我国反贫困进程的历史回顾与前景展望，本文主要内容关键词为：贫困论文,前景论文,进程论文,我国论文,历史回顾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是世界上最大的发展中国家。经过30年的社会主义建设，农村的经济状况却不理想，有相当部分地区和很大一部分人口的生活状况没有根本改善，有些甚至进一步恶化。严酷的现实不得不使人们重新认识中国农村和农村中的贫困问题。
1 历史回顾
1.1 农村贫困问题的提出
最早提及新中国农村贫困问题的是中共十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决议（草案）》，《决议》指出：“农村仍有一亿几千万人口粮不足，……有近四分之一的生产队社员收入在40元以下”。此后，对中国农村的贫困问题便有了较多的研究。
1982年中央财经领导小组会议决定：为了扶持以定西为代表的甘肃中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固地区（合称“三西”地区），国家从1983年开始，在十年内每年拨款2亿元， 对“三西”地区进行重点开发建设，共扶持28个贫困县。这是我国扶贫工作的开端。1984年9 月党中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，号召各级党委和政府必须高度重视，采取十分积极的态度和切实可行的措施，帮助这些地区的人民首先摆脱贫困，赶上全国经济发展的步伐。1986年5月全国六届人大四次会议审议通过，将扶持“老、少、边、 穷”地区尽快摆脱经济、文化落后状态，作为一项重要内容列入“七五”计划，强调予以重点扶持和帮助。为此，1986年国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，负责组织、协调、领导、监督和检查全国扶贫工作。各级政府也自上而下成立了专门机构负责扶贫工作。中央和地方各级政府每年拨出专项资金用于贫困地区的开发。从此，中国农村的扶贫工作被正式提到议事日程，成为国民经济与社会发展的一项重要内容。
1.2 贫困人口数量的变化
1978年全国尚有2.5亿贫困人口，占当时农村人口的31.6%。 整个80年代，由于农村经济改革带来的农村经济普遍增长和80年代后半期国家各项扶贫政策的相继出台，我国农村贫困人口大幅度减少，1996年底全国尚余5800万。这一过程可以分为三个阶段：第一阶段（1978—1985），是农村改革、农村经济大发展起主要作用阶段，在短短的7年内， 贫困人口由2.5亿减少到1.25亿，贫困发生率由31.6%下降到15.5%； 第二阶段（1986—1992年），是扶贫政策起主导作用阶段，贫困人口进一步下降到8000万人，贫困发生率下降到9.4%；第三阶段（1993年至今），是扶贫攻坚阶段。1994年春国家制定了“八七”扶贫攻坚计划，用七年时间解决全国8000万农村贫困人口的温饱问题，1994年底贫困人口减少到7000万，1995年底进一步减少到6500万。鉴于目前的反贫困形势，中共中央、国务院于1996年9月在北京召开了中央扶贫工作会议， 作出了《中共中央、国务院关于尽快解决群众温饱问题的决定》，要求把解决群众温饱问题作为贫困地区一切工作的中心，扶贫攻坚实行层层目标责任制和党政一把手负责制，并提出了扶贫开发的一系列重大政策和措施。1996年贫困人口数量进一步下降到 5800万人，农村贫困率下降到7%以下。以山东沂蒙山区、四川黔江地区为代表的一些集中连片的贫困地区已经基本解决了温饱。全国有25个国家重点扶持的贫困县率先解决群众温饱，摆脱贫困。这在全世界贫困规模居高不下，甚至贫困状况恶化的大背景下，中国取得这样的成绩确实是难能可贵的。我国的反贫困工作引起了国际社会的广泛关注和普遍赞誉，被称为我们党和政府的一大“德政”。联合国开发计划署指出：世界上没有任何国家能象中国一样在扶贫工作中取得如此巨大的成功。
2 反贫困面临的形势
2.1 各地脱贫进度很不平衡
近几年我国脱贫的人口主要集中在东部沿海地区，中西部一些贫困面较大的省、区由于多种原因脱贫进展相对缓慢。如山西省1993年底有381万贫困人口，到1997年底还有180万。据统计全国5800万贫困人口的80%分布在中西部省区。西南和西北是我国贫困人口最集中，贫困面最大，贫困程度也最严重的地区，其贫困人口数量占全国的比重超过50%，贫困发生率高达15—20%以上。
要如期实现国家“八七”扶贫攻坚计划，1997—2000年平均每年解决1450万贫困人口的温饱问题，是1993—1996年的2.6倍。 而且目前没有解决温饱的地区绝大多数是中西部资源贫乏、生产生活条件恶劣的深山区、石山区、高寒山区、黄土高原区、偏远荒漠地区、地方病高发区、水库库区及蓄滞洪区，这都是难啃的“硬骨头”，脱贫难度很大。再者，即使目前基本解决温饱的贫困地区，每年仍约有20—30%农户返贫。
2.2 反贫困进程中的突出问题
2.2.1 反贫困投入力度不够。1996 年国家投入各类专项扶贫资金108亿元，在此基础上从1997年起每年再增加15亿元财政扶贫资金和 30亿元扶贫专项贷款。即使这样，与稳定解决群众温饱的要求相比仍有较大差距。中央要求从1997年起，地方投入的扶贫资金比例要达到占中央投入的30—50%。问题是贫困地区的各级政府由于财政拮据也难以大幅度增加投入。如贵州省按全省48个贫困县的882万贫困人口计算， 要脱贫共需投入141亿元，1994—2000年平均每年约需投入20亿元，而 1994—1995年各个渠道投入资金累计不过10亿元，只占实际需要的一半。
2.2.2 现有的扶贫资金还没有充分发挥应有的效益， 管理使用比较分散。多数贫困地区各种扶贫资金算起来共有10—20项，这些钱到了县里，如何有计划、有步骤安排的问题并没有很好地解决；资金使用管理普遍存在“四重四轻”现象，即重富县轻富民，重工业轻农业，重大项目轻小项目，重争取轻管理；扶贫资金到位迟、担保难、使用期限不足。一般三年期的资金，等钱到用户手上只有两年多的时间，特别是贫困地区很难找到“经济实体”担保，无担保，资金就不给。因此贫困地区普遍存在缺少资金，但宝贵的扶贫资金又用不完的“怪现象”。这些问题不解决，扶贫工作就难以搞好。
2.2.3 移民搬迁难。在广大贫困地区中， 有些地区农业生产条件极差，生存条件恶劣，改造利用的可能性很小，而人口数量又显然过多、素质过低，人口与资源，环境压力过大，需要组织迁移。有关研究表明，陕西省需要组织迁移的贫困人口有25万人，山西省有20万人，贵州省有30万人……，面临的问题不仅是资金筹集难（每搬迁1人需投资2500元），而且对于有些区域（如贵州、陕南秦巴山区）耕地奇缺，很难找到一方水土能安置这部分人。
2.2.4 一些地区的扶贫攻坚计划可操作性不强。 扶贫开发没有与地区国民经济和社会发展计划，尤其是农业和农村经济发展计划有机结合起来。
2.2.5
在发展市场经济和进行分税制财政体制改革的新形势下，对贫困地区的一些优惠政策出现弱化或失效，或因种种原因难以落实。
2.3 本世纪末一定要解决农村贫困人口的温饱问题
解决温饱是人类生存最基本的要求。新中国建立将近半个世纪了，沿海发达地区已经逐渐富裕起来，农村还有5800万人口的温饱问题没有解决，这确实是一件令人不安的大事。“贫穷不是社会主义”。我国贫困地区大部分是山区、革命根据地和少数民族地区。尤其是广大老区人民，在革命战争年代作出了重大贡献和牺牲。我们进行社会主义现代化建设的根本目的，就是发展社会生产力，实现共同富裕。我们不能听任一部分地区长期处于经济文化的落后状态，使区域之间发展差距无限度扩大。因此加快贫困地区经济开发，对于进一步密切党群关系，加强民族团结，促进区域经济的协调发展，实现社会主义现代化建设的宏伟目标，都有着重要的战略意义。正如江泽民同志1994年初在全国扶贫工作会议上指出：“到本世纪末，我们解决了8000万人口的温饱问题，占世界人口1／4的中国人民的生存权这个最大最基本的人权问题，从此就彻底解决了。这不仅在我们中华民族的历史上是一件大事，而且在人类发展史上也是一个创举。”
3 反贫困的前景展望
3.1 90年代的中国已经基本具备了消除绝对贫困的条件
这一命题的提出基于如下三个基本事实：①1978年以来，我国的国民经济获得了持续的快速增长，综合国力大大提高，1996年国内生产总值达到67795亿元。②1978 年以来我国经济发展过程中的区际不平衡问题日益加剧，与此同时，居民之间的收入差距也在迅速拉开。③经过近50年的全面经济建设，特别是近10年来的努力，我国的绝对性贫困问题已经发生了质的变化，由全局性的绝对贫困问题转变为区域性、阶层性的绝对贫困问题。国际反贫困的理论和实践表明：当一国贫困发生率下降到10%以下时，这部分人口难以在短期内通过全面经济增长摆脱绝对贫困状态，而且单靠他们自己的力量实际上不可能摆脱绝对贫困状态。加之随着地区收入差距和阶层收入差距的日益扩大，绝对贫困人口的“相对被剥夺感”也愈来愈强烈，同时他们的生存状态也成为社会公正所不能接受的现实，“反贫困”成为“穷人”和“富人”共同的强烈要求。更为重要的是，我国的社会经济发展水平及富裕程度已经达到了仅用很少一部分社会财富能够使之部分人过上最低限度的“体面生活”，“反贫困”已经具有足够的财政力量做保证。1996年全国财政收入达到7367亿元，只要拿出1%就可以使5800 万农村绝对贫困人口摆脱绝对贫困状态。
3.2 2000年前反贫困前景展望
影响中国2000年反贫困进程的主要因素有：
3.2.1 财政转移支付力度。①财政收入。 在中国反贫困主要是一种政府行为，反贫困资金的主要来源是中央政府。1978年以来，国家财政收入由1978年的1132亿元增加到1996年的7367亿元，增长了5.5 倍，同期中央政府财政收入由176亿元增加到3651亿元，增长了20.7倍。 但是，财政收入占GDP的比重却不断下降，由1978年的31%下到1996 年的11%；中央政府收入占GDP的比重经历了先升后降的过程，1978— 1986年由4.9%上升到9.5%，1986—1996年由9.5%下降到5.4 %。 这表明1978年以来中国政府特别是中央政府对于整个国家的社会经济状态的调控能力不断下降，这极大地限制了中央政府反贫困的客观能力，这是中国未来反贫困行动的一个重要客观约束条件。②财政支出格局。政府用于反贫困的财政支出，不仅取决于它的客观经济能力，更主要取决于各社会阶层和各地区的经济和政治实力的对比。我国农村贫困人口恰恰是社会参与能力较弱，谈判能力最低的社会群体，因此他们所能得到的财政支出份额往往很低。1996年国家扶贫资金达到历史上的最高点108 亿元，其中财政支出50亿元左右，占当年财政总支出的1.36%。而在1995年国家财政的企业亏损补贴为328亿元，价格补贴为365亿元，合计69 3亿元，仅此两项，3.5亿城市人口所得到的政府财政补贴（ 693 亿元，1995年）就是6500万（1995年农村贫困人口数量），是农村绝对贫困的财政补贴（50亿元左右，1996年）的13.9倍。因此，可以预见，2000年之前随着城市绝对贫困人口数量的增加（1994年已达到2000万人），现存的5800万农村绝对贫困人口可能不会得到太多的关注，有限的新增的反贫困支出很可能向城市贫困人口大幅度倾斜，农村贫困人口得到的增量将极为有限。③漏出量。政府以反贫困名义从高收入阶层中取走的那部分收入，并不能全部落入低收入阶层，两者的差额就是转移支付过程中的“漏出量”。我国的“漏出量”由三部分组成：管理费用；反贫困战略本身造成的“外溢”，即被贫困地区非贫困人口所享用的部分；各级政府和扶贫机构及其工作人员对反贫困资金的侵吞。有的学者调查，我国反贫困资金的漏出量占总投入的比重不会低于50%，很可能高达70%以上。
3.2.2 贫困人口的内部增长。①1995 年全国人口的自然增长率为10.55‰，农村贫困发生率较高的省区多数高于全国平均水平， 其中西南的贵州、云南、西藏分别为14.26‰、12.72‰和16.10‰， 西北的甘肃、青海、宁夏、新疆分别为14.16‰、15.12‰、13.79‰和12.45‰。实际上，贫困家庭人口自然增长率更高，因此今后几年中国面临的农村绝对贫困人口总量将大于5800万人的规模。②农村的返贫率。我国农村的返贫率大致介于20—30%之间，如山西省1995—1996年有65万人脱贫、而仅仅晋北、晋西因春秋遭受特大洪涝灾害就有15万人返贫。③城市贫困人口的增长。1994年全国生活困难的职工总数已达2000万人。随着改革的不断深入，未来几年破产、停产、停业的企业数量和比重都将上升，这将把相当一部分国有企业职工和家属推入绝对贫困状态。有人预测，1995—2000年全国城镇新的失业人员将达到2130万人，平均每年335 万人，到1996年末城镇登记失业人数已达553万人，登记失业率为3.0%。不断增加的城市贫困人口可以通过各种手段迫使政府正视他们的利益，出于对稳定大局的考虑，政府也会积极地解决他们的问题。这样做的后果很可能使原本用于贫困人口的支出转用于城市贫困人口，从而使老实忠厚的农村人忍饥受冻。
因此，我们的观点是：90年代的中国已经基本具备了消除绝对贫困的条件，但要到2000年实现消除绝对贫困的目标，仍有许多限制因素，需要作出艰苦的努力。
4 采取切实有力措施，加快反贫困的进程
4.1 继续增加扶贫资金投入
中央和地方政府都要想方设法增加扶贫资金的投入，同时要广开扶贫资金渠道，努力增加扶贫资金的来源。例如，可适当放宽贫困地区的项目贷款条件，不断增加扶贫信贷资金的投入；进一步扩大经济发达地区对贫困地区的对口支援，开展互惠互利的经济协作，积极争取国际援助和世界银行贷款，吸收外商和爱国华侨的投资等。从长远发展看，要从根本上解决扶贫资金的来源问题，关键是建立国家区域共同发展基金。基金的来源主要包括四个方面：①按地区人均收入征收的特别税；②中央的财政拨款；③受益地区的配套资金；④广泛吸收海内外捐款。
4.2 切实加强扶贫资金的管理，提高资金使用效益
认真贯彻《国家扶贫资金管理办法》，各项扶贫资金的使用必须把解决群众温饱问题作为首要目标，集中投放到没有解决温饱问题的地区，突出重点和难点。各项扶贫资金要保证及时足额到位。各地要严格扶贫资金的审计、监督制度。目前“减少渗漏”最有效的途径就是强化监督。为此：①保证贫困农户参与基层扶贫工作决策的权力，扶贫决策中必须有贫困农户脱贫互助组的代表参加；②要把扶贫工作程序以简单明了的方式向贫困农户通报，使贫困农户了解整个扶贫工作的实施程序；③公开扶贫资金财务，使各级地方官员无法擅自“截留”。
4.3 控制贫困地区的人口增长
要广泛加强计划生育宣传教育，使广大群众从多子多福、养儿防老、重男轻女等传统观念中解放出来，使广大群众真正认识到贫困地区之所以贫困，深层的原因是人的素质低，从而增强广大群众实行计划生育的主动性和自觉性。要认真研究制定鼓励实施计划生育的政策措施，把计划生育与脱贫的改革措施结合起来，对偷生、超生现象不能以罚代管，更不能撒手不管。
4.4 妥善解决返贫问题
①加强以基本农田为重点的贫困地区基础设施建设，增强抗御自然灾害的能力；②推广孟加拉乡村银行（GRAMEEN BANK）扶贫模式，更好地实现扶贫到户，增强贫困地区农户自我发展、自我积累能力。
4.5 把城市贫困人口纳入反贫困计划
我国政府正式承认的绝对贫困是居住在农村的绝对贫困人口，城市的绝对贫困问题尚未列入政府反贫困的具体计划之中。我国政府决心在2000年消除绝对贫困问题，就必须把城市贫困人口纳入反贫困计划。目前解决城市贫困人口的根本途径是建立城市居民最低生活保障制度。
收稿日期：1997—11—26
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