论行政案件的受理标准，本文主要内容关键词为：行政案件论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果说司法是权利保障的最后一道防线，那么受理无疑是这道防线上的第一道门槛，“门槛”的高低、宽窄直接决定了权利“接近司法”①之路是否畅通。就行政案件的受理而言，当前我们似乎仍未科学地利用好这道“门槛”，以至于使很多案件应当受理而没有受理，或者不应受理的却受理了。换言之，在司法实践中尚存在不同的认识和做法并由此导致行政案件受理标准的混乱，这是需要我们认真面对、妥善解决的一个重要问题。
一、关于受理标准问题的不同认识和做法
（一）“治理标准”与能动主义取向
所谓“治理标准”，是在决定是否受理行政案件时主要考虑对社会治理的影响，有利于实现社会变革和进步的，有利于实现社会良好治理状态的就受理，反之则不受理。
此标准以司法能动主义为取向。美国学者诺内特与塞尔兹尼克在《转变中的法律与社会：迈向回应型法》②一书中区分了三种类型的法律：压制型法、自治型法和回应型法。在回应型法框架下，司法实践者以法律的方式进入并进而影响政治与社会，对政治与社会需求积极地、能动地作出回应，在社会变革和进步过程中留下法律人的智慧与印迹。正如意大利法学家莫诺·卡佩莱蒂所言：“就像‘大政府’一样，还有‘大企业’、‘大劳工’和‘大基金’也要求‘大诉讼’——以及‘大法官’”。③在我国，根源于社会转型的大背景，民众和社会的司法需求也处在日益增长和不断变化的过程中，这意味着我们必须考虑如何促进司法制度和程序更贴近民众和社会，如何对司法需求作出积极回应。例如在最近一段时间，我们适时地出台《关于为维护国家金融安全和经济全面协调可持续发展提供司法保障和法律服务的若干意见》、《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》等司法文件，就明显带有回应型法的特征。这些社会治理性质的司法文件在一定程度上会影响某些行政案件的受理。
（二）“需求标准”与服务主义取向
所谓的“需求标准”，是在决定是否受理行政案件时主要考虑公民和社会的司法需求，只要有需求就尽量满足，因此它以受理为原则，以不受理为例外。
此标准以公共服务主义为取向。它将司法看成是一种公共服务，既然法院经费最终来源于纳税人，纳税人缴纳了税款，也就是购买了服务，法院除非有正当事由不能拒绝受理。而且国家设立法院，垄断了司法救济的途径，法院如不受理，纳税人到哪里说理呢？因此，按照“需求标准”，只要存在司法上的需求，法院就应全面满足。这种认识在司法实践中也确有反映，例如个别法院最近提出了“全面满足人民群众司法需求”的目标。④在这样的目标下开展工作，行政案件的受理自然会受到一定程度的影响，一些不应受理的案件难免会因此进入到行政诉讼程序中。
（三）“能力标准”与实用主义取向
所谓“能力标准”，是在决定是否受理行政案件时主要考虑案件的难易程度以及法院解决该行政争议的能力，在能力范围内的、比较容易处理的受理，不在能力范围内的、比较难于处理的不受理。而在能力范围内又比较难于处理的或者不在能力范围内又比较容易处理的，是否受理则视具体情况而定。
这个标准以实用主义为取向，量力而行，有利于减轻行政诉讼的压力。特别是在当前形势下，随着改革触角探入筋脉，深层次的矛盾逐渐释放出来，这些矛盾可能会以各种被诉行政行为的形式进入法院，要求法院解决。法院表面上是审查具体行政行为的合法性，实则要面对这些复杂、尖锐的社会矛盾，审查的难度可想而知。在这样的情况下，量力而行，将没有能力解决的案件排除在司法之外，自然是最好的减压方式。而根据这样的思路开展工作，行政案件的受理也将受到一定程度的影响。
（四）“利害标准”与功利主义取向
所谓“利害标准”，是在决定是否受理行政案件时主要衡量影响利害的各种因素。经过比较，对“有利可图”⑤或者“有害可减”的案件予以受理，反之则不受理。
这个标准以功利主义为取向，是法院或法官个人趋利避害的结果。在该标准的影响下，法院或法官根据客观情势，通过利害衡量来决定是否受理案件。这里的“利”、“害”，既包括正当的，也包括不正当的。前者如在公共利益与个人利益之间进行衡量，后者如考虑受理案件有关党政机关是否满意。实践中，利害因素的非正当性考虑，对于行政案件受理的影响在一定范围内是客观存在的。一些地方（特别是在基层）通过制定土政策干预受理工作、党政机关或领导直接干预受理工作的情况并不鲜见。另外，也不排除个别法官通过受理这个环节谋取不正当利益，或者在畏难情绪影响下不愿受理案件。这些功利性因素会在一定程度上影响行政案件的受理。
二、行政案件受理应坚持“法律标准”
（一）“多中心主义+选择性司法模式”及其危害
“治理标准”、“服务标准”、“能力标准”、“利害标准”描述了一幅关于行政诉讼多元化受理标准的图景，而且每个标准似乎都能成为中心，那么在实践中，这些标准是如何运转的呢，最终又是如何影响行政案件的受理呢？为了搞清楚这一点，我们可以借助一个分析模型，即“多中心主义+选择性司法模式”⑥。这个模型由两部分组成，其中“多中心主义”指的是司法标准的多元化，并且每个标准都可能成为中心。例如，上述四个标准，都是行政案件受理的标准，而且都可能成为中心标准。另一部分即“选择性司法”，它是指司法机关根据客观情势或主观好恶选择任一标准进行司法活动。“多中心主义”是“选择性司法”的前提条件，它为任意性的选择提供了可能性；而“选择性司法”是“多中心主义”的必然结果，它为每个中心标准都能在实践中发挥作用提供了可能性。如此一来，行政案件的受理就可以在能动主义与谦抑主义、实质正义与程序正义、支持行政与保障权利等价值要素之间进行游移的选择性司法。而权利能否得到司法保障、权力能否受到司法监督、矛盾能否通过司法化解，都不再具有可预测性。⑦由于欠缺可预测性，行政法主体难以根据法律预期安排自己的行为，建立在可预测性基础上的整个行政法律秩序变得岌岌可危。可见，“多中心主义＋选择性司法模式”是行政法律秩序的天敌，如果要建立一个相对稳定的行政法律秩序，就必须摒弃这种司法模式。
（二）“法律标准”与法治主义取向
在行政案件受理问题上摒弃“多中心主义+选择性司法模式”，最有效、最直接的办法是确立一元化的受理标准，即“法律标准”。所谓“法律标准”，就是严格依法受理行政案件，法律规定应当受理的就受理，不应当受理的则不受理。
显而易见，坚持依法受理行政案件是法治主义取向的必然要求。假如在法律规定以外，司法审查还遵循其他的标准，法的安定性也就不存在了。按照德国学者拉德布鲁赫关于法的哲学效力论，“在法律见解的争议中给予一个终结的事情是符合正义的，并且符合目的的终结比所给予的更重要，一个法律秩序的存在，比其秩序的正义及目的性更重要。正义和合目的性是第二课题，所有的人都一样认为必要的法的第一课题，是法的安定性即秩序、和平。”⑧同样的道理，对于行政诉讼的受理，如果不坚持法律标准，法的安定性就无从谈起，行政法治也就无从谈起。此其一。
其二，坚持依法受理案件，也是司法实践的经验教训。在以往的实践中，有些案件应当受理没有受理，引起当事人申诉上访，矛盾逐渐向上集中，向外扩散。而上级机关、监督机关面对这些矛盾自然还要找法院来解决，以至于人大的个案监督、检察机关的法律监督、媒体的舆论监督等接踵而至，我们面临的压力不但没有减少，反而通过这个过程被放大了。另一种情况是不该受理的案件却受理了。一方面，受理案件没有法律依据，处理起来底气不足；另一方面，行政主体也不认同，案件处理难度很大。实践中的经验教训也表明，对行政案件的受理标准最终还是要回到法律规定上来，严格依照法律规定受理案件，这才是最科学的、最妥当的选择。
（三）依法受理行政案件与坚持“两个效果统一”的关系
在行政案件受理问题上确立“法律标准”，我们不得不面对的一个问题是如何处理“法律标准”与上述其他标准之间的关系。第一，为了杜绝“多中心主义+选择性司法模式”的横行，必须把“法律标准”作为唯一的标准，其他的只能是“考虑因素”。第二，基于法治主义的价值取向，对其他因素只能在法律圈定的范围内考虑，只能在符合法治精神的前提下考虑，也可以称其为是一种“正当考虑”。对这些因素的考虑，不能以牺牲法治精神、破坏法治原则为代价。如果我们把严格依法受理案件理解为注重“法律效果”，把考虑其他因素理解为注重“社会效果”，通过上述处理原则，这两个效果是能够统一的。
对“两个效果”的统一，有些人认为考虑其他因素、强调社会效果就是不依法办事，就是实行多中心主义司法，就是要恢复人治，因此很反感这种提法。实际上，这是一种误解。讲两个效果的统一本身并没有错，关键在于什么时候讲以及如何讲。众所周知，法律是社会关系的调节器。整合社会利益、维护社会秩序、实现社会福祉，是法律的终极目标。⑨法律的功能和作用最终要通过其作用于社会的效果体现出来的，由此决定了两个效果是可以且应该统一起来的。而在制定法存在空白、缺陷、漏洞、不足，甚或出现恶法的情况下，仅靠严格执法是解决不了问题的，需要我们对相关因素进行正当考虑，通过解释、推理等手段进行弥补，以维护实质意义上的法治。另一方面，我们还必须承认，由于各方面条件的限制，我国转型期的法治仍然是一种有限的法治，⑩在一些情况下我们不得不以法治与其他治理方式并用来实现国家管理与社会治理，只要这种“并用”是符合法治指向的，是以构建法治国家为目标的，就不能简单地认定是恢复人治。对待法治，我们不仅要有信心，还要有一点耐心。
三、坚持“法律标准”受理行政案件应注意的几个问题
（一）要正确理解行政案件受理问题的一般性和特殊性
“救济先于权利”是英美国家颇为得意的法律作品，它对现代法治理念的塑造发挥了巨大的作用。基于这种理念，司法领域有所谓“禁止法官拒绝裁判”原则，即法官不得以法无明文规定而拒绝裁判。有些国家甚至将这个原则明确规定在法典中。(11)行政诉讼作为司法救济的重要组成部分，在案件受理的理念、原则、制度、机制等方面与其他诉讼都有一致的地方，这是其一般性的体现。除此之外，行政诉讼也有一定的特殊性，最主要的表现就是通过设定“受理”这个门槛对裁判请求权进行适当的限制。那么，如何理解这种特殊性呢？
第一，确有国家在行政诉讼中为公民权利建立无漏洞的法律保护体系。如德国《行政法院法》规定：“为所有非属宪法性质之公法上争议——除特别法律另有不同规定者——开启得循行政法院法律途径解决纷争之门。”(12)但即使在这种“无漏洞”的法律保护体系下，仍要“除特别法律另有不同规定者”，说明行政诉讼受理这道门槛的存在是必要的。
第二，与其他诉讼（主要是民事诉讼）相比，行政案件的受理问题涉及到行政主体和行政相对人之间的关系，司法权与行政权之间的关系，司法权与立法权之间的关系以及公民和国家之间的关系，进而涉及到个人利益、公共利益、国家利益、制度利益之间的关系，其复杂性是民事诉讼不能相比的。一个显而易见的道理是，考虑的因素越多，门槛自然也就越高、越窄。因此，行政诉讼受理的门槛高于、窄于其他诉讼，这也是能理解的。
第三，考虑到我国的具体国情，立法机关在制定行政诉讼法时有一个逐步扩大受案范围的指导思想，因此我国行政案件受理这道门槛与某些法治发达国家相比仍显高、窄，这是我们自身的一个特殊性，也是需要逐步完善的一个问题。
（二）要全面认识行政案件受理的普适条件和特别条件
不同类型的行政案件有不同的性质和特点，其受理条件也不尽相同。但我国的法律规定、理论研究和司法实践似乎更关注普适条件，而忽略了对特别条件的探讨，以至于让我们感到各种案件都一个模样，受理条件也没有什么区别，这是实践中有些案件应当受理而没有受理或者不应受理却受理了的重要原因之一。
1.形成之诉、给付之诉与确认之诉
无效行政诉讼的类型，根据诉讼请求的不同内容，可分为形成之诉、给付之诉和确认之诉。不同类型案件受理条件的差异性主要体现在起诉前提和起诉理由两方面。就我国行政诉讼而言，案件受理中的特别条件可简要地概括为下表内容：(13)
2.主观之诉与客观之诉
以行政诉讼的提起是否直接关涉起诉人自身的利益为标准，可将行政诉讼的类型划分为主观之诉和客观之诉两种。其中，主观之诉是以保护起诉人的个人利益为直接目的的诉讼，而客观之诉是以维护客观的公法秩序为直接目的的诉讼。主观之诉的特别受理条件是行政行为直接关涉到起诉人自身的利益，客观之诉的特别受理条件正好相反，即行政行为并不直接关涉到起诉人自身的利益。我国当前的行政诉讼原则上仍坚持主观之诉模式，要求行政行为关涉到起诉人自身的利益。(14)不过，随着行政法律实践不断发展，也不排除将逐渐出现客观之诉。实际上，由于《政府信息公开条例》对政府信息申请人的资格并没有限定特殊的条件，在申请人遭到拒绝寻求司法救济时，同样也不应在资格上进行限制，这就为“客观之诉”的出现提供了可能性。
总之，由于行政诉讼法和相关司法解释对案件受理的特别条件规定的并不明确，我们在受理工作中要注意把握好以下几点：第一，重视对不同类型案件的受理条件进行梳理、归纳和总结，据此指导案件受理工作，增强受理工作的可操作性；第二，加强释明，对不符合起诉条件的，尤其是不符合特别条件的，要指导当事人作出适当的修改，使起诉更加规范；第三，有些特别条件可能与实体审查条件很难明确区分开，对存在这种情况的案件应当先受理，把问题放在实体审查阶段解决。
（三）要注意区分行政案件受理的必要条件和充分条件
《行政诉讼法》第41条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”对此有人认为，提起诉讼只要符合这四个条件就足够了。这种认识并不准确。在《行政诉讼法》第6章“起诉受理”部分，除了第41条外，第37、38条规定了提起行政诉讼与行政复议之间的关系，(15)第39、40条规定了提起行政诉讼须遵循的期限，这些都是受理行政案件应当满足的条件。因此，应当把第41条的规定理解为行政案件受理的必要条件，它与复议前置、起诉期限，以及前文所述的不同类型案件的特别条件等一起构成行政案件受理的充分条件。而只有在满足充分条件的情况下才能受理行政案件，这是在受理工作中区分必要条件和充分条件的意义之所在。(16)
（四）要准确把握受理标准中核心概念的内涵和外延
某个行政案件应否受理，往往取决于对受理标准中核心概念的理解。试举两例加以说明。
1.“行政行为”
关于行政行为的概念，在我国不同时期有不同的理解，而即便是在同一时期，不同教科书和著作的理解也不尽相同。为此，我们试图通过司法解释来统一认识、消除分歧，(17)但这只能相对确定行政行为外延的范围。之所以如此，一个重要的原因是立法机关考虑到在我国转型期的特殊情况，要求行政诉讼的受案范围应有一个不断扩大的过程，由此导致法律层面上的“行政行为”处于不断变动当中。那么，在当前如何把握行政行为的内涵和外延呢？
(1)应在广义上使用行政行为概念。相比而言，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中使用的是狭义的行政行为概念，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对行政诉讼受案范围问题作了新的规定，使行政行为的内涵和外延进一步扩大：不仅包括法律行为，而且包括事实行为；不仅包括单方行为，而且包括双方行为；不仅包括侵益性行为，而且包括赋权性行为；不仅包括授益性行为，而且包括制裁性行为；不仅包括刚性行为，而且包括柔性行为。
(2)行政行为不包括行政不作为。行政不作为只是拟制的行政行为。所谓“拟制”，就是本来不是行政行为，但把它当作是行政行为。这种拟制是一种立法技术，目的是使行政不作为与行政行为一样接受司法审查，但它不能从根本上将行政不作为变成行政行为。从我国行政诉讼法关于受案范围的规定看，不作为尽管不宜称为行政行为，但它原则上属于可诉的行政主体的行为。
2.“原告资格”
原告资格也是司法实践中争议较大的一个概念，主要原因是作为其构成要素的关键词也是一些不确定法律概念，(18)例如“利害关系”、“权利义务”、“利益”等。那么，如何把握这些不确定法律概念的内涵和外延呢？
(1)关于“法律上利害关系”。第一，要注意其与狭义行政行为和广义行政行为的不同对应关系。与狭义行政行为相对应的“法律上的利害关系”，指的是权利义务的增减、得失；而与广义行政行为相对应的“法律上的利害关系”，指的是对权利义务产生实际影响。我们应采用后一种理解。第二，要注意利害关系人的范围，不仅包括与行政行为直接对应的人（行政相对人），还包括权利义务受到行政行为潜在影响的人（行政相关人）。(19)第三，要注意采用比较的方式确定是否具有法律上的利害关系。包括比较行政行为存在与否对起诉人权利义务产生的影响，以及起诉人和其他人相比与行政行为之间是否具有某种特殊的联系。
(2)关于“权利义务”。权利义务也是弹性很大的一个词，可作出多种解释。在确定行政诉讼原告资格时应将其限定为：第一，是公法上的权利义务，而非私法上的权利义务。第二，是实定法意义上的权利义务，而非道德意义上的、自然法意义上的权利义务。第三，一般是主观权利（及与之对应的义务），而非客观权利（及与之对应的义务）。
(3)关于“利益”。根据外延的宽窄程度，利益可分别对应合法利益、正当利益或不违法利益。合法利益是最严格的限定，指的是法律上明确保护的利益。正当利益比合法利益的范围略宽，它包括了法律没有明确规定但符合正当性要求的利益。不违法利益范围最宽，即利益只要是不违法的就应当得到法律保护，不论是否合法，也不论是否正当。显然，“合法利益”标准过于严格，易导致某些正当利益不能得到行政诉讼的救济；而“不违法利益”标准则过于宽泛，某些不正当的利益会通过行政诉讼得到保护。因此，应以采用“正当利益”的标准为宜。
注释：
①“接近司法”译自“Access to justice”，它是从上世纪60、70年代在世界范围内兴起的一场旨在保障民众更加便捷地接近司法、更加有效地利用司法的运动，以解决诉讼迟延、诉讼成本过高、效率低下、裁判不公、难以接近等一系列权利未得到实质有效之救济的问题。
②参见［美］P·诺内特、P·塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版。
③［意］莫诺·卡佩莱蒂：《比较法视野中的司法程序》，徐昕、王奕译，清华大学出版社2005年版，第36页。
④如《全面满足司法需求 全力化解矛盾纠纷》（《人民法院报》2008年7月16日）。这种提法不能说不正确，但在当前的条件下，仍以提“‘最大限度地’、‘不断地’满足司法需求”为宜。
⑤“有利可图”在此作中性理解，并无贬义。
⑥参见汪庆华：《中国行政诉讼：多中心主义的司法》，《中外法学》2007年5期。
⑦法律的可预测性体现在确定性、连续性和稳定性三方面，它对社会秩序的形成和维护具有重大意义。对此，马斯洛从社会心理学的角度说，“我们社会里的一个平常的成年人，一般是宁要一个安全、有序、可预见、有规律、有组织的世界，他能够对这个世界有所指望，在这个世界里不会发生预料不到的、难以应付的、混乱的和别的有危险的事情。”
⑧Gustav Radbruch,Rechtsphilosophie,5 Aufl.1956,S.169.
⑨摩尔根的《古代社会》和恩格斯的《家庭、私有制和国家的起源》都认为，公共权力机构、法律都是适应社会的需要而产生的。“两个效果统一”问题的详细内容可参见江必新：《法律效果与社会效果统一》，《人民日报》2006年5月10日；喻中：《法律效果与社会效果的思量》，《法制日报》2008年4月20日。
⑩所谓有限法治，就是法治的方式与人治以及其他非法治的治理方式将在相当长的时间内并存。究其原因，在转型期还缺乏全面实现法治的必要条件。参见龙宗智：《转型期的法治与司法政策》，《法商研究》2007年第2期。
(11)例如《法国民法典》第4条规定：法官借口法律无规定、规定不明确或不完备而拒绝审判者，得以拒绝审判罪追诉之。
(12)陈敏等：《德国行政法院法逐条释义》，台湾“司法行政院”印行2002年版。
(13)这个问题可进行专门论述，限于本文主题和篇幅，此处从略。
(14)当然，如果全部都是主观之诉，特别受理条件也就成为普适条件。
(15)对行政诉讼与行政复议的关系要有一个正确的认识。在行政诉讼制度创立之初，考虑到尽快地让社会接受这个制度，解决案件过少的问题，比较注重强调行政诉讼的长处和行政复议的不足。在当前，行政诉讼已经进入正常的发展轨道，应更客观地看待两种救济方式的优劣。特别是对于某些政策性、敏感性较强的案件，要看到司法救济手段的局限性，以及行政救济手段在解决纠纷的效率和力度方面的优势。
(16)另外，对于起诉条件和受理条件的关系，有人认为二者是一致的，有人认为并不一致。我们赞同第一种观点。如果符合起诉条件，到法院起诉却不被受理，在法律规定层面不好理解，在实践中也不好处理。
(17)《行政诉讼法》第5条规定行政诉讼的审查对象是“具体行政行为”，但由于对“行政行为”概念存在分歧，因而对“具体行政行为”的所指也各存己见。为消除分歧，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（1991年5月29日颁布生效，已废止）中明确界定“具体行政行为”，但这一界定明显缩小了行政诉讼的受案范围。后来，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中不再给“具体行政行为”下定义，而是以“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”（第1条）取而代之。然而，哪些行为是行政行为或具体行政行为的争议仍然存在。
(18)“不确定法律概念是指未明确表示而具有流动的特征之法律概念，其包含一个确定的概念核心以及一个多多少少不清的概念外围。”参见翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2008年版，第248页。
(19)这里采用的是通说，除此之外，还有一种说法是把相关人也纳入到相对人的范围之内。
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