优化民营经济发展环境是服务型政府的重要职能，本文主要内容关键词为：职能论文,民营经济发展论文,环境论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D035【文献标识码】A【文章编号】1671-7287(2007)01-0017-05
在党的十六大指出要大力发展和积极引导非公有制经济之后，各地掀起了发展民营经济的新一轮热潮。发展民营经济也成了中国未来经济政策的方向和经济转型理论研究中最引人注目的领域之一。优化民营经济的发展环境已迫在眉睫，这是事关整个国民经济和区域经济持续、健康发展的大事，也是服务型政府改革所面临的一个重要课题。
一、民营经济发展中面临的主要问题
改革开放以来，在政府的支持下，民营经济因其与市场经济天然的、内在的联系成为向市场经济转变的先导力量，成为推动我国国民经济持续增长的一支生力军。十六大关于毫不动摇发展非公有制经济的指导思想，增强了地方政府的政策信心和决心，三中全会关于大力发展非公有制经济的明确信号，给地方政府发展民营经济提供了政策保障。一个“毫不动摇”，一个“大力发展”，是中国民营经济政策的历史性跨越。但我们也不应忽视其存在的一系列问题和问题背后的制度因素。如所有制结构调整远没有完全到位、法规不健全、政策不公平、融资渠道不规范等等，不仅影响了民营经济自身的健康发展，也成为影响国家经济稳步、健康发展和完善的市场经济体制形成的障碍。
1.法律制度还不够完善
良好的法制环境是企业健康发展的基础。国内外历史经验表明，保护私有财产是经济发展的重要条件。但目前我国现有法律对民营企业的有效覆盖还很不够，法律对民营企业的保护尚显不足。我国曾先后两次修宪，对私有经济的合法权利和利益进行保护，但私有财产的不可侵犯性在法律层次上仍然没有得到充分的明确。我国现行调整企业法律关系的法律法规没有摆脱传统思想，仍然按照所有制投资主体、组织形式、投资区域等原则制定。尽管《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国中小企业促进法》等确定了民营企业平等的市场主体地位，但在一些具体的立法中，民营企业仍不被重视。如《中华人民共和国个人所得税法》对民营企业的规定显然带有歧视性。民营企业承担双重税赋，除了要缴纳33％的企业所得税外，还要缴纳个人所得税。2000年国务院颁布的《关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的通知》规定，对个人独资企业和合伙企业不得征收企业所得税，只征收个人所得税。这虽然初步解决了个人独资企业双重征税问题，为个人独资企业与其他企业公平竞争创造了有利条件，但政策并不代表法律。此外，我国调整民营经济的法律只有少数单行的法规，如1988年6月25日颁布的《中华人民共和国私营企业暂行条例》等。这些法规只是规范某些民营经济的组织和活动，仅对某类具体的活动加以局部调整，没有从国家宏观调控的高度对民营经济加以认知和立法，致使民营经济缺少专门的法律。
法律制度不完善主要表现在：一是一些部门在贯彻法律法规中强化行政权力的倾向比较普遍，存在重政府权力、轻政府责任，重企业义务、轻企业权利的倾向。二是一些法规片面强调行政制约，拓展部门职权。部门之间职能交叉，造成行政执法不规范、效率低。三是促进经济发展和营造良好法制环境的立法滞后，立法上存在对民营企业保护不力的问题。一些地方政府出台的鼓励民营经济发展的政策无法落到实处，根源在于现行的条块分割和多头管理体制削弱了地方政府整合各项行政职能的能力，使好政策无法发挥作用。四是依法行政水平有待提高，行政执法职能交叉重叠，执法人员素质有待进一步提高。
2.市场准入尚有壁垒
市场准入制度是经济制度环境的重要内容，民营经济被定位为社会主义市场经济的重要组成部分，国家管理层在市场准入的原则上已达成了一致。但各地具体的准入政策却存在着较大的区别，缺乏一个比较系统和权威的产业投资政策指南。与外商准入制度相比，民营经济(企业)还没有上升到政策和法律层面，国有经济、外资经济和民营经济进入同一竞争领域的门槛还没有形成标准化、统一化。
目前各地政府给民营企业设置进入壁垒的形式是多样的，或是由行业主管部门采取审批制等手段，通过指令性的方式授权行业内国有垄断企业担任项目业主，从而构成民营资本进入的天然屏障，如铁路、高速公路、交通运输等基础设施建设项目；或是通过政府颁布政策法规禁止民营企业进入，如金融业；或是实施严格的生产许可制制度，排挤民营企业的生存空间，如汽车制造业；或是规定民营企业的投资不得以盈利为目的，如教育业等等。政府通过不同的制度来构筑民营企业的进入壁垒，使得民营企业在市场准入方面受到了明显的不公平待遇。某些限制性行业甚至允许外国私人投资经营(投资、控股皆可)，却不允许本国的民营企业投资入股。辽宁省工商联于2003年对辽宁省工商联执委以上的委员企业进行了一次问卷调查，调查结果显示，公平的竞争环境、完善的法律制度、民营企业家的政治地位、各级领导的重视和良好的政府服务是民营企业最重要的环境因素，并将公平的竞争环境列为第一。
3.融资渠道尚不够规范
当前民营企业最大的困难之一是融资问题。一方面，我国不允许私人银行的成立，对其他民营金融机构的审批也很苛刻；另一方面，国有金融机构对民营企业的融资又存在极大的压抑和不平等，这就使得民营企业的资金需求得不到满足。统计数据和研究表明，我国民营企业无论在间接还是直接融资方面，都缺乏稳定和通畅的融资渠道，这使得民营企业近年来面临越来越严重的发展问题。尽管国家积极鼓励国有银行向民间投资贷款，但在自主经营、自负盈亏机制下运行的商业银行对总体上规模小、财务能力弱、管理水平低、经营风险大的民间投资持保守态度。加之不少私营企业的资信度不高，银行对其产生“惧贷”心理，因此造成不少私营企业仍然不能从银行正常得到贷款，从而导致融资渠道窄，资金成本高，企业负担重，压制了民营企业的投资行为，很难促进民间投资的快速增长。民营企业贷款难的原因是多方面的，从银行方面说，首先是金融机构往往注重内部监控，防范金融风险，不敢向民营企业提供贷款[1]；其次是由于不良贷款率居高不下，银行可放贷能力减弱；再次是信贷授权授信制度与责任追究制使基层银行丧失了放贷的积极性；第四是机构网点收编导致信贷辐射面减少，造成信贷区域减少。
民营企业间接融资亦很困难。由于我国资本市场起步较晚，为尽量避免资本市场的风险，保护资本市场的稳健运营，对民营企业向社会公开发行债券限制较多；能够进入证券市场的多是国有企业，民营和中小企业的上市困难重重。而且，不正常的融资加大了民营企业的风险。有的民营企业靠供应商、代理商为其融资，形成一定程度的利益共同体，但资金成本高、风险大，并且这种方式存在法律上的障碍。首先是民营企业之间不能相互拆借。中国人民银行发布的《贷款通则》第61条规定：“企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务”。其次是民营企业向个人借贷有非法集资、非法吸收公众存款之嫌疑。
政府扶持国有经济的内生偏好决定了国有金融资源过多地注入了国有企业，同时也导致民间金融机构大多发育迟缓。此外，在通过证券市场直接融资方面，我国证券市场是政府强制性的结果。其建立的初衷是作为国有企业改革的尝试[2]。为了保证这一目的的顺利实现，政府先后通过证券配额制和审核制的形式，抑制民营企业上市，确保资金流向国有上市公司。因此尽管国有上市公司的经营业绩普遍低于未上市的民营企业，但目前国有上市公司占整个上市公司总数的比例要远远高于民营企业的上市公司。
4.社会服务体系建设滞后
完善的服务体系是企业获得技术、信息和人才的必要保证。尽管20世纪90年代民营企业的数量与规模都在增长，但目前民营企业以及整个经济社会的市场服务体系尚不完善。民营企业在登记注册、技术咨询、项目评审、风险投资方面遭遇的关卡太多，有的地方和部门服务意识差，办事效率低。我国很多地区在创业引导、科技培训、信息咨询、金融中介组织等方面对民营企业提供社会化服务的机构偏少，面向民营经济的技术培训、管理培训等活动还不多。长期以来的经济建设型政府在推动民营经济发展中，往往处于极其被动的地位。经济建设型政府充当经济建设主体和投资主体角色，不仅削弱了政府能力，降低了行政效率，而且由于对市场的监管远不到位，国内和各地区的统一市场尚未形成，现有市场分割现象严重，还有行业垄断的存在，也制约了民营企业的发展。
二、优化民营经济发展的环境是服务型政府的重要职能
服务型政府能够促进民营经济不断做大做强，健康有序地发展。因为建设服务型政府是政府转型的基本目标，它是以转变政府职能为核心的一次转型。服务型政府是适应市场经济的发展需要而产生的，它从根本上改变了经济建设型政府的职能。一是服务型政府将为全社会提供公共产品和公共资源，不再以投资和形成国有产权为自己的基本职能，而以提供基本的公共产品为第一职能，如为民营企业打开国际市场提供信息帮助等。二是服务型政府可以发挥有效的宏观管理职能，按照市场的发展通过宏观调控的手段，能够保证民营企业与国有企业等可以公正平等地进行市场竞争。三是服务型政府可以承担起市场监管与公共服务的重要职能。为民营企业提供经济性的公共服务，就是政府为保证经济的平稳快速发展，向所有市场运行主体提供经济运行所必需的经济环境等软件设施和基础设施等硬件设施[3]，对民营企业来说，服务型政府要从制度环境优化过程中发挥好职能是最为紧迫的，当务之急应着重做好以下几方面的工作：
1.放宽市场准入，拓展民营经济发展空间
党的十六届三中全会提出了支持民营经济发展的原则：凡是国家法律没有明令禁止民营经济进入的行业领域，都向民营经济开放，凡是我国政府承诺向外资逐步开放的投资领域和国有资本退出的领域，民间资本都可以加快进入。当前的重点是推进基础设施建设和社会公共服务业领域向民营资本开放，加快政府部门所属经营性事业单位改革步伐，公交、供水、供气等领域国有企业也将进行产权多元化改造，城市基础设施、环卫、绿化等公用事业领域也将面向社会公开招标，医疗、卫生、文化、教育、体育等社会事业经营性领域，也将进一步加大改革力度，广泛吸收民间投资。与此相配套，还应进一步放宽企业注册登记条件，放宽科技成果、专利技术等知识产权占注册资本的比例。因此，要彻底转变观念，必须建立公平、公正的市场环境，将经济建设型政府改革成公共服务型政府以推动民营经济的发展。取消对民营企业发展的限制性、歧视性规定；降低民间投资的产业门槛，简化工商登记手续，制止乱摊派、乱收费、乱集资；打破地区分割、行业壁垒，在税收、土地使用、企业开办、进出口等方面，取消一切不利于民营经济发展的限制。从战略的高度重新考虑民营经济的定位问题。首先，必须确立人们对民营经济是经济增长主力、社会主义市场经济的主要成分的新认识，逐步消除民营经济只是边缘经济的错误看法；其次，从法律和政策制定上针对民营经济发展的要求进一步完善和规范，取消一些歧视性的不公平政策。这样民营经济的更快增长就会成为现实，社会主义市场经济制度也会尽早完善起来。
2.健全企业信用担保体系，改革投融资制度
营造宽松的投融资环境是民营经济发展不可缺少的条件。长期以来，融资难、贷款难成为民营企业反映较为强烈的问题，成为制约民营经济发展的瓶颈之一，也是当前经济体制转轨过程中新旧体制矛盾的一个集中体现。要化解这个难题，必须通过制度创新，建立与社会主义市场经济体制相适应的金融体系、风险投资体系和中介担保体系。在此基础上，适当放宽风险信贷品种的审批条件，为民营经济筹资和投资的社会化创造条件，鼓励民营经济积极开展资本运营。首先，要加快建立支持民营经济发展的金融体系。各商业银行应把民营企业纳入服务支持的重点范围，与民营企业建立共生共存共荣的关系。其次，要推动企业转变观念，依法开展多种形式的融资活动。企业既可以向市场要资金，也可以向银行间接融资，或进入资本市场进行直接融资。有关职能部门应抓紧培育本地资本市场，拓宽民间资本投资渠道。政府也可以设立民营经济发展基金，支持民营经济发展。最后，要加快担保体系建设，鼓励各类社会力量设立担保机构，积极支持民营企业组建担保联合体。
要建立健全民营企业信用担保体系，尤其是要加快适合于民营企业融资服务的公正、权威的资信评估机构的建设。要开放更多的为民营企业融资服务的民营金融机构，与国有金融机构形成有效的竞争，形成多元化的融资格局。同时，在民间资本雄厚、民间投资热情高的地区，还可尝试建立以“民资、民用、民营”为原则的社区民间金融管理组织和社区金融市场，有效实现民间资本的供给与融资需求的结合。随着民营经济产权模式的转换，政府应当在民营经济与各种不同所有制的企业间进行联合、参股、改组、组建企业集团方面给予鼓励和支持。同时，也要为优秀民营企业进入资本市场提供便利条件，逐步消除民营企业在上市方面的非国民待遇。特别是在配合消化庞大的非流通性国有股、实现国有股减持方面，鼓励民营经济的参与，使民营企业通过收购国有股而进入资本市场，这是一件一举两得的事情。
3.树立服务理念，营造良好的投资环境
树立全面、协调的科学发展观是服务型政府的首要选择。要尽可能地帮助企业降低商务成本，营造良好的投资和创新环境。政府必须从发展的角度、国家利益和民族利益的角度，继续大幅度提高政府效率、降低企业的商务成本，改革投资项目审批制度。要从加快政府职能转变的角度，依据合理性、有效性、公开性和责任性的原则，在符合规划和环保要求的原则下，对民营投资的鼓励类竞争性项目，政府部门可不再审批，从立项、开工、建设等环节，一律实行登记备案制度。对符合国家产业政策和生产条件自行平衡的项目，除履行规划、环保和用地审批手续外，都应由民营投资者自主决策，以尽量减少民营投资项目的审批环节。民营企业技术力量和研发经费的不足，很难投资进行信息情报搜集与分析工作，政府应加快建立包括政策信息、技术信息、市场信息在内的与民营投资有关的投资信息网络和发布渠道，引导民营投资健康发展。
4.帮助民营经济改进制度，实行现代化管理模式
目前许多民营企业特别是一些私营企业多数是由出资人实行家族式管理。这种方式在起步阶段虽有凝聚力强等优点，但它的个人决策、接班人世袭、任人唯亲、产权封闭等弊端，已经制约了民营经济的发展。虽然说现代企业制度并不排斥家庭企业，但随着企业规模的不断扩大，家族式管理方式的弊端已越来越明显。根据世界企业发展的历史经验，随着企业规模的扩大和企业法律的不断完善，企业制度和企业管理也会走向现代化，近几年我国民营企业已经出现了依照规范的现代企业制度进行改制的倾向。当然，私营经济选择什么样的企业体制和管理方式，要由企业根据自身的实际情况选定。不过，对那些具有一定规模且产权多样化的民营企业，政府要积极帮助它们在企业内部建立规范的法人治理结构，促使其实现所有权和经营权的分离，从而改善、提高他们的决策水平和决策效率。同时，要帮助民营企业重视自身信誉的塑造，提高诚信力[4]。民营企业特别是一些私营企业曾有过不守信用的短期行为，败坏了民营企业的声誉，因此，民营经济的发展要求民营企业家们在重新塑造自身信誉上做更多的努力。
5.确立现代服务型政府理念，积极推进民营企业的发展
在推进民营经济的发展中，要认真贯彻执行《中华人民共和国中小企业促进法》和《国务院关于鼓励支持和引导个体民营等非公有制经济发展的若干意见》，加大对民营经济发展的扶持力度；要转移地方政府对资本形成的过度竞争与干预倾向，彻底改变地方政府竞争中的短期行为，促进民营经济持续健康地发展。一是制定落实扶持民营经济发展的政策，建立政策落实情况检查机制；二是强化服务落实机制，切实提高职能部门服务意识、服务素质和服务水平；三是依法清理审批涉及民营经济的收费项目，对收费部门、项目、标准向社会公开；四是要进一步清理、精简行政审批事项，完善审批程序性规定，缩短行政审批时限，所有政务服务中心和办事窗口都要对外公开其办事依据、办事程序、办事时限、收费项目、收费标准和违规处罚措施，最大限度地减少审批人的自由裁量权，提高审批效率。同时，要大力培育中介服务体系，加强对中介机构的管理和监督，规范其工作程序和操作规程，大力支持发展自律性的各种行业协会，加快现有政府经济管理部门下属行业协会的改革与整合，逐步建立与当地经济发展相适应、布局合理、覆盖广泛、市场化运作、规范管理的行业组织新体系，形成与国际通行规则相接轨的运作机制，为民营企业发展营造更好的环境。
6.积极培育发展特色行业，大力发展科技型、外向型、质量效益型企业，着力提高民营经济发展水平
一是培育发展特色行业，选择区域内特色行业、农产品加工业作为培育重点，在资金、技术、人才、信息等方面重点支持一批科技水平较高，有培育潜力的企业，使其成为拥有独特专项技术、专利产品和特殊技术开发能力的民营科技企业，并鼓励其发挥技术、产品创新优势，促使新技术、新产品迅速产业化。二是大力发展外向型企业。对符合条件的企业积极申报自营进出口权，落实有关优惠政策和奖励政策，扩大出口创汇能力。