古巴“更新”经济模式与美古关系正常化，本文主要内容关键词为：古巴论文,模式论文,经济论文,关系正常化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1959年以来，古巴进行了多轮经济改革与调整，本文所指的改革是指劳尔·卡斯特罗主政古巴以来的改革，古巴称为“更新”经济模式。①自2006年7月劳尔接替菲德尔·卡斯特罗担任古巴最高领导职务以来，从采取放松经济管制的措施，到2011年古巴共产党第六次全国代表大会(以下简称古共“六大”)正式开启经济模式“更新”进程，劳尔的改革已经进行了近十年，改革的成效逐渐显现。据英国经济学家情报部(Economist Intelligence Unit，EIU)估计，2015～2019年古巴经济将保持4.4％至5.8％的高速增长。②随着改革的深入，古巴需要引进外资和良好的外部条件，寻求美古邦交正常化成为古巴外交政策的重要目标。2014年12月17日，奥巴马和劳尔在同一天宣布启动美古关系正常化进程，2015年7月20日两国正式恢复外交关系。然而，美古关系正常化进程远未完成，其进展和前景不可避免地要受到古巴改革进程的影响。 一 古巴“更新”经济模式的主要内容 2006年7月，劳尔·卡斯特罗代理古巴最高领导职务后，一方面推出经济宽松政策，缓解长期的经济困难；另一方面提出“结构变革”和“观念变革”的口号，强调只有搞好经济，才能坚持和发展社会主义，指出“芸豆比大炮更重要”，在思想上和政治上为改革准备条件。劳尔主张反对僵化和教条主义，提倡批评和创新精神。劳尔批判“大锅饭”现象，认为平均主义也是一种剥削，勤劳的劳动者受到好吃懒做者的剥削。 劳尔在党内享有很高的威望，有效地掌握着党政军大权，为古巴“更新”经济模式提供了政治上的保障。2008年2月，劳尔·卡斯特罗当选为国务委员会主席和部长会议主席。2009年3月，劳尔对国家最高权力机构进行重大改组，解除了两位部长会议副主席的职务，更换了11名部长。2011年4月，古共“六大”召开，劳尔当选古共中央第一书记，这标志着古巴最终形成了以劳尔为首的中央领导集体。 古共“六大”通过了《党和革命的经济社会政策纲要》(以下简称《纲要》)，标志着古巴“更新”经济模式进程正式启动。 (一)古巴“更新”经济模式的顶层设计 由于有了中国和越南等社会主义国家的改革实践作为参考，所以古巴的模式“更新”一开始就不仅仅是“摸着石头过河”，而是有自己的顶层设计。《纲要》明确改革要坚持的基本原则和目标，即完善和巩固社会主义制度，提高人民生活水平。《纲要》指出，古巴经济模式“更新”将继续以发展生产资料社会主义公有制为主，在坚持社会主义的前提下，发展个体经济，承认并鼓励外资、个体和合作社等非公经济形式。以发展计划经济为主，同时注意市场因素的作用；实行“按能力和劳动”进行分配的原则；继续实行免费医疗和免费教育的政策。 《纲要》还列举了其他改革措施，包括完善税收制度、加强企业自主性、取消不必要的补贴、减少公共部门的开支，逐步解决凭本供应、外贸双轨制和两种货币几种价格等重大问题。古巴建立了落实和实施《纲要》的常设委员会，负责提出改革政策建议，协调并监督经济改革措施的实施。 古共“六大”以解决经济问题为主要任务，提出党和政府工作的重点是克服官僚主义和解决国有企业的“低效率问题”。古巴共产党认识到，市场方式是提高效率的重要手段，《纲要》中有36次提到“效率”，26次提到“市场”。《纲要》明确提出要考虑市场的趋向，要建立和发展各种市场，发展个体经济等非国有经济形式，等等。③ (二)改革的主要内容 截至目前，古巴“更新”经济模式的主要内容有： 1.采取发展个体经济、把闲置土地分给农民等放松经济管制的措施，探索非农合作社等非公经济形式 为了克服长期的经济困难，古巴政府逐渐放宽个体经济的经营范围，将闲置土地承包给农民。目前，个体可以经营的职业达到200多个，而且可以雇佣工人。个体户从2010年10月的15.7万户增加到2014年9月底的47.6万多户。截至2014年2月，已将150万公顷土地承包给17.2万户农民。④政府还允许居民买卖汽车和住房，允许个人承包经营理发店、美容店、饭店、出租车、公共厕所等。 成立非农合作社是古巴改革经济模式的重要探索。此前的合作社只存在于农业部门，是为了调动生产者的积极性。目前古巴探索在非农部门也成立合作社，其组成有两种形式：一是将国营单位从体制内剥离，进行独立经营；二是由个体从业者成立。非农合作社在经营过程中既可以用古巴本国货币比索，也可以用可兑换比索。合作社由合伙人集资建设，可申请银行贷款，产品依市场供需定价。 2.重组机构，裁撤冗员 2006年，劳尔·卡斯特罗主政后，对政府进行了大规模改组，包括合并外贸部与外国投资部，合并食品和渔业部，剥离通讯部的企业职能，成立古巴邮政公司和信息通讯公司等。2012年，轻工业部与钢铁机械工业部合并为工业部，设立能源和矿业部，取代原来的基础工业部。2013年2月，撤销民用航空委员会，将其并入交通部。2013年7月，古巴外资外贸部剥离原先的企业职能，成立了外贸集团公司(Geocomex)，整合了古外贸领域的多家公司，仍然隶属于该部。 2011年，古巴政府提出三年内裁减国有部门冗员100万的计划。虽然这个计划的目标太过宏大，不可能能按时实现，但古巴一直在继续推行这个计划。从2009年起到2014年2月，国有部门已减少冗员约60万人。⑤ 3.干部任期制度化和高层领导年轻化 在古共“六大”上，劳尔建议党和国家主要领导人任期最多为两届，每届任期五年，取消党和国家的最高领导职务终身制。在2012年古共第一次全国代表会议⑥通过的《党的工作目标》中，明确规定党政领导人的任期为两届，每届五年。⑦ 在2013年2月的八届人大一次会议上，劳尔·卡斯特罗提议修改宪法，将古巴国家高层领导人任期制度化，宣布自己届满五年后将不再连任国务委员会主席等国家最高领导职务。同一天，52岁的米格尔·迪亚斯·卡内尔(Miguel Diaz-Canel)当选古巴国务委员会第一副主席兼部长会议第一副主席，这是首位未参加过古巴革命的领导人担任该职位。 4.启动废除货币双轨制的改革 货币双轨制已成为改革的主要障碍，建立统一的货币体系是深化改革的必由之路。自2004年起，古巴取缔美元的自由流通，实行比索和可兑换比索两种货币的制度。比索是古巴正常流通的官方货币，古巴人的工资收入和日常消费均以比索结算，涉外酒店只能使用可兑换比索。⑧ 2013年10月22日，古巴正式宣布两种货币并轨的政策，目标是建立统一的汇率。在使用可兑换比索消费的商店也开始使用比索，而在以前仅使用比索的市场、商店也开始接受可兑换比索，截至2015年10月，政府机构采用10比索兑1可兑换比索的可调整汇率；非国有部门则采用24比索兑1可兑换比索的“非官方”汇率。⑨货币并轨的改革将对古巴经济和民生产生巨大影响，很难在短期内完成。 5.建立“马列尔发展特区” 2013年4月，古巴政府决定建立“发展特区”，对入驻特区的企业提供特别关税优惠，对区内加工后再出口的材料在进口时免税，“对国家经济有利”的出口将享有出口退税的优惠，目的是提高出口创汇能力，吸引外资和先进技术促进经济发展，创造就业。 “马列尔发展特区”总面积400平方公里，总投资9亿美元，其中6.4亿美元由巴西提供。《马列尔发展特区法》于2013年11月正式生效，古巴的自然人、法人及法律允许的外资形式可以申请落户特区。2015年11月，筹建两年的马列尔特区正式迎来首批八家企业，还有若干企业尚在审批中。 6.修改相关法律，推进改革进程 为适应改革的需要，古巴相继制定了新的税收法、移民法、社会保障法、个体劳动者法、劳工法、新外资法等。如2013年1月开始实施的新税法规定了遗产税、环境税、消费税、所得税等19个税种，主要针对个体经济的发展而制定。2013年1月生效的新移民法规定公民只需出示有效护照及相关目的国的签证即可出境，而不必再到内政部办理手续烦琐的“白色出境许可”。2014年6月生效的新《外国投资法》，一方面给予外资减免税的优惠待遇，另一方面规定除教育、医疗和军事等领域外，外资可以在古巴各行各业进行投资，均受到古巴法律的保护。新法还对外国投资者提供免征用(即不实行国有化)的法律保障，鼓励外商投资农业、基础设施、制糖和镍矿开发等行业。 7.提高国有企业效率，推进国有企业改革 《纲要》指出，国有企业在社会主义经济中将继续发挥主导作用，建设现代的、创新性的和富有活力的国有部门是缓解经济转型矛盾的主要举措。2013年7月，古巴政府宣布逐步放开对国有企业的控制和鼓励外国投资，给国有企业更大的自主权。同时，关闭或合并连续三年亏损的企业，提高效率。2015年，仅农业部就关闭或合并了23家企业。 综上可见，2011～2014年是古巴的“更新”措施集中出台的时期。在这期间，古巴在发展个体经济、繁荣农贸市场、减少凭本供应的覆盖面等方面成效显著，但在货币并轨、国企改革和发展特区等方面仍然任重道远。在不断派员到中国考察改革经验的同时，2015年古巴在出台重大改革措施方面出现了空档期，而正是在这一年，古巴同美国恢复外交关系，同欧盟和欧洲国家的谈判也卓有成效。除了同欧美国家开展外交谈判外，古巴还多次派员了解中国在改革开放时期与美国发展关系的经验教训。显然，2015年古巴将主要精力放在即将于2016年4月召开的古共“七大”筹备工作和外交方面。 二 古巴改革与美古关系正常化 美国与古巴不仅在地缘上接近，而且是古巴移民最多的国家，是古巴改革开放的最重要对象之一，也是影响古巴开放效果的最重要外因。同时，古巴改革进程也将对美古关系的发展产生影响。 (一)古巴改革需要吸引外资，改善美古关系 投资不足是古巴改革进程中的一个绕不开的瓶颈问题，而解决该问题的主要方式是吸引外资。这就需要美国取消封锁，改善与美国的关系。 首先，投资严重不足影响改革的成效。自20世纪90年代以来，古巴一直面临着投资不足的严重问题。除旅游和相关基础设施可以获得一些投资外，多数行业投资不足，影响了劳动力素质的提高和经济的发展。国内储蓄不足和社会开支比重过高也抑制了国内投资。古巴享誉世界的医疗卫生和教育成就都是在多年大规模社会开支的情况下取得的。《纲要》规定，古巴将继续实行免费医疗和免费教育等社会保障措施，投资方面的开支长期受到抑制。因此，古巴改革寄希望于国内投资的大幅增加是不现实的。事实上，1989～1999年，投资率从24％下降为6.8％，2010年以来一直维持在10％左右。⑩在外资没有大举进入的情况下，古巴要提高投资率非常困难。只能通过改革，改善投资环境，吸引外资。 自2011年古巴正式启动“更新”进程以来，虽然个体经济和农业有了较快发展，宏观经济增长的效果尚未显现。2011～2014年的经济增长率都在3％以内，2014年更降至1.3％，比2009年“灰暗的一年”(增速1.4％)的增速还低。(11)改革的成效可能在2016年以后才能显现。改革成效的滞后效应与投资的严重不足密切相关。 古巴需要引进更多的外资，才能实现经济繁荣和可持续发展。古巴方面估计每年需要吸引约20亿至25亿美元的外资，才能实现5％～7％的经济增长率。可见，投资不足已经成为经济发展的瓶颈，吸引外资是古巴改革的必由之路。 其次，吸引外资必须改善与美国的关系。美国对古巴的封锁涉及经济、贸易和金融等诸多方面，1992年的《托里切利法》和1996年的《赫尔姆斯-伯顿法》，规定禁止在外国的美国子公司与古巴做生意，禁止美国公民前往古巴，授权总统停止援助支持古巴的国家，制裁违反美国法律和古巴做生意的外国公司等内容。如一家法国银行就因与古巴进行美元交易而被罚款6.94亿美元。由于古巴在吸引外资方面面临美国法律的严重制约，古巴要改善投资环境，必须改善与美国的关系。 (二)古巴的改革及其国际地位的变化是美古关系正常化的重要原因 关于美古关系正常化的原因，按照古巴现任驻华大使白诗德(Alberto J.Blanco Silva)的说法，有六方面原因：一是古巴人民的顽强抵抗和古巴领导人的坚定与智慧；二是拉丁美洲的变化，左翼不断发展；三是美国国内的推动，主要是多数美国人和古巴裔美国人支持取消对古巴的封锁；四是美国的行业协会和利益团体的游说；五是奥巴马试图留下政治遗产；六是地缘政治因素，美国实力下降，更加需要拉丁美洲。(12)但笔者认为，古巴正在进行的改革开放和加入拉丁美洲和加勒比国家共同体等，提升了古巴在美拉关系中的地位，这是美古关系改善不可忽略的一个重要原因。 劳尔主政古巴以来，将长期经济困难的原因归结为国内的官僚主义和低效率，推行以市场为导向的渐进式改革。有美国学者认为，尽管劳尔的改革究竟是走向社会主义的市场经济还是美国期望的民主开放和资本主义市场经济尚不确定，但古巴开始改革苏联式中央集权的统制经济，必将为国内外企业提供机会。这是一次值得欢迎的转型。(13)笔者认为，这也是美国在对古封锁50多年后开始进行政策调整的重要原因之一。 此外，美国的封锁政策不仅没有达到目标，而且在道义上失去了制高点。2015年11月，联合国大会第24次通过支持古巴要求美国取消封锁的决议，在全部195个联合国成员中，188个支持古巴，只有以色列一国支持美国。相反，古巴在外交方面的反孤立反封锁斗争不断取得成功，其在拉美国家中的地位和作用不断增强。2009年6月，美洲国家组织决定废除1962年排除古巴决议，为古巴重回该组织扫清障碍。目前，古巴与除美国以外的所有西半球国家都建立了外交关系。2013年1月至2014年1月，古巴担任拉美和加勒比国家共同体轮值主席国期间，积极推动“中国—拉共体论坛”和“俄罗斯—拉共体”论坛等合作机制，在国际舞台上发挥着重要作用。2014年6月，包括阿根廷、巴西和墨西哥在内的16个拉美国家邀请古巴参加在2015年4月召开的美洲国家组织峰会，称如果美国再次阻挠古巴与会，多个拉美国家表示将抵制参会。最终，美国同意邀请古巴与会，奥巴马总统与劳尔主席在峰会上进行了首次会晤。这说明美国要调整和加强美拉关系，必须处理好古巴因素。 (三)古巴改革不会改变美古关系中存在的根本分歧 2015年7月，美古正式恢复了外交关系，但美古关系正常化进程远未结束。美古政策目标的巨大分歧，势必影响美古关系的发展。两国的根本分歧不在于取消封锁和归还关塔那摩军事基地等具体问题，而是在于两国外交政策目标的不同。 从古巴方面来说，外交政策的目标是美古关系正常化为国内的改革开放和社会主义建设创造良好的外部环境。古巴认为美古关系正常化可分为两个阶段：一是美国把古巴从“支恐名单”中删除，建立外交关系并设立使馆，实现高层互访。本阶段的目标已经实现；二是要取消经济封锁，归还关塔那摩军事基地，解决财产赔偿等历史遗留问题。 从美国方面来说，由于意识形态和社会制度的对立，美国50多年来实行的对古政策目标就是推翻古巴的社会主义政权，进行“民主改革”，建立自由市场经济和排除卡斯特罗兄弟的政权。(14)美古关系正常化后，美国对古巴的封锁有可能解除，但这并不意味着美国对古政策目标的改变。改变的仅仅是手段，从孤立封锁转变为“和平演变”。2014年底，就在两国宣布关系正常化的时刻，美国国务卿克里在表达了希望去古巴访问的愿望后，仍然强调促进古巴政府对人权的尊重并倡导“民主改革”是美古关系发展的重点。这与他在2015年8月访问古巴时大讲“民主”“人权”时的态度非常一致。美国不会改变颠覆古巴社会主义政权的政策目标。在2014年底两国宣布启动两国关系正常化进程之后，美国国会仍然拨款2000万美元支持在古巴的颠覆活动。(15)2015财年度，美国国会仍然在拨款支持古巴“民主”的项目。 古巴的改革本质上是社会主义制度的自我完善与发展。因此，无论古巴的改革如何深入，只要社会主义的方向不变，美国两国外交政策的根本分歧就会存在，两国交往中关于“人权”等问题的摩擦就会不断。 三 古巴改革与美古关系正常化的前景 在古巴改革的前景方面，改革在速度上和深度上面临挑战。在速度方面，除了面对国内底层要求快速推进改革之外，还有来自保守派的阻力；在深度方面，古巴仅在改革中承认市场因素的作用，在理论创新方面还要付出更多的努力。在改革的方式上，劳尔指出古巴不能搞“休克疗法”，“不要急，也不能停顿”。因此，从一开始，古巴改革就走上了渐进式改革的道路。在改革的内容上，发挥市场作用不可避免。当然，古巴改革还面临美国趁机要求古巴向自由市场经济转型以及维护“人权”、实行“民主”的压力。这也是古巴在美古关系正常化过程中不得不面临的压力。 在现阶段，美国希望在古巴最高领导层代际交替之时，通过古巴进行的市场导向的经济改革，将过去对古巴以“孤立”和“封锁”为主要特征的“以压促变”政策逐渐调整为以“接触”和“贸易”为主要特征的“接触政策”，使古巴的改革走上“民主化改革，自由市场经济”的道路。因此，正是因为对古巴“以压促变”的政策难以为继并影响美拉关系大局的情况下，美国调整对古政策，启动美古关系正常化进程。同时，在战略上，避免古巴全面倒向域外大国，防止后者寻求在西半球的军事存在。 如前文所述，美国调整对古政策有两个方面的背景：一是拉美左翼政权崛起，奉行多元化的外交方针，拉美的反美情绪高涨，美国在拉美离心离德，其推出的“美洲自由贸易区计划”胎死腹中，难以推行类似西半球经济一体化等维护本国利益的外交政策。美国急需改善美拉关系，不得不对大多数拉美国家的要求做出回应，改善对古巴的政策；二是古巴国内的改革。美国认为古巴的改革可以朝着有利西方的方向转型，至少为西方投资提供市场。因此，古巴改革，尤其是发挥市场作用的改革的不断深入，是美国调整对古政策的前提条件之一。 当前，美国掌握着美古关系发展的主动权，关于封锁等对古政策都以国内法的形式加以规定，对古政策已经成为美国内政，仅仅凭行政部门难以改变美国的对古政策。而且，美国政府的更迭也会对美古关系产生影响。然而，从古巴方面来讲，古巴政府掌握着改革开放速度和深度的主动权，在通过外交努力促使美国政府延续美古关系改善势头的同时，还可以在改革开放的内容、速度与方式等方面影响美古关系正常化进程。 总之，古巴发挥市场作用的改革进程与美古关系正常化进程相互促进，相互影响。古巴改革不仅为美古关系正常化提供动力，而且改革的深度和广度也影响着美古关系正常化的进程和水平。美古关系正常化又是改革所必需，是古巴改善投资环境、吸引外资的必要条件。美国和古巴双方都有能力影响双边关系正常化进程的未来。 感谢《美国研究》匿名评审专家对本文提出的建议，文中一切疏漏概由笔者负责。 注释： ①古巴一般不使用“改革”(西班牙语reformar，英语reform)的提法，而是使用“更新”(西班牙语actualizar，英语update)。为便于读者理解和行文方便，本文将“改革”与“更新”并用。 ②Economist Intelligence Unit(EIU),Country Report:Cuba,Oct.2015,p.6. ③Partido Comunista Del Cuba,Lineamientos del la Politica Econmica y Social del Parido y la Revolucion,aprovados por el VI Congreso,el 18 del abril de 2011. ④CEPAL,Balance Preliminar de las Economias de America Latina y el Caribe 2014,Santiago,Chile,Diciembre de 2014,Cuba,pp.1-3. ⑤Juan O.Tamayo,“Cuba Disminuye 596,500 Puestos de Trabajo en el Sector Public.” ⑥根据古巴共产党《党章》的规定，党的代表大会(Congreso)每五年举行一次，在两次代表大会之间，可就某一方面的工作召开党的代表会议(Conferencia)。但此前，古共从未召开过党的全国代表会议。2012年1月28～29日召开的会议是古共召开的第一次全国代表会议，主要讨论党的工作。参见古巴共产党网站http://www.pcc.cu/。 ⑦Partido Comunista Del Cuba,Obejetivos De Trabajo Del Partido Comunista Del Cuba,Aprovados pot la Primera Conferencia Nacional,2012. ⑧目前美元与比索的比价为1∶24；目前美元与其的比价是1∶0.96。 ⑨Economist Intelligence Unit(EIU),Country Report:Cuba,Oct.2015,p.7. ⑩Vilma Hidalgo de los Santos,“Economic Policy and Growth in Updating the Cuban Economic Model:Advance and Challenges,” a paper for China-Cuba's fifth seminar,on 3～6 Dec.2012. (11)Economist Intelligence Unit(EIU),Country Report:Cuba,Oct.2015,p.6. (12)2015年6月24日，古巴驻华大使白诗德应邀在中国社会科学院拉丁美洲研究所以“美古关系：起源、发展和前景”为题发表演讲，阐述了美古关系正常化的原因。 (13)Michael O'Sullivan,“The Economic Reforms in Cuba:Strengthening the Country's Essential Socialist Character or A Transition to Capitalism? The Impact on Educated Youth,” International Journal of Cuban Studies,Vol.4,Autunm/Winter 2012.p.337. (14)Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act of 1996 http://www.cfr.org/cuba/cuban-liberty-democratie-solidarity-libertad-act-1996-helms-burton-act-publ-lO4-114/p15587.2016年2月16日浏览。 (15)The Congress of The United States,Cuba:U.S.Policy and Issues for the 113th Congress,July 31,2014.