从可问责行政到协商式民主行政：我国责任政府建设的方向探索，本文主要内容关键词为：行政论文,民主论文,方向论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
责任政府(Responsible government)，既是一种现代民主政治发展的必然要求和价值诉求，又是一种有效的协制公共权力的制度安排。我国政府改革领域主要内容之一的行政问责制作为责任政府最为基本的实践形式，标志着可问责政府在我国的初步建立。然而，从行政问责到责任政府的进程我们还有很长的路要走。我国责任政府建设的最终方向与价值取向应该是协商式民主行政。
1 “(公共权力的)责任”概念梳理与运行基础
责任制度，一方面本身是一种现代政府的制度内容；另一方面，它又是贯穿于所有现代政治、经济和社会管理制度的一种价值理念和约束机制。公共权力起源于维护社会共同利益和共同秩序的努力，在本质上是一种社会普遍利益的体现和表达。在公共行政学中，政府责任体现为一种保证公共权力得以合理合法运用的意识和理念。
正义是公共权力的伦理约束，而公共权力的正义也就是权力对权利的忠诚，权力是为权利服务的，政府是为人民服务的，此即建设“服务型政府”的深层逻辑起点。权力对权利的忠诚自发的要求对权力的异化必须保持警惕：以大众权利为指归和服务对象的公共权力在运行过程中被局部化甚至私人化的现象时有发生，服务大众的权力反而成为压迫大众谋利私人的工具，这必然要求公共权力从获得方式和运行过程都受到制约。更何况，公共行政是一种受市场调节程度不高的领域，难以形成足够的竞争力推动责任意识与职业道德的形成。因此，政府责任的实现，根本上取决于一种以公共权利为指向的责任伦理及相关的责任制度的建立，而责任伦理与制度的交汇点必然是行政人格的合理塑造与完善。
“责任”是一个发展的概念，这一概念的发展与“自由”的内涵变化直接相关。在其代表作《两种自由概念》中以赛亚·柏林指出，自由概念有两种传统，一种是“消极的”自由，指个人能够免于外在干涉而径自行动的范围；一种是“积极的”自由，指个人实现自主行动的能力和程度。传统的责任政府承担履行的是一种消极的责任和义务，即不得以积极所为侵犯公民个人权利，同时遵守法律。这种责任观念主要强调控制公共权力，以防止公共权力对法律法规的凌驾、违背甚至损毁，进而侵犯公民个人权利。传统责任政府框架内一切政治制度的设计亦均以此作为目的和价值定位，并在运行中体现为对公共权力的三种制约方式：道德制约、权力对权力的制约、权利对权力的制约，而这些制约的最终体现都是法律制度对权力的制约。
在经济全球化和科技的进步等的作用下，现代政府呈现出不同于传统政府的—个重要特征是公共权力不再完全处于消极被动状态，人们迫切要求政府的“行政效率”与“行政作为”，以扩大人类的福祉，消弭市场失灵的恶果。然而，公共权力的积极作为必然会引发人民对公器滥用的可能性的担心。从公众的角度分析，人民渴望的是将公共权力这个利维坦控制在为公众服务谋利的初衷框架内，而“责任政府”的提出恰恰表明了人们对公共权力从伦理与制度层面的双重期待，也明示了公共权力机构自我约束的决心和努力。
责任政府不仅仅是对政府机构等公共人格的约束，也是对公共权力的具体行使者——公职人员个人的约束。政府承担积极责任，不仅意味着政府掌握分配的公共资源的增加，也意味着公职人员有更多“权力寻租”的机会与能力，意味着我们不仅需要为行政人员的行为确立准则和制定规范，还需要为其构建起伦理观念和道德体系，用理性的力量塑造行政人员的责任信念和行政人格。行政体系的监督机制只是对行政人员的他律，这种他律促使行政人员遵从道德自觉和道德意识，进而实现自律与他律的统一。但这种统一是不稳定的，行政人员的道德意识会随着监督机制作用的强弱而发生变化。特别是在监督机制的空白点上，道德意识往往会被行政人员的个人私欲所征服。现实中的许多腐败行为都属于这种情况。也就是说，有些时候行政人员是知道应该做什么和不应该做什么的，但他却钻了监督机制不健全的空子，选择了“不应该”。在这种情况下我们并不能说行政人员已经丧失了道德意识，只不过他把道德意识封闭了起来，或是放在了个人私欲的从属地位上。[2]318从这个意义上而言，行政人格才是深蕴于行政人员行为背后的稳定、持续的道德力量。而这种行政人格并非行政人员先天具有，而要靠有效的责任控制机制加以形成和实现。
当行政问责作为一种机制和理念在一个政府内得到有效的贯彻和深入，并获得了良好的行政生态运行环境与体制环境时，可以说，这个政府就是负责任的政府，就具备了责任政府的实质特征。作为一种政府理念，责任政府不仅包括保证政府责任实现的责任控制机制，还意味着责任意识作为一种价值理念内化于政府组织的构成主体，即责任意识的行政人格化。这种行政人格的形成是政府责任的最高境界，也是责任政府构建的终极目标。因此，与传统责任机制相比，现代责任政府更加强调责任控制机制在动态运行中所涉及到的一系列的具体化的操作程序、系统的体制环境以及责任理念在整个行政乃至社会系统中持续的深入和内化。
2 行政问责：现代政府的必然要求与实践中的不足
基于责任政府的要求，行政问责制度应具有以下几种功能：一是惩罚功能，通过行政问责使侵犯公共秩序和他人权益，给社会造成危害的人以惩罚，并通过惩罚来使其他人产生自律；二是维护秩序的功能，行政权力运行的主要目的之一是为了维护社会的公共管理秩序；三是预防功能，行政问责通过对行政失范与违法行为的惩罚，其目的不仅仅是使个体继续履行义务，更在于解决不同利益主体之间的冲突，使其以后不再实施类似的行为，遵守共同的行为规则与契约；四是补救与矫正功能，通过阻止、矫正行政失范与违法行为，恢复被侵害的行政管理秩序，并责令违法者赔偿造成的损失。
只有当行政问责成为一种监督手段与权力运作的伦理，促成公共权力向大众权利服务的回归，以人民利益为政府行为的最终动力，才有可能及时发现行政行为中出现的偏差、失误和问题，并做出及时处理，真正将责任政府从理念落实为具体行动。行政问责制的根本目的不在于追究，而在于预防。制度只是一种手段，它的本质诉求是为了树立一种观念。在我国，构建行政问责制度的目的，就在于要树立一种全心全意为人民服务、对人民负责的观念，从而有效的预防不合法和不合理的行政行为的发生。根据国家治理结构的设计，我国的政治法律制度设计在以下方面反映了责任政府的理念与功能：宪法和法律是政府及其行政人员施政的准绳；公民的权利与义务受到政府切实的保障，公民的理性需求应得到有效的回应；政府有失范与违法行为必须承担相应责任；受政府及其行政人员公务行为损害的公民，有权获得补偿或是赔偿。
现代意义的行政问责是对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行责任追究。行政问责的基本理念是实现从“对上负责”到“对下负责”的转变，这源于政治学的政府责任之内涵和国家内部职能转变的理论，即以社会管理代替政治统治为国家第一职能的现代政府的政策和行为必须以人民的利益为宗旨，对人民负责，因为“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在”。这也是行政问责作为一种民主诉求和政治制度产生的理论依据与现实根源。与我国政府为人民服务的主旨和依法行政的基本原则相比，行政问责具有更加深刻的民主与政治意蕴。行政问责作为一种事后监督手段，其内涵已经超出了中国传统的行政监督视野，实现了从理念到行为的进步。它除了要求政府及其行政人员的行为必须时刻考虑人民的利益，追求人民的福祉，并符合相关的法律规定，对相关行政部门、民议机关和社会民众负责之外，更重要的是，它要求政府及其行政人员必须对其行政决策的目的、依据和结果以及行政行为作出合理的说明和解释，并以此作为维护现代政府信用的基本途径。这也是行政问责之于我国行政改革与政治发展最直接的价值层面的补充。
我国行政问责的发展在取得理论与实践上的双重巨大进步的同时，也存在着一些困难与难点。总体来说，目前我国的行政问责还仅限于一种行政监督方式或若干零散的条例规定，远未形成系统化的制度支撑体系。比如，权力机关问责相对薄弱；责任标准的模糊，现行制度中各级各类行政主体的权责不清；引咎辞职的滥用等。
要实现我国行政问责从“新制”到“良制”的实质性转变，有必要对行政问责的制度层次进行一种系统化和规范化的图景设计，这种体系设计应然地包括行政责任的确定、行政责任的追究和行政问责的救济三个运行基点。在使整个行政问责的价值与制度设计紧紧围绕三个运行基点的同时，我们还要注意以下问题：第一，行政问责的核心理念是权责的统一，拥有多大的权力，就必须承担多大的责任。这也是建构责任型政府，推进民主化进程的基本要义之一。第二，探求建构行政问责制度的深层意蕴在于预防，不在于追究。制度只是一种手段，其根本目的是为了树立一种全心全意为人民服务、向人民负责的理念，从而预防不合法和不合理的行政行为的发生。第三，真正的问责，既来源于制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压力，还来自官员自身的道德自觉，以及更为深远的政治氛围，而不仅仅是组织安排。第四，引咎辞职抑或高官问责，都只是我国行政问责的制度化建构的开端。行政问责制度以此为始，但不能以此为终，切忌产生制度建构上的晕轮效应，以点带面。一言以蔽之，实现行政问责从现象、方式到制度、理念的转变，并发挥其有效的预防与监督作用，才是我国建构现代化政治文明，进行新一轮行政改革的应然轨迹。
3 民主行政：责任政府的发展方向
十七大对“民主”、“民生”、“科学发展观”等问题的高调阐释，预示着我国行政改革观念的重大转变——既要效率，更要民主、科学。
我国的政府改革所面临的缺陷之一是效率主义改革典范的局限——忽视了民主、公平、社会正义、责任的价值以及公民参与。亿万人被向往无数世代，耗尽精英们最诗意想象的力量动员起来，通过浩大社会工程去实现一个分配天堂的努力的失败，使得很长时间以来除效率之外的公共价值从公共言语中淡出了，唯有效率成为时代最嘹亮的号角，并成为几乎所有社会行为的合法性之源。直到有一天，当反映贫富差距的基尼系数居高不下，资源供应在可观的历史水平上遭遇分配冲突时，人们方始发现：供应的进步并不取代分配的正当性要求，政府的“责任”包含的内容远远不止“效率”。
当代中国政府的最大问题不是管理和效率等“技术性”问题，而是民主行政匮乏、政府责任缺失和服务理念稀少等政治缺陷。行政部门对效率理解的偏颇和对管理主义的过分倾向，已经导致作为责任价值重要内容的民主关注的严重滞后。可以说，我国历次政府改革在本质上只是组织机构和管理层面上的变革，而非真正意义上的理念发展与价值重构。实践证明，行政改革不能一味关注效率，而必须以更深层的政治体制改革作为引导机制和价值支持。正是基于此，党的十七大将民主建设提到了一个新的高度，再次强调“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”；党的十七届五中全会也将政治体制改革作为下一步工作的重点。整个社会已逐渐形成共识：改革的主要出路在于通过深化政治体制改革，注入足够的民主要素，即将行政改革的重点放在那些可以增进民主价值的行政制度和机制的改革上。
民主价值的核心理念归根结底要体现在公共权力的运行与配置上。权力的结构和配置才是发展民主政治、提升民主价值的最关键要素。单纯以机构和职能为中心的改革策略很难在现有的政治体系下落实到位。即使包括机构、职能等在内的现代行政体制能够“建立”起来，也很可能面临“仅有体制框架而无实质”的尴尬境遇：新体制很可能无法正常运行。很多第三世界国家都曾面临仅有现代民主政治和行政体制框架却无现代民主政府运行的怪现象，即使是西方发达国家也往往为消除这一现象经历漫长曲折的探索过程。所以，我国政府改革的重点应更多地关注涉及权力结构与配置的机制和制度改革，抓住权责关系和制约这一关键，并以此带动政府机构的改革，才能真正实现政府在民主层面的现代化。而历史已经无数次证明，对权责关系最好的维护，对公共权力最有效的制约就是人民的权利。
因此，从我国责任政府的发展方向上看，民主行政才是责任政府真正的价值指归，是人民当家作主的现实体现，以民主的力量制约指导公共权力的运用才是责任政府的真正实现。以民主行政作为责任政府的原则与目标意味着：首先，在行政理念与公共权力的运行原则上，避免将行政管理自然科学化、单纯以量化的效率指数作为责任政府建设的指标考核体系。对于以公共权力运用为核心的政府职能与责任来说，责任来源于权力的公共性，来源于管理作为手段的政治性，而非对管理方法、管理模式的定量化与精细化，而这恰恰是我们以前在认识和实践上的一个误区。其次，以民主行政作为责任政府建设的原则与方向还意味着对精英政治的警惕。在精英主义者看来，民主过程无非就是使精英合法化。“选择品质”一词一直是精英政治所着重强调的，他们更多地将重点集中在参与和决策的品质上。而要达到这个目的，就是要由既掌握政治资源，又具有信息渠道和专业技能的精英来进行操作。我国在经历了30多年的改革开放之后，在取得巨大成就的同时也面临一些困难，比如整体社会资源的分配日益不均衡，反映贫富差距的基尼系数较大，资源越来越向精英阶层集中，而精英本身有出现了联合的趋势，即政治精英、经济精英与知识精英的结盟等，这种精英政治的苗头对整个社会的公正与稳定是个潜在威胁。再次，民主行政要求将责任政府向人民负责的理念落到实处，即从政府决策的广度和深度上全方面扩大广大人民群众的参与，使人民的意见对政府政策的最终出台、执行与改进起重要作用。决策的透明度，信息的公开化与非垄断性，对批评的宽容等都是责任政府所应具备的最基本特征。最后，从民主行政的角度考虑责任政府建设，其中重要的一点就是对政府人员的考核、任命与罢免上，人民和人大代表要真正起到制约甚至决定性作用，使得公共权力的行使受到人民的监督。
4 协商民主：责任政府建设的手段与民主行政价值的保障
协商民主理论作为20世纪下半叶以来西方政治思想发展的最重要成果之一，以及西方民主思想发展的最新成果和政治发展实践，已形成了较为系统的理论体系和框架。协商民主“始于对自由民主规范实践的批评”是“公共协商过程中自由、平等的公民通过对话、讨论、审视各种相关理由而赋予立法和决策合法性的一种治理形式。”[4]26从目标上看，西方协商民主理论旨在促进决策合法化，培育公民美德，增加政治认同，平衡自由主义的局限，以及控制官僚自由裁量权等；在具体手段上，协商民主理论提倡任何政策或决定在作出前须有经过全体相关者讨论的程序，以达成或接近于达成共识，以克服选举(简单投票)民主的弊端；协商民主的特征及原则包括：参与主体地位的平等、自由开放的讨论、批判性审议、理性思考、通过协商达成共识等。[4]27
作为源于西方政治与社会实际的西方协商民主模式并不完全适用于中国，但该理论所强调的以协商规制政府权力的思想对我国的政治体制改革和责任政府建立具有相当启发意义，我们需要的是建立协商民主的中国模式。我国改革开放的核心目标是“现代化”。现代化的内在动力最终还是马克思所说的人的解放和全面发展。因此，“坚持以人为本”成为我国改革的根本出发点和落脚点。要在实践层面落实以人为本，需要政治提供更多的民主资源，以满足人们不断扩大的民主政治参与需求。因此，必须深化政治体制改革，扩展公民可参与的政治空间，使得被激发出的社会活力在政治空间中被引导被释放，在“政治空间中实现自己”。而在目前我国法治体系不是十分健全，群众的利益追求日益多元化，但利益表达渠道却相对有限的情况下，发展协商民主既能给群众的创造活力提供空间，能够使他们的利益诉求有效表达，又能维护政治稳定的大局，从而成为发展社会主义民主，将政治改革与经济、社会领域改革联系起来的有效形式和建立这个“政治空间”的有效途径。
协商民主中国模式既是中国民主建设的途径和手段，更是使中国特色民主政治获得充分合理化和现实性的内在机制和政治资源，也是责任政府的更深层价值定位与运行原则。从这个意义上说，中国要发展的“协商民主”绝不仅仅是一种程序、机制与原则上的协商机制，更是一种基于其内在的协商资源开发而形成的中国特色的以和谐社会为其当代价值定位的现代民主政治。
协商民主以和谐社会为当代价值定位，既是中国现实政治、经济与社会发展的要求，也是协商民主发展的内在逻辑要求。这种要求体现为四个方面：第一，协商民主强调平等，主体平等才可能协商，协商民主的隐性内涵是协商主体的平等性。第二，协商民主带来公平，协商之所以能够为大家所接受所承认，就是因为它能够产生公平的政治产品，因此协商民主的制度化建设也是很有必要的。第三，协商民主承认多元，利益主体的多元化是协商民主的逻辑出发点，协商民主的普遍运行也就意味着政治体系承认社会多元，并尊重多元社会主体的基本权利。这种认识上的转变与我国政府功能由统治管理向分权治理转变也是一致的。第四，协商民主追求公共利益，公共利益是社会共同体的基础，是社会各种利益的整合。公共利益作为社会分工的产物，实际上承担着为社会提供规则的任务。公共利益的前提是共识，共识也是协商的目标，共识的积累与提升是和谐社会的社会基础和文化资源。因此，协商民主与和谐社会的相互促进，尤其是在价值上的相互支持，构成了改革开放积极稳妥进行的重要条件。
协商从根本上说是一种现代化的文化结构，协商民主的最终价值指向仍是和谐社会，协商是创造和谐的重要资源。和谐社会首先应当是一个基于平等价值的公平社会，或者说公平社会是社会主义和谐社会建构的基础和前提。在以公平为底蕴的和谐社会里，不管人们的天赋和后天的能力如何，机会平等应该是人人都有的。然而机会平等、条件平等往往不是由个人来决定的，它们在很大程度上要在执政党和政府的社会控制与资本整合的过程中实现。通过协商的方式使得群众对涉及切身权益的政府行为参与进去也正是建立协商民主中国模式的初衷之一，但是在实践中，由于资源的不对等，信息的不对称，协商民主往往还是被政治精英所主导，这在我国目前基层协商民主实际运作中尤为普遍，往往使协商民主达不到预期的效果。对于这种现象，一方面需要大力建设协商民主的制度平台，使协商民主成为一种制度化过程；另一方面就要加强公民的政治教育，加强政治社会化进程，而协商民主过程本身反过来又会促进公民的政治教育。
协商政治所体现出的不仅是一种体制和程序，更是一种价值和文化，一种社会主义优越性的体现。中国实现现代性的目标与中国社会的发展实际决定了中国共产党是中国现代化发展和国家建设的核心力量和领导力量。在保持党的一元领导的同时，我们也不能忽视社会主义市场经济体制所带来的多元化(包括生产多元、生活多元、结构多元、组织多元、观念多元、治理多元等)。多元的社会意味着绝大多数成员都是“精英”。多元的社会必然形成多元的利益诉求和多元的利益矛盾与冲突，所以一元领导与多元社会的协调是中国和谐社会建设的关键，而发展协商政治与协商民主，是解决应对这个关键问题的最有效选择。
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