WTO《保障措施协议》及其对我国的意义，本文主要内容关键词为：保障措施论文,意义论文,协议论文,我国论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加入世界贸易组织(WTO)是否意味着“国门洞开”，将放弃对本国产业的合理保护？答案是否定的。虽然世界贸易组极力主张各成员国实行贸易自由化，开放货物和服务市场，但同时也注意到了各成员国在经贸发展水平上的不平衡以及由此形成的抵御贸易自由化风险能力的差别等客观事实。为了吸引更多的国家特别是发展中国家放心地加入WTO，防止各成员国的国内产业因进口激增遭致严重损害和威胁，WTO允许各成员国在必要的时候可以暂时限制特定产品的进口，即采取“保障”措施，保护国内经济安全。目前，我国正积极准备加入WTO，仔细研究WTO的保障措施，学会如何充分高效地利用WTO保障措施，已显得十分必要。
一、WTO《保障措施协议》是GATT保障条款的发展与完善
保障措施是贸易自由政策与市场开放实践的产物。纵观国际双边和多边贸易协定，绝大多数都定有保障条款。这一方面可以保护各缔约方国内特定产业免受因承担协定义务而遭致损害，另一方面也可使协定更具科学性和严肃性，保证协定在任何特殊情况下都能够得到严格的遵守。同样，以多边贸易体制和世界贸易“宪法”著称的关贸总协定(GATT)，从1947年产生之日起，便将保障措施作为其核心内容之一给予规定。主要表现在：对不公平贸易征收反倾销反补贴税的第6条、保持国家财政收支平衡的12条、政府对经济发展进行援助的第18条、为保障本国环境、资源、文物及国家安全的第20条和第21条。而关于某些产品进口紧急措施的第19条则是整个保障措施的核心条款。它规定了采取保障措施的条件、方式、及相应义务等，构成了整个保障机制的基本约束框架，并充分体现了关贸总协定的灵活务实精神，也给各缔约方在保证遵守关贸总协定的一般原则的同时留有一个“安全阀”，使各缔约方在由于执行了关贸总协定的义务而使国内经济遭受困难时有采取应急行动的余地，以保证GATT所确立的保护各国经济发展的宗旨得到真正实现。然而，在GATT生效以来的四十多年的历史中，保障措施一直未被各缔约方认真严格地履行（注：Robert.E.Hudec:Enforcing International Trade Law,the Evolution of the Modern GATT Legal,System(1993),P171。），甚至出现某些缔约方为推行其贸易保护主义而借用保障措施破坏GATT基本精神及原则的现象（注：范健、孙南申：《关贸总协定的国际规则与适用惯例》贵州人民出版社1994年版，第189页。）。究其原因，这与GATT保障条款自身的先天不足有着极其密切的联系。第一，概念不清。GATT保障条款中对许多概念规定得不够清楚。如对什么是“相同产品”和“直接竞争产品”，何为“数量大为增加”，“严重损害”或“严重威胁”的判断标准是什么等，都没有给予明确的界定。不同国家在引用这一条款时，往往是依据各自的理解和解释得出不同结论，甚至有时会产生两种截然相反的意见，这便给GATT保障措施争端留下了隐患。同时，有些缔约方为了推行歧视政策，故意降低适用保障条款的标准，动辄援用保证条款，严重损害了GATT的严肃性和可预见性，影响了国际贸易安全与世界经济一体化的进程。第二，期限不明。GATT未明确规定采取保障措施的期限，这给各国适用保障条款增加了随意性。一些借口本国产业受损害的缔约方坚持可以无期限地采取保障行动或补救措施；而持反对意见的国家则认为保证措施实施的期限应当是短暂的，只能限制在防止或纠正某种损害所必须的时间内，不能超过这一时间范围，而持中立态度的国家则主张保障措施的实施时间应视具体情况而定。各方各执一词，莫衷一是。第三，程序不定。保障条款相对于GATT义务来说本身是一种例外条款，这种例外条款的行使应当是严格的、透明的，否则，无限制、随意地援用这种例外必然导致对GATT义务的根本性破坏（注：黄秋涧：《GATT/WTO保障措施研究》《河北法学》1999年第2期。）。因此，应当对保障措施进行规定，提高保障措施在实施时的透明性与可预见性，而这其中“程序保证”是最有效的手段之一。然而，GATT条款却未对各缔约国在准备采取保障措施时应遵循的程序进行规定。法律程序的缺陷给缔约国滥用保障条款提供了方便，最终导致了保障措施实施的任意性及由此引发的贸易冲突不断增加。第四，义务不等。GATT的核心原则之一是互惠原则，即缔约方应当在互惠互利的基础上进行关税减让，相互给予特权、利益和豁免。互惠原则的目的就是维持缔约方之间的权利义务平衡，一国只有在履行了一定义务的同时，才能获得相应的权利，不能只享受权利而不履行相应的义务。所以当一缔约方为保护国内产业而采取保障措施时应当相应承担一些义务，对于其他缔约国因此而遭受的贸易损失，实施保障方也应给予适当的补偿。但由于GATT保障条款未对义务做出规定，导致实践中受保障措施影响的缔约方的利益落空，这严重背离了GATT互惠原则。第五，监督不力。由于历史原因，GATT对各缔约方一直是临时适用的。从严格的法律形式上来说，GATT也不是一个正式的国际组织。这些都从客观上削弱了GATT的权威性，其监督能力更是无从谈起。而作为GATT重要组成部分的保障条款，既没有自己的机构来规范保障措施的行使，也不能从GATT内得到有力的监督，致使越来越多的国家绕开了GATT，有针对性或有选择性地通过双边内部协议来实施保障（注：Oliver Long:LawandItsLimitations intheGATT Multilateral Trade System,Martinus,Nijhoff Publishers(1988),P60。），大量使用“灰色区域措施”（这些协议法律地位不明确，透明度很低，因此称之为“灰色”），即双方通过自愿出口限制、有秩序市场安排、数量限制等形式来限制进口。
GATT保障条款存在的一系列缺陷，为各缔约方随意解释保障条款、滥用保障措施提供了方便，严重地侵蚀了GATT的法律机制，影响到多边贸易体制的健康发展。因此，许多国家要求健全和完善保障制度。正是基于此，乌拉圭回合一开始就将保障措施列为谈判议题之一，各缔约方经过艰苦谈判，最终达成《保障措施协议》。
《保障措施协议》继承了GATT保障条款的基本原则和精神，并强调重建保障措施的多边控制体制，消除规避协定约束的行为，保证保障机制作为各国市场开放的“安全阀”能够充分地发挥其应有的作用。《保障措施协议》主要从以下几个方面发展和完善了GATT保障条款。第一，澄清关键概念。《保障措施协议》中明确提出，“进口数量增加”是针对进口成员方境内相同或直接竞争产品而言，既包括绝对增加，也包括相对增加；“严重损害”是指对某一国内产业的地位造成重大总体损害，而不能仅凭断言、推测或极小的可能；“国内产业”是指成员方境内所有相同或直接竞争产品的生产商或集体产量占生产相同或直接竞争产品的生产总量的主要部分的生产商。以上关键概念的澄清，使《保障措施协议》较之GATT第19条更具可操作性。第二，明确保障期限。协议规定保障措施的实施期限一般不能超过4年，最多可延长至8年，发展中国家为10年；一项保障措施在实施1年后，应每隔一段时间放宽限制，3年后，应进行中期评审，以判断是否应当撤消限制或加快放宽的步伐；对于被延长期限的保障措施，不能比最初适用期结束时的措施更加严格；除非已间隔2年，同一进口产品不得被两次适用于保障措施，但如果该保障措施的适用期不超过180天，则自该保障措施实施之日起1年后可以再次对同一产品适用。另外，如某一保障措施自实施之日起5年内未被两次适用，则可以对同一产品再次实施该保障措施。第三，严格实施程序。拟采取保障措施的成员应遵守以下程序：调查：即根据事先指定并公布的符合《保障措施协议》的程序进行损害调查；通知：将有关严重损害或严重威胁的调查过程、结论以及拟实施保障措施的决定通知保障措施委员会和货物贸易委员会，将涉及保障措施的法律、规章和行政程序及时通知保障措施委员会；协商：有关成员方进行协商，以使问题得以妥善解决。第四，平衡权利义务。采取保障措施限制进口，必然会使相关成员方遭受利益损失，为了平衡各方利益，协议规定采取保障措施的成员方应给予有关进口成员方适当的补偿，否则，有关进口成员方可以采取相应的报复措施，即终止实施相应的关税减让或其他义务。第五，完善监督机制。WTO在货物贸易委员会之下设立保障措施委员会，监督协议的实施，并负责监督各成员方承诺的执行。各国政府必须在保障措施调查的每一阶段进行报告，并说明相关决策情况，委员会将对这些报告进行审议。各成员方之间因实施保障措施出现的争端，可以提交WTO争端解决机构解决。
最后，协议还强调实施保障措施应贯彻无歧视原则，禁止并取消“灰色区域措施”，对发展中国家实施更优惠的待遇等。
二、《保障措施协议》对我国的意义
1.以《保障措施协议》为核心的WTO保障机制可以消除我国对入世的顾虑。中国加入WTO，是国内及国际经济贸易发展的必然结果。但由于对WTO及其规则缺乏全面客观的了解和把握，尤其是不熟悉WTO的保障机制，当前各级政府部门、企业界对我国加入WTO还存在着许多顾虑。如认为加入WTO，就意味着国门洞开、洋货泛滥、民族工业毁于一旦；将使我国在市场开放、体制改革等方面付出高昂的代价；将导致大量失业，引发大批企业破产，会危机国家经济安全等。这些顾虑的存在既不利于加速我国加入WTO的谈判进程，也不利于决定我们对WTO的立场与对策。而《保障措施协议》的达成为我们消除以上疑虑提供了的坚实的法律依据。尽管承诺贸易自由化和市场开放是WTO成员的基本义务，但这并不是绝对的。WTO承认贸易自由化的实现需要有一个过程，通过这一过程使各成员方国内产业能够逐步适应因关税降低和其他贸易壁垒措施取消而加剧的竞争环境（注：参见：朱子勤 姜茹娇编著：《世界贸易组织(WTO)法律规则》，中国政法大学出版社2000年版，第56页。），从而协调多边贸易体制的共同、长远利益与各成员方个人、暂时利益的矛盾和冲突。因此，WTO解释并加强了GATT的保障条款，允许各成员建立自己的符合WTO规范的保障机制，对本国产业实行合理与适度的保护。
2.《保障措施协议》是我国产业参与国际竞争的“安全阀”。我国要想加入世界贸易组织，首要的义务是降低关税，消除非关税壁垒。然而，当前我国仍有相当一部分产业是在关税与非关税措施的双重保护下发展起来的，与国外尤其是一些工业发达国家相比，在产品质量、档次、价格等方面尚有明显差距。虽然减少保护从长期看有利于企业提高效率和增强竞争力，但在开放性竞争的初期，这些产业不可避免的会受到竞争力更强的进口产品的冲击。因此，它们需要有一个缓冲时间，以适应更加激烈的竞争环境。WTO承认这一点，并通过《保障措施协议》为各国产业参与国际竞争提供一个缓冲机会。我国作为一个发展中国家，还可以更优惠的条件、方式采取保障措施。假如入世后，当我国某一货物因关税降低而导致从其他WTO成员国进口的该货物数量增加时，我们便可以援引《保障措施协议》，调查分析这种大量的进口给我国生产该货物的企业造成的实质性损害或威胁，并向WTO货物贸易理事会提出，采取暂时终止关税减让义务或修改关税水平，或实行暂时的进口数量限制，以减轻或消除事先没有预料到的情况的出现，降低市场开放对国内该产业的冲击，为该产业参与国际竞争赢得时间。
3.《保障措施协议》有利于我国《保障措施法》的尽快出台。采取立法保护本国产业，是一些主要贸易国重要的贸易手段。这种手段的有利之处在于采用的是“法律”这个合乎国际惯例的形式，而不是“政府直接干预”这种容易招致其他国家异议的形式（注：江小涓等著：《减弱“复关”冲击的国际经验比较》，经济管理出版社，1995年版第49页。）。同时，通过立法保护本国产业，也符合WTO对一国外贸手段的透明性、可预见性和稳定性的要求。我国即将加入WTO，我们亦应通过制定《保障措施法》来保护国内产业，并对付其他国家的保障措施对我国的制裁。但由于我们在理论研究上的滞后及实践经验上的缺乏，这一法律迟迟无法出台，使得我国对本国产业的保护仍存在透明度低、规范性差、随意性大的弊病，与WTO要求有较大的差距。而WTO《保障措施协议》为我国《保障措施法》的制定提供理论基础。我们可在WTO基本原则的指导下，借鉴《保障措施协议》的基本框架，结合《保障措施协议》实施以来的经验及我国的实际情况，尽快出台我国的《保障措施法》，以完善我国的对外贸易法律体系，为我国入世作好法律准备。
三、我们在援引WTO《保障措施协议》时应注意的几个问题
1.以督促产业发展为价值取向。在参与市场竞争之初，对部分因竞争力不强而受进口威胁的产业进行保护是必要的，但保护并不是目的，保护本身并不能促进其提高国际竞争力。任何国家的任何产业都不可能也不应该企图通过保护获得发展。目前，我国的许多产业的竞争力都不强，入世后我们虽然可以利用《保障措施协议》对他们进行保护。但是，一方面，WTO及其成员国决不会允许我们对所有的弱势产业都进行保护，而为了遵守WTO贸易自由化和市场开放原则，我们也必须放弃对绝大部分产业的保护；另一方面，保护只能是维持一时的生存，不可能维持长久，更不可能保证持久的发展，况且《保障措施协议》对保障措施的实施有严格的时间限制。因此，我们不能太过于依赖保障措施，而应以督促产业发展作为实施任何保障措施的价值取向，把更多的精力放在提高国内企业竞争力和产业竞争力上。
2.以WTO基本原则为指导思想。任何法律体系都有其基本原则。由《世界贸易组织协定》、多边贸易协定、复边贸易协定以及其他协议和决议等规范性文件组成的WTO法律体系，同样也规定了它的基本原则，即非歧视原则、关税保护原则、促进公平贸易原则、取消数量限制原则、透明度原则和公平解决争端原则。这些原则是任何WTO成员不许损抑的、公认的、具有普遍意义的，适用于WTO法律体系的一切效力范围内。因此，我们在援引WTO《保障措施协议》对国内特定产业实施保护时，亦应以以上这些原则为指导思想，不得破坏这些原则，否则必将因我国其他产业受WTO的制裁以及其他成员国的报复，而使我们付出过高的代价，违背了我们实施保障措施的初衷。
3.以发展中国家的地位争取更多的优惠。与GATT不同，WTO更加关注发展中国家在世界贸易中的作用，在许多协定、协议中都有“发展中国家成员”的提法，并给予发展中国家有差别的待遇和更优惠的安排。《保障措施协议》规定，对来自某一发展中国家的产品在进口国同类产品进口总量中所占份额不超过3%，则进口国不得对该发展中国家的产品实施保障措施；对来自不同的发展中国家的进口产品总额未超过进口国进口总量的9%，则对这类发展中国家出口的产品不得采取保障措施。在实施保障措施的期限方面，发展中国家最高可达10年，而发达国家的期限一般为4年，经授权也不得超过8年。我国作为发展中国家，应认真研究《保障措施协议》对于发展中国家的优惠待遇，并充分利用它，以达到对我国国内部分弱势产业的最佳保护。
4.尽快建立保障措施的国内机制。首先，要依据WTO《保障措施协议》尽快出台我国的《保障措施法》，明确规定政府、企业和个人在实施保障措施时的权利与义务。其次，设立专门机构，对内统一协调同一产业的不同生产企业的利益，负责对产业受损害情况的调查，对外代表国家，负责通知与磋商义务，以协调国家与WTO及其他成员方的关系。最后，要大力加强WTO知识的宣传，培养熟悉WTO协议、各种贸易规则、保障措施的实施及争端解决程序的专门人才。只有具备了上述的保障措施的国内机制，我们才能对国内产业出现的危急情况及时作出反应，并高效率地运作。同时，只有具备了上述机制，我们才能对其他国家对我国出口产品的制裁进行有效的监督，以保护我们的国家利益。