 13.2
19852040.8
424.1
2464.9 22.8
19862090.7
494.5
2585.2 20.5
19872140.4
583.2
2723.6 17.9
19882390.5
673.7
3064.2 16.0
19892727.4
848.5
3575.9 16.1
19902821.9
953.9
3775.8 15.2
19912990.2 1120.5
4110.7 13.8
19923296.3 1282.7
4579.6 12.4
19934255.3 1696.9
5952.2 12.3
19945126.9 2039.9
7166.7 11.0
19956038.0 2542.1
8580.1 10.5
19966909.8 3621.9 10531.7 10.2
19978234.0— —11.0
年份
实际税负 GDP增长 税收增长
T/GDP(%)
(%) (%)
1978 23.6 13.8 10.9
1979 21.8 14.2
3.6
1980 20.1 18.9
6.3
1981 19.9 7.6 10.2
1982 19.9 869 11.1
1983 21.3 12.1 10.8
1984 21.3 20.8 22.2
1985 27.5 25.0 115.4
1986 25.3 13.8 2.45
1987 22.8 17.3
2.4
1988 20.5 24.8 11.7
1989 21.1 13.3 14.1
1990 20.4 9.7
3.5
1991 19.0 16.6
6.0
1992 17.1 23.2 10.3
1993 17.0 3060 29.1
1994 15.2 35.0 20.5
1995 14.5 25.1 17.8
1996 15.6 17.3 14.4
1997 —
9.1 19.2
资料来源：1997年《中国财政年鉴》，《中国统计年鉴》，1996年调整税额取自《中国税务报》。
有必要指出，表1只是一个统计结果， 与真实的税负水平仍有差距。以1996年为例，我国各项税收收入6909.8亿元，预算外收入3893.3亿元，社会保障基金1014.7亿元，三项合计占GDP的17.2%， “各种能够统计的，经过地方政府批准的属于乱收费收入的约占GDP的10%， 据此粗略计算，我国目前的政府总体税负在25%～30%之间”（《经济日报》1998年2月16日），比表1计算的实际税负高出9～14个百分点。 这个比例远远超过发展中国家90年代平均税负18%的水平（包括社会保险税），接近发达国家的平均税负水平。因而，我国实际税负已达到了一个相当高的水平。当然国外也有一些税外收费项目，但要比我国轻得多。
二、国有企业税收负担沉重
国有企业是我国税收的主要提供者，其目前状况如何，有多大的税收承受能力，是我们考虑税收行为的出发点。
第一、国有企业税收负担偏重。众所周知，由于多种因素的影响，近年来多数企业经营状况不景气，经济效益下降。据有关部门对12.4万户国有工商企业进行清产核资的资料显示，企业资产总额41370亿元，负债总额31047亿元，所有者权益10323亿元。约有26.7%的国有企业负债总额超过帐面资产总额，另有21.5%的企业若以挂帐损失冲抵所有者权益后，实际上已成为空壳。据报道：我国国有企业的资产负债率为75.1%，其中国有工业企业的资产负债率为68.4%，国有商业企业的资产负债率为95.8%，远远高于西方发达国家50%～60%的一般水平（《中国财经报》1996年2月19日）。另据《中国市场经济报》报道：1995 年国有企业利润总额665.6亿元，成本费用利润率为2.64%， 总资产贡献率为8.72%；而到了1997年这几项指标却分别下降为427.8亿元，1.59%和7.1%，1998年上半年进一步下降为净亏损92亿元，—1.54 %和5.65%。即使在这种局面下，国有企业仍然是我国税收收入的最大贡献者。据统计，近几年国有企业对国家财政的贡献份额约占65%，分别是集体、个体（私营）和其他企业的3.6倍、5.7倍、13.7倍。可见，国有企业尤其是国有大中型企业的税负偏重是显然的。
第二、企业税负结构不平衡。（1）产业之间存在差异， 长期以来，我国税收收入主要来自第二产业。1994年税制改革限于工商税制，且主要是中央税制改革，地方税制基本没变化，致使第二产业和第一、三产业税负率出现此起彼落的局面。1995年与1993年相比， 第三产业GDP构成由32.7%下降为31.3%，总体税负水平由8.54%下降为3.09%，税负降幅是构成降幅的15倍，明显过大，这在一定程度上导致了新的税负不公。（2）产业内部税负不平衡。 突出一点是税收总额仍然主要靠工业支撑， 这不但难以使税收总量有突破性扩充， 也导致了财政压力过于集中工业，加重了工业企业的税收负担。而商业企业自1996年来，异常申报加大，通过加大库存，现金交易等多种形式偷逃税，无形中加剧了与工业企业的税负不平衡。据有人测算，商业企业税负不到其销售额的1%，即使工业企业税负再降低，这种不均衡也不可避免。（3）不同经济成份企业存在差异。《中国税务年鉴1995》提供的数字表明，外资企业的流转税负担只有内资企业的63.3%。在所得税方面内资企业税负为25%。外资企业为14.6%，相差10.4个百分点。在内资企业中，国有企业的所得税负为27.6%，非国有企业为18.69%， 只有国有企业负担的68.5%。1994 年各种非国有经济在工业总产值中的份额已由1980 年的20%上升到65%，但提供的税收却只占30%，而国有企业上交税收接近70%。（4）地区之间存在差异。东部地区，GDP增长快于中西部经济不发达地区，但税收增长幅度却低于西部地区。同时由于中西部地区发展主要靠资源开发产业，按现行税制，其税负水平也高于经济发达地区。例如，宁夏工业总产值税负比全国平均税负高1.57个百分点，分别比广东、浙江、江苏高3至5个百分点； 云南1994 年国民生产总值税负率为23.7%，比全国的8.9%高出近15个百分点。
第三，企业欠税不断增加。到1996年底，企业欠税360亿， 比上年同期增长70%。从表面上看，企业欠税说明税收增长还有潜力，清欠后税收收入将会更多。但问题在于欠税往往是由于产销不对路，产品积压，有产值无收入或有销售却无税收，缺乏资金所造成的。更有一些企业亏损累累，不仅无税可缴，还要吃掉以后年度的税收（亏损结转）或其他企业的税收（合并纳税），甚至成为死欠，因为企业已面临或实际上已处于破产境地。而且从总体上看，企业欠税额日益增加，说明欠税问题具有深层次的原因，如果不加以解决，很可能会影响以后的税收增长和经济增长。
第四、企业非税负担过重。由于大多数企业目前普遍不景气，利润率很低，库存积压加大，许多企业连维持再生产的能力都没有，更不用说拿出资金来进行扩大再生产和技术改造了。据统计，截止1995年底全国29.1万户国有工商企业资产总额为9.6万元， 而真正用于生产经营活动的国有资本数量实际不足3万亿元，占1/3弱（管理世界，1997 年第5期）。国有企业改革进行了多年， 但总体效益目前仍未有实质性好转，至1996年反倒首次出现净亏损。造成这种局面，既有历史上形成的产业结构不合理问题，也有企业经营环境不断恶化的问题。所谓企业的经营环境恶化，主要是指企业负担太重，除了国家税收外，还有各级政府部门的摊派和一些各种名堂的乱收费，使一批效益不是很好的企业被压垮了。最近，中央宣布进行清费立税改革，希望这一举措能切实给减轻企业负担带来切实效果。
三、相对GDP，税负不偏低
经济增长是一种周期性的向上运动过程。税收源于经济，在经济的周期性活动中呈现自身的变化特点。从我国经济和税收增长的过程来看，改革开放以来，这种周期大约四年左右一轮。以工商税收为例，第一次是1979年到1983年，税收增幅由4.4%增至1982年的13.8%， 然后回落到1983年的10.5%；第二次是1983年到1987年，增幅由10.5%升至35.6%再回落到6.7%；第三次是1987年到1991年，增幅由6.7%上升至18.5%再回落到6.6%；第四次是1991年到1996年，增幅由6.6%上升到22.5%，再回落到14.8%（其中1993年增幅达42.3%，是因为各地为提高基数大力超收所致，属非正常增长除外）。从每个周期分析，税收增长的峰值一般在第三年，而且前后周期均是正增长，反映了整个宏观经济调控能力的增强。税收增幅的同周期性递增递减，符合事物运动镙旋式上升波浪式前进的运动规律和“隔几年上一个台阶”的论断。同时也告诉我们，税收增长不可能一直保持高增长率，在达到一定增幅后，必然会相对递减，待回落到与经济发展相适应的程度，再开始新的增长。然而，改革开放以来，宏观税负的波动未能呈现周期性变化。实际税负由1980年的20.1%上升到1985年的24.5%，然后逐步下降到1995 年的14.45，上下落差分别为4.4和10.1个百分点， 落差幅度小于名义税负。20年来，名义税负的平均值为14.1%，实际税负的平均值为20.0%。如果“属于乱收费收入约占GDP的10%”得以认可， 那么政府总体税负（实际税负+乱收费比例）达25%以上。这就是说改革以来，我国实际宏观税负不是“明显下降”，而是基本处于“坚挺”状态，甚至有所上升，因为近些年的税收增长力度是过去所无法比拟的。
其次，从构成上看，税收与经济也具有不完全同步性。以“两税”（增值税和消费税）为例，其与GDP挂钩在口径上差异较大。在GDP中第一产业的农业不直接产生“两税”，第二产业中建筑业不直接产生“两税”，第三产业中除商业外，交通运输、邮电通信、金融系统、文化体育也不直接产生“两税”，只有第二产业中的工业和第三产业中的商业交纳“两税”，这两部分增加值约占GDP的50%左右。 但“两税”收入近三年平均已占到税收总额的77.4%，可见征收力度之大。实际上，由于“两税”是对流转额征收的一种税，两税增长只能以GDP 的增长为限。除了个别年份由于税收政策的调整等特殊因素，造成“两税”收入增长超过GDP的增长外，正常情况下，“两税”一般是不可能超过GDP的增长。1994～1996年，名义GDP增长35%、28.1%、17.3%， “两税”增长18.6%、12.5%和14%。“两税”与GDP 的构成比例关系直接影响工商税收与GDP难以年年保持1∶1的同步增长。
近几年企业经营状况不好，但却出现工商税收与GDP 连年同步增长，甚至超过GDP增长的情况，主要是因为经济结构、 税源结构以及税收政策因素的影响结果。实际上体制和政策留下的空间已经越来越小，强求税收与GDP年年保持同步增长，意味着税收负担长期超出纳税能力，必然造成税源增长潜力的丧失。所以在一般情况下，税收与GDP 的增长弹性在0.8～1.2之间是正常的，切勿人为拔高。笔者以为现阶段，我国税收弹性低于1，对经济增长更有利。
GDP是总税源，GDP的质量对税负的影响也是非常重要的。近年来，我国GDP的项目构成产生了较明显的变动。1993年到1996年，GDP中的生产税净额项目占比由36.7%下降到16.4%，而反映工资状况的劳动者报酬项目占比却明显上升，可见GDP质量在下降。 这种情况从质上决定了税收的萎缩和税负的下降。不难理解在对比基期一定的条件下，如果“良性增值额”占GDP比重较大，则税收增长可能快于经济增长， 税收弹性大于1；如果“恶性增值额”占GDP比重较大，则税收增长必然低于经济增长，税收弹性大于1。这也从另一角度说明了税收与GDP增长1∶1的简单同步是不成立的。从微观上讲，产业增值能力是国民财富的来源，企业所产出的增值额质量不高，各类产业增值能力差异较大，必然影响到税源扩涨，税款的征收和税负的均衡性。
GDP质量下降的另一个表现是水分问题。统计数字的浮夸、 虚报已不是什么秘密了，尤其是体现各地当权者政绩的总产值等数据水分较大。1993年国家统计局曾在各地已作过自查的基础上，从全国乡镇及村以下工业产值中，挤出3700亿元“水分”，占当年乡镇工业产值的16%。94、95年继续进行复查，但类似问题不仅没有收敛，反而愈演愈烈。1995年国家统计局对乡镇企业工业产值再挤7000亿水分，数据之巨，十分惊人。相比之下，税收收入数字则是比较可靠的。经济增长不实不仅使名义宏观税负大打折扣，也给实际税负水平带来了很大压力。
综上分析，我们认为税负不偏低。
四、宏观税负与GDP关系的国际比较
从经济增长的角度讲，合理的税负一方面应对经济增长起积极的促进作用，另一方面又要能提供实现政府职能的财力，这就要求税负必须适度。世界银行工业部顾问马斯顿曾研究得出税负与经济增长率之间的变量关系：在10.3%～30.9%的区域里，税负与GDP 增长成负相关关系，税负每增加1%，GDP增长速度下降0.36%。为进一步验证这个结论，我们选取较有代表性的10个发展中国家和10个发达国家的作对比分析。
表2 20个国家的宏观税负水平与经济增长率
发展中国家GDP平均增长 平均税负(%)
(1980—1990) (1980—1990)
韩国 9601668
泰国 7.915.4
新加坡
7.116.1
巴基斯坦 6.315.6
马来西亚 6.026.0
印度 5.914.4
印度尼西亚
5.617.0
埃及 4.823.8
斯里兰卡 4.518.4
肯尼亚
4.119.8
发达国家 GDP平均增长 平均税负(%)
(1980—1990)
(1980—1990)
日本
4.1 28.4
西班牙 360 26.8
加拿大 2.9 29.4
美国
2.7 25.3
英国
2.6 35.4
挪威
2.5 43.3
法国
2.4 39.6
德国
2.3 36.7
意大利 2.2 30.7
瑞典
2.0 44.8
资料来源：根据《国际统计年鉴1997》和参考文献〔4〕编制。
由表可见，税负与经济增长有较强的相关关系。拟合方程得：I[,GDP]＝8.9268－0.1746R[,T]，（R[2]＝0.6529，F值＝33.8583）。由方程，如果税收负担为20%，则GDP增长率为5.47，如果税负为40%， 则GDP增长率为1.98。两类分别考虑：发达国家平均税负为34.0%， 平均GDP增长率是2.67%，增长速度高于平均值的有日本、西班牙、 加拿大和美国，他们的税负都低于平均税负；发展中国家平均税负是18.33%，平均GDP增长率为6.12%，增长速度低于平均值的有马来西亚等7个国家，其中5个国家的税负高于平均税负。一反一正， 的确体现出“低税负高增长，高税负低增长”的态势。当然，也不是税负越低，经济发展越快。如印度税负最低，但发展速度并不属于最快。由此启示我们如何把握税负的“适度”，是一个重要的课题。一个国家的宏观税负是受生产力发展水平、政治制度、经济制度和财政制度等多方面因素共同影响的结果，很难用简单划一的数学模式的表示，但并不能因此否认马斯顿当年对税收负担与经济增长关系的研究在今天仍有重要的现实意义。
下面再看看我国的情况。通过对1978～1996年我国GDP 增长率与税负之间的相关分析，也大致呈现上面的趋势。税负与GDP 增长率之间的拟合方程为：
GDP与名义税负：I[,GDP]＝22.4804－0.2938N[,TEX]，相关系数R＝-0.1292
GDP与实际税负：I[,GDP]＝＝35.0201－0.8285R[,TEX]，相关系数R＝-0.3775
虽然GDP增长与名义税负、实际税负均成负相关，但相关程度， 实际税负远大于名义税负。名义税负每增长一个百分点，则GDP 增长将下降0.2938%；实际税负每增长一个百分点，GDP增长将下降0.8285%。 也就是说税负越高，对GDP增长的牵制作用越大。由表1，我国平均名义税负为14.1%，平均实际税负为20.0%，均在10.3%～30.9%范围，一定程度上也印证了“低税负高增长，高税负低增长”的研究结论。
根据税负增长与GDP增长的曲线趋势特点，还可以大致看出， 当年税负对以后年份的GDP增长影响较大。为此，我们以GDP增长率为被解释变量，以滞后1～5期的实际税负作解释变量作多元拟合，经逐个剔除影响较弱变量，最后发现前推1年和前推4年的实际税负对GDP 增长影响明显。
回归方程为：I[,GDP]＝58.2687－0.5888R[,TI]－1.2532R[,T4]，R[2]＝0.31，F＝2.7055，线性显著。
影响GDP增长的因素非常多，如果某一项指标，比如财政、投资、 消费或金融等能对经济增长能产生20%以上的影响就算高了，这里前推1年和前推4年的实际税负的影响能达到31%已经是很高了。因此，如何使税负适度的确不能低估。针对我国正处于经济转轨时期的实际情况，宏观税负控制在18%～20%之间比较适当。
五、若干建议和对策
（一）理顺税收与经济增长的协调关系。一般地说，在税制和税政基本稳定的前提下，税收总量的变化应该大体上与经济总量的变化相协调。如果税收增长脱离经济增长，持续过快，则可能会严重削弱经济增长后劲；反之，税收增长持续过慢，又可能会削弱财政功能，影响宏观调控。当前在我国经济增长趋缓，GDP增长质量不高的背景下， 尤其要注意积极发挥税收的经济调节作用。要防止和避免在强调税收增长的同时，忽视和抑制经济发展这个根本。尽管我国当前还没有实行全面减税，以启动经济增加需求的条件和可能，但从刺激各类市场主体的消费和投资意愿，特别是调动各类企业投资积极性，促进企业改革和微观经济增长的客观需要来看，税收要“把推动经济发展作为自己的重要使命”，实行及时而更加有效的税收政策和税制调整。尤其对那些市场前景好，效率效益高的经济增长面和经济增长点，实行富有刺激性的低税、轻税或减税政策。
对税收微观效应的考虑上，应把某类或某种税收可能造成的微观效应，与它对市场主体、企业、行业、消费者意愿的影响，同时加以考虑和测度。从长远来看，还要注意当期税收收入与后续税收收入之间是否存在矛盾，是否有利于生产要素的优化配置与合理流动，有利于充分调动各类生产经营单位和市场主体的积极性和能动性，是否有利于促进后续经济的持续有效增长。要在经济增长的基础上调整税务总体水平和税负结构水平。
（二）向非国有经济要税。改革开放以来，国有经济比重下降，非国有经济比重急剧上升。但是由于政策和管理等方面的原因，税收征管没有很好地适应这一格局的变化，税收收入依然倚重于国有经济，使个体、私营经济、外商投资企业和外国企业的税收负担始终处于较低水平，迅速发展的非国有经济并没有提供与其发展速度相适应的国家税收。
世界银行的一份报告（2020年中国：新世纪的发展挑战）指出，如果中国做好对非国有企业的纳税工作（它们是经济增长中最迅速的部分），改进对税收征集的激励机制，采用计算机信息系统，以及实行对各种逃税行为进行严厉而公平的罚款新制度等综合举措，其所能增加的税收份额，到2000年将达到GDP 的6 %。 在一个较长的时间内， 比如到2020年，甚至可能达到GDP的10%。无论世行报告的可靠性如何， 非国有经济的税收潜力迅速发展的态势，无疑是十分可观的。当然对非国有企业经济，同样也有一个涵养税源的问题。对纳税人来说，无论是自然人，还是法人，当税收直接课征于所得时，其实际所得就会减少，如果课征过重，纳税人减少所得过多，无法承受，纳税人就会自动放弃所得努力而不去“为人作嫁”。
（三）强化个人所得税的地位和作用。改革开放20年来，国民收入分配格局明显向个人倾斜。1996年与1991年相比，居民个人所得份额从64.4%上升到69.3%，提高了3个百分点。 然而我国税收政策调整不尽及时，依然重企业税收，轻个人税收。1993年个人所得税仅占税收总额的1.3%，1996年占2.4%，至1997年也才增长到了3.4%， 力度远远不够。
据世界银行统计，1995年我国较高收入阶层占总人口的20%，其消费额占总消费额的47.5%，其中占总人口的10%的高收入阶层的消费额占总消费额的比例高达30.9%。由此可见，个人所得税的增收潜力很大。但令人困惑的是，个税收入中40%以上来自工资、薪金所得，这就使人不得不深思，个税这一调节收入分配的税种的调节对象究竟是谁。按理说主要被调节对象应该是那些高收入阶层，如演艺圈明星、三资企业董事、经理，建筑安装、业务承包人等，可实际上这些人的个人所得税却很难征到征足。现行税法规定：个人所得税的征收仅限于工资、薪金和生产经营所得等合法收入。而“灰色收入”不在征收之列。这就将个人收入的相当一部分排除在征收范围之外。减少了税收收入。应当放宽所得税税基，扩大征收范围。当某一收入没有确切证明是非法或不正当的，就应该认定为“合法所得”，列入征税范围。综观世界各国的税制结构变化。1934—1994年的60年中，美国人均GDP增长了3.4倍，个人所得税比重由14.2%上升到45.6%。与我国国情较为相似的印度，1995年人均GDP是1400美元，个人所得税比重为8.99%；印度尼亚人均为GDP为3800美元，个人所得税比重为8.15%。相比之下，我国人均GDP 是2900美元，个税比重如此之低是不正常的。可见在我国较大幅度地提高个人所得税的比重不仅是必要的，也是可能的。
（四）其他征收管理措施。（1）改革税收计划方法。长期以来， 我国一直沿用基数、系数加因数的方法编制下达税收计划。税收计划与GDP指标不相干，而计算税负时GDP却是举足轻重的分母基数。随着市场经济的发展，这种计划显然不适应现阶段的组织收入工作。应尽快改革这种方法，推行“GDP税收负担率”法， 即将税收计划与国内生产总值直接挂钩。以客观地反映各产业现状及其对税收的影响程度，清除各地产业发展不平衡给制定税收计划带来的差异，正确地反映和分析经济税源和税收增减的变化情况。由于与GDP直接挂钩，对扼制GDP中的水分问题也具有现实效果。再配以税收增长，税负等多项指标，形成综合考核体系，使其具有促使税收与经济发展协调一致的机制。
（2）清费立税。减轻企业非税负担。由于长期以来， 收费已成为政府收入，尤其是地方政府收入的重要组成部分，涉及问题比较复杂，因此清费立税要在全面调查清理的基础上逐步推行。总体设想是取消一部分，规范一部分，改税一部分。取消一部分，即取消各种不合理的收费。比如，政府履行公共管理职能，向社会提供公共产品和服务，已有税收为基本保障，不应再收费；一些部门利用特殊地位和权利巧立名目的乱收费，一律予以取缔。规范一部分，即对必要的收费予以规范。如证照性收费可予以保留；经营性收费和已开放标准的事业性收费应与挂告单位脱钩；而性质相同或相近的收费项目应尽可能合并操作。改税一部分，即将一些具有税收性质的收费项目，通过立法上升为税收，并入相关税种或开征新税种。如将社会保障基金改为社会保障税；将矿产资源补偿费，水资源费等改为资源税；将污水排污费，绿化费等改为环境保护税。通过清费立税。进一步完善税收制度，调整税收政策，为协调发展创造良好环境。
（3）控制财政支出膨胀。近年来，我国财政支出急剧膨胀， 平均增长速度13%左右。导致财政赤字不断扩大，尤其中央财政的债务依存度一直呈攀升之势，1995年达53.7%，1997年达57.8%，500 多亿元的财政赤字成为支出的硬缺口。其主要原因是财政职能转轨相对落后于整个国民经济的市场化进程，政府承担了许多在市场经济体制下不应再由政府承担的经济社会职能。另外一点是吃皇粮的人数，改革以来膨胀了几十倍。1997年的全部税收收入用来支付当年职工工资，尚缺1170亿元。针对这种情况，有的专家提出：“不妨试试减税，走小财政，大市场之路”不无道理。如果财政支出消肿了，税收职能发挥的效益自然提高了。反之，如果财政支出膨胀居高不下，即使税负再提高，也难以解决问题。
（4）严防偷税漏税。如何将该收的税款都收上来， 这一直是税收征管中的难题。据有关方面调查，我国税收流失比较严重，偷税漏税的覆盖面：国有、集体企业达50%，个体和私营企业达80%，合资企业更是有过之而无不及。有人测算，每年偷税漏税的总额可以建成四个三峡工程，而国家为建设一个三峡工程的资金都筹集好几年。1996年全国税收财务大检查查出各种违法金额200.35亿元， 其中涉税违纪金额占74.91%。1997年全国税务稽查检查纳税户376.2万户，发现有问题纳税户198.2万户，税收流失面达53%。查补税款、罚款，没收非法所得计331.6亿元，比上年增长10.2%。从总量上讲，提高税收比重，不能再给企业加税，农民增负了，但具体操作上，加强征管理增加收入的“弹性”却很大。因此，只要真正管起来，就是实实在在的税收收入。所以，“世纪之交，税收重在管理”。
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