中国城市“钱袋子”的权力：来自38个城市的问卷调查，本文主要内容关键词为：城市论文,钱袋论文,问卷调查论文,中国论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市政府的财政收入来自于城市公民缴纳的税收以及其他规费。只有当人民的代表能为人民看好“钱袋子”，政府才真正是属于人民的。作为城市公民代议机构的人民代表大会(以下简称“人大”)及其常务委员会(以下简称“常委会”)，享有宪法和法律赋予的预算监督权力。然而，在相当长一段时间，由于预算制度落后等原因，城市的人大及其常委会并未有效地行使这一权力。1999年预算改革，为加强人大预算监督创造了条件。经过十余年的预算改革，城市人大预算监督发展到什么程度？哪些因素影响着城市人大的预算监督？回答这些问题，无论是对于深化预算改革，还是进一步完善人大制度，都具有非常重要的意义。
近年来，已有研究者开始关注城市人大的预算监督。苟燕楠和王逸帅(2006)对33个市长的问卷调查和访谈发现，尽管预算改革以来人大参与预算决策的广度和深度都大大提高，但人大预算监督功能的现实效用仍存在很大的局限性，而且各地的差异较大。在这些城市，人大预算监督功能弱小的原因主要有：一是客观因素，例如立法机构预算审查监督人员素质不高，信息化程度较低；二是中国预算过程“强行政”的特征非常明显。①然而，人大预算监督并非这一研究的重点。这一研究因此也未深入分析影响人大预算监督的因素。其他研究都以案例研究的方式分析了预算改革以来城市人大在预算过程中的角色和作用的变化及其差异性。马骏和於莉(2007)对中部某省会城市的单案例研究发现，该市人大在预算过程中的角色和作用并没有因为预算改革而出现根本性转变，人大在预算过程的影响仍然十分有限。②赵早早(2007)对地级市政府本级项目支出预算过程的多案例研究则发现，地级市人大所扮演的角色并不完全相同，有的已经逐步增强对政府预算的监督力度，主动监督意识比较强，有的仍然主要依赖于市财政局的工作，主动参与意识十分欠缺。③林慕华(2008)的案例研究描述了某省人大常委会如何利用预算改革提供的机会，充分利用现有资源，采取各种可行的行动，获取新的支持性资源，重新对自身在预算过。程中的权力进行构建。④於莉(2010)通过深入访谈以及对内部资料的解读，描述了两个城市人大常委会在预算过程中不同的行动选择，一个是“谨慎的观望者”，另一个则是“积极的行动者”。⑤这些案例研究比较细致地勾画了预算改革以来城市人大及其常委会在预算过程中的行动选择与角色定位。但是，由于案例研究的局限，它们未能系统地评估预算改革以来城市人大预算监督的发展，也未分析影响城市人大预算监督的因素。
本文运用问卷调查的方法研究城市人大的预算监督及其影响因素。本文首先构建一个关于城市人大预算监督的理论框架，并形成若干理论假设。而后，通过对变量进行操作化，运用问卷调查方法研究城市人大的预算监督及其影响因素。本文的研究发现，随着预算改革的推进，城市人大预算监督的基本制度框架已经建立起来，一些城市的人大已经开始从原来的程序性监督迈向实质性监督，但仍有相当一部分城市的人大预算监督有待加强。在预算监督的舞台上，政府的配合、人大对加强预算监督的阻力认知及其自身的组织能力，都对城市人大及其常委会能否扮演好预算监督角色有着显著的影响。这些发现对于未来人大预算监督改革的路径选择，具有重要的意义。
一、解释框架与理论假设
现有文献和我们前期的定性研究均发现，预算改革以来，不同城市的人大，在预算监督领域迈出的步伐存在明显差异。那么，究竟是哪些主要因素在影响着城市人大的预算监督强度？本文根据各国议会预算研究⑥，结合中国政治体制的特征以及预算改革以来形成的人大预算监督的基本制度框架，构建了一个理论框架来对地方人大预算监督进行评估和解释(如图1所示)。在此基础上，本文形成七个重要的理论假设。
在我们的理论框架中，城市人大的预算监督水平是因变量。由于人大预算监督是一个实现政治问责最重要的问责机制，根据谢尔德对政治问责的定义，我们从信息、对话与强制三个维度，同时结合人大预算监督的五个阶段，对人大预算监督进行界定。⑦在预算过程中，人大进行预算监督首先需要获得政府活动及其成本的信息。在此基础上，人大需要与政府及其各个部门就活动的选择以及相应的成本测算进行对话。在预算对话中，政府及其各个部门有义务和责任做出解释。当然，也可为自己的抉择进行辩护。通过预算对话，对政府及其各个部门的预算申请、预算执行以及执行情况等，人大就可做出支持或不支持的决策，这即是强制。⑧
图1 人大预算监督强度的理论框架
正如奥尔森指出的，立法机关要拥有监督行政机关的能力，需以其成长为民主政治体制下的独立行动者为前提，其监督职能随着立法机关和行政机关的组织及程序的发展而发展，其监督行为依靠于自身内在的特性，以及更大的制度背景。⑨图1展示了本文的理论框架。首先，角色认知、阻力认知和组织能力是与行动者(即城市人大)的特征直接相关的因素。其次，预算过程的行政控制反映的是行动对象特征的因素，或者是受监督者(政府)预算特征的因素。再次，政治支持和财政部门的配合是影响城市人大预算监督的互动因素。最后，经济发展是影响城市人大预算监督的环境因素。从某种意义来讲，政治支持和财政部门的配合也是环境因素。但是，它们对人大预算监督的影响比经济发展更直接。
现有文献指出，预算改革为人大强化预算监督创造了条件。然而，城市人大预算监督发展得如何仍取决于城市人大及其常委会在预算监督方面的动机与能力。人大在预算监督方面的动机，一方面取决于作为预算监督行动者的城市人大及其常委会，对其在预算过程中所扮演角色的主动性、独立性和价值性的认识和判断(即“角色认知”)，另一方面取决于它们对加强预算监督将会遇到阻力的认识与感知(即“阻力认知”)，由于加强人大预算监督必然会导致权力结构的改变，这种阻力就是非常实在的。总之，角色认知和阻力认知将决定城市人大的行为动机。不同的角色和阻力认知，将使得人大在预算监督上采取自主行动的意愿存在明显的强弱区别，从而影响其预算监督行动选择。不过，仅仅有动机，还不足以导致行动。城市人大及其常委会是否具有一种能支持其在预算过程中扮演一个新角色的组织能力(例如机构、编制、经费等)，亦是非常重要的。组织能力决定着人大的行动能力。根据以上分析，形成三个与人大及其常委会特征相联系的理论假设：
假设1a：城市人大对于预算监督的角色认知越强烈，其预算监督水平越高。
假设1b：城市人大对于预算监督的阻力认知越大，其预算监督水平越低。
假设1c：城市人大的组织能力越强，其预算监督水平越高。
城市人大及其常委会即使拥有预算监督的法定权力，也具备行动的动机与能力，但是要实现实质性预算监督，还有赖于政府内部已经建立起比较有效的预算控制。正如马骏(2009)指出的，“如果政府无法作为一个整体来进行管理，那么政府就不可能准备一份能够详细说明全部政府活动的预算，而这却是立法机关有效监督和公民参与的先决条件。”⑩马骏、侯一麟(2009)对美国进步时代预算改革和中国预算改革的比较研究发现，如果在政府内部缺乏有效的预算控制，立法机关也无法有效发挥其预算监督职能。(11)预算改革十余年来，中国各城市预算改革的进展程度和推进力度不尽相同，有些城市政府内部的预算控制做得好一些，而有些则差一些。基于以上分析，形成理论假设2：
假设2：城市政府在预算领域的行政控制越完善，越有利于城市人大加强预算监督。
城市人大的预算监督是在人大与其他预算过程中的行动者的互动中展开的。能否获得这些行动者的支持和配合非常重要。著名预算专家希克(2002)指出，政府与立法机关的关系影响着立法机关在预算过程中所能发挥的作用。(12)在中国的预算过程中，加强人大预算监督必将改变人大与政府之间的权力关系。同时，中国的预算过程是一个行政主导的过程。因此，对于人大预算监督来说，获得政府首脑的政治支持至关重要。此外，中国政治体制的基本特征决定了党委的支持也是非常重要的，甚至是最重要的。尤其当人大希望在预算监督领域迈出很大的步子时，更是如此。总之，正如马骏和牛美丽(2007)所指出的，人大现有的预算权力能否正常发挥在很大程度上取决于党委和政府领导的态度，有赖于来自党委和政府的政治支持。(13)林慕华(2008)对省级人大预算监督的案例研究也强调，在建构预算权力的过程中，地方人大必须拥有足够的政治资源。(14)最后，在加强预算监督的过程中，城市人大及其常委会最经常、最直接地打交道的部门是政府的财政部门。相对于人大的财政经济委员会(简称财经委)和预算工作委员会(简称预工委)来说，财政部门拥有着巨大的信息优势。因此，加强人大预算监督有赖于财政部门的配合。根据以上分析，我们形成两个与预算过程中的互动相联系的理论假设：
假设3a：政治支持越强，城市人大越有可能加强预算监督。
假设3b：财政部门的配合程度越高，越有利于城市人大加强预算监督。
预算监督是在一定的环境中展开的。在议会预算监督的跨国比较研究中，经济发展常常被看成一个非常重要的影响立法机关预算监督的环境因素。例如，佩利佐和斯塔彭赫斯特(2008)分析和比较了国家的收入水平(高、中、低)与议会监督能力之间的关系。(15)其中隐含的一个假设是，经济发展会促进政治民主化，进而促进立法机关的预算监督(假设4)：
假设4：经济发展水平越高，城市人大的预算监督水平越高。
二、研究方法
本文主要采用问卷调查的方法了解样本城市人大预算监督水平，以及影响人大预算监督的角色认知、阻力认识、组织能力，政府内部的行政控制程度，政治支持，以及财政部门配合的基本情况。同时，通过历年《中国城市统计年鉴》，获得相关城市的经济发展数据。从政治问责的角度出发，我们将人大预算监督的操作化定义表述为：人大及其常委会在预算过程的五个阶段中，通过信息的收集和处理，对各类预决算信息了解的深入程度、范围大小和细化程度，与政府及其相关部门开展的各种形式的“对话”的频率和深度，并最终采取强制性行动的频率和程度。结合预算过程五个阶段和人大预算监督三个维度(信息、对话与强制)，我们共开发了56个指标来测量地方人大预算监督的强度。每个指标均指向一个具体的人大预算监督行动。各个指标均采用五阶量化，从1到5表示强度越来越大。(16)其中，取值3表示人大预算监督在该项行动上处于一般水平。(17)同时，在下结论时，我们借助了前期对人大预算监督进行的定性调查。
我们将研究样本确定为全国拥有立法权(18)的城市，共计49个目标样本。调查问卷的发放集中在2011年1月至3月，共收回问卷41份，问卷回收率为83.7%。其中有3份问卷被处理为无效问卷，因此，有效问卷为38份。总的来看，有效问卷样本覆盖面广，涵盖了全国22个省份的四类城市，包括5个计划单列市、21个省会城市、4个经济特区、10个国务院批准的较大市。填卷人是各市人大常委会的财经委或预算工委的专职人员。填卷人具有如下基本特征：(1)知识化。填写了教育背景的35名受访者均具有大学以上学历(包括大专、本科和研究生)，占全部受访者的92.1%；(2)专业化。36名填写了工作年限的受访者中，75%在本单位从事人大预算监督工作达到5年及以上。这确保了问卷信息的可靠性。
对于问卷调查获得的数据，我们主要使用SPSS 18.0进行数据分析。对于各个变量，我们进行了题项分析，而后运用了描述性统计。在假设检验部分，我们先分析各个影响因素与人大预算监督之间的关系，主要采用相关分析和散点图，然后运用阶层回归分析来对假设进行检验。
三、城市人大预算监督强度
由56个指标组成的地方人大预算监督指标体系的内部一致性系数是0.921，基于标准化的内部一致性系数为0.933。(19)这表明，评估指标体系的各个项目有很高的内部一致性。问卷调查发现，经过十余年的预算改革，在城市层面，人大预算监督的基本框架已经建立，人大在预算过程中的角色已开始发生积极的转变。
(一)城市人大预算监督的整体态势
我们调查的38个城市人大，经过十余年的预算改革，预算监督从无到有，并有一部分人大开始向实质性监督迈进。问卷调查发现，在所调查的38个城市中，已经有20个市的人大及其常委会制定了相关的预算审查监督法规，其中12个市为“条例”、4个市是“规定”、3个市颁布了“决定”，还有1个市制定了“办法”。相关法规均对本级人大及其常委会在预算草案审批、预算执行监督、预算调整审批和决算审批等各方面作了相应的规定。这为城市人大加强预算监督提供了法律保障。同时，预算监督整体平均值为2.80，最大值仅为3.7，最小值为2.05。不过，从数量上看，预算监督整体均值大于3的市人大远远少于均值小于3的市人大(12∶23)，前者甚至只有后者的一半多。这说明，一方面从整体上看，人大预算监督的实际运作状态依然不甚理想，还远没有形成对政府预决算的实质性审查监督；另一方面，有相当一部分城市人大的预算监督已经高于一般水平，且接近比较好的水平。可以说，经过十余年的预算改革，原来在预算过程中几乎无任何影响力的城市人大，已经有一部分开始采取更为积极的行动，试图发挥更大的作用。
通过进一步分析测量预算监督强度的56个指标，可以更准确地把握这些城市人大预算监督行动的强弱态势。如表1所示，有32个指标的均值高于整体监督强度的均值(2.80)，同时有24个指标均值低于整体均值。这说明，经过了十余年的预算改革，城市人大预算监督在32个方面取得了进步，呈现出更为积极和活跃的监督特征，而在另外24个方面，进步仍然比较有限，甚至较为保守和消极。
总之，经过十余年的预算改革，拥有立法权的城市已经建立起了人大预算监督的基本制度框架，人大预算监督从无到有，更有部分城市人大开始从程序性预算监督向实质性预算监督迈进。
(二)城市人大预算监督强度的阶段分析
预算改革以来，中国的人大预算监督包括五个重要阶段：提前介入(即政府开始编制预算时人大常委会就介入)、初步审查(即在人代会前一个月人大常委会对预算进行初步审查)、人代会审批预算(上述三个阶段为事前监督)、预算执行监督(即事中监督)和决算审查与审计监督(即事后监督)。问卷调查发现，各市人大及其常委会在这五个阶段的预算监督行动呈现出不同的特点。38个样本市的人大预算监督在提前介入阶段、初步审查阶段和预算执行阶段的均值较高，分别为3.48、3.12和3.13。这表明，经过十余年的预算改革，城市人大预算监督在这三个阶段已经开始向实质性监督迈进。此外，在这三个阶段，分别有76.3%、52.6%和60.5%的城市人大，预算监督的平均值超过3。这也说明，城市人大在这三个阶段的行动普遍更为积极和有效。相较而言，城市人大预算监督在人代会审批阶段和事后的决算与审计阶段的均值都小于3，分别为2.13和2.25，并且仅有一个市在人代会审批阶段的均值大于3，其他城市均未超过3。这表明，这两个阶段是城市人大预算监督的“短板”。而且，这也是现阶段人大预算监督整体均值仍然不高的一个主要原因。
进一步的统计分析表明，有55.3%的城市在人代会审批阶段的预算监督强度均为五个阶段中最低的，44.7%的城市在决算与审计监督阶段的预算监督强度最低，这两部分合计共有35个城市(20)。预算执行阶段的人大预算监督强度则在各个城市之间呈现出更为明显的差异。此外，各市人大五个阶段预算监督均值之间的差距呈现出不同的特征。例如，有些城市五个阶段预算监督均值的跨度较大，而另一些城市则比较靠拢，各阶段的均值差异很小。根据前期的个案研究，我们认为，这主要是因为不同的地方人大采取了不同的策略来加强预算监督，有些比较均匀地部署人大预算监督，有些选择重点突破。例如，马骏和於莉(2007)在研究中部某省会城市时发现，该市人大将预算监督工作的重心放在预算执行阶段，而对预算审查并没有真正实现从形式审查向实质性审查的转变。(21)由此可见，预算改革以来，城市人大在预算过程各阶段的用力并不均匀。根据问卷调查，38个城市五个阶段预算监督均值之间的差异跨度的平均值(22)在0.28～1.80之间，整体差异平均值为0.83。这说明，各市人大在不同阶段的预算监督有着较大的差异性。
(三)城市人大预算监督的维度分析
从“信息、对话、强制”三个维度来看，城市人大预算监督也呈现出一定的强弱态势。38个城市的人大，在对话维度上的预算监督均值为3.49，明显高于整体平均值(2.80)，并且，有55.3%的城市人大在对话维度的监督均值大于3.49。这说明在对话维度上，超过半数的城市人大已经处于比较好的水平。信息维度的预算监督均值为3.09，略高于整体平均值(2.80)，而且处于该均值两侧的样本数正好相等，各占50%。这说明，一半的城市人大在信息维度已经处于比较好的水平。强制维度则与上述两个维度形成鲜明对比。该维度的预算监督均值仅为1.83，并且有57.9%的城市处于该均值之下。这说明，与强制维度及对话维度方面取得的进展相比，更多的城市在强制维度上做得非常不理想。
图2进一步描述了38个城市人大在三个维度的预算监督以及将三个维度的监督值加总后的整体监督水平。如图所示，除了编号1的城市外，从柱形的长短来看，强制维度的预算监督强度明显小于其他两个维度。这表明，经过十余年的预算改革，城市人大已经能够获得加强预算监督必需的各种信息，并且与政府及其各个部门建立起了比较制度化的对话与沟通机制。这都为下一步加强预算监督奠定了一个良好的基础。不过，在现阶段，人大预算监督仍不能有效地约束政府及部门的行为。
从图2还可看出，各地城市人大在三个维度及整体上的预算监督强度存在着明显的差异，在坐标图中呈现出高低错落的分布形态。其中，编号为1的城市，其柱子是最短的；而编号为33的城市则最长。此外，编号为1的城市，三个维度之间的预算监督强度差异最小，其平均跨度为0.36；编号为34的城市，其预算监督在三个维度间的强度差异则最大，平均跨度为1.92。38个城市在三个维度间的预算监督差异跨度平均值为1.09。(23)这再次说明，现阶段城市人大在不同维度的预算监督强度存在着较大的差异。最后，从标准差值来看，38个样本城市人大在对话维度上的预算监督强度差异性最大，其次是信息维度，而强制维度则相对较小。这说明，在人大预算监督的三个维度中，表现较为积极的维度往往个体间的差异会更明显，反之，仍然较为消极的维度则个体间更具有一致性。
图2 38个城市分维度预算监督强度柱形图
四、统计检验
经过十余年的预算改革，城市人大的预算监督已经成长起来，但呈现出明显的强弱差异。这些差异既体现在整体上，也体现在各阶段和各维度。本节分析影响各个城市人大预算监督的主要因素，并对理论假设进行检验。
(一)人大的动机与能力
城市人大及其常委会在预算监督方面的动机与能力直接地影响着人大的预算监督行为。不同的角色和阻力认知，使人大在加强预算监督方面采取自主行动的意愿存在显著的强弱区别，从而影响其预算监督方面的行动选择。组织能力的高低，则决定了人大能够在多大程度上把行动意愿付诸实现。
1.角色认知
本文通过7个指标来测量城市人大对预算监督的角色认知，其Cronbach α值为0.888，具有很好的内部一致性。统计分析发现，89.5%的样本城市人大的角色认知都比较强烈。例如，94.7%的城市人大预算监督工作者都认同“预算监督是人大的固有职权，即使引起政府的反感，人大也不应因此而退让”。这说明，随着人大制度的不断完善和预算改革的逐步推进，越来越多的人大工作者已经意识到预算监督的重要性。通过比较人大预算监督强度较高的18个高分组城市与较低的20个低分组城市，前一组别人大的角色认知的均值只略高于后一组别的人大。这说明，预算改革十余年后，城市人大对自身在预算过程中应该扮演的新角色已经非常清楚。因此，对于人大预算监督而言，角色认知已经不是显著影响人大预算监督的关键变量，其他变量可能更加重要。相关分析发现，角色认知未能通过显著性检验。假设1a未通过统计检验。
2.阻力认知
本文通过5个指标测量城市人大预算监督的阻力认知，其Cronbach α值为0.878，同样具有很好的内部一致性。图3描述了城市人大预算监督的阻力认识。由其可见，城市人大的阻力认知与角色认知相比存在明显的区别：角色认知的一致性很高，阻力认知则呈现出较明显的离散趋势。44.7%的城市人大预算监督工作者感受到明显的预算监督阻力，其中更有31.6%的城市人大受访者认为阻力接近非常强。但也有少数人大受访者对阻力的感知没有如此强。
皮尔逊相关检验显示，阻力认知与人大预算监督强度具有显著的中度负相关关系(r=-0.479，p＜0.01)。图4的散点图也显示，两者之间呈负相关关系，城市人大的预算监督阻力认知越强，其预算监督强度越弱。假设1b初步获得验证。
图3 城市人大的阻力认知
图4 阻力认知与人大预算监督强度散点图
3.组织能力
我们通过城市人大及其常委会在预算监督过程中拥有的时间能力、技术能力和委员会能力等三个方面的11个指标来测量人大的组织能力。其Cronbach α值为0.649，说明这些指标的内部一致性尚佳(24)。通过取均值的方式，得出各城市人大预算监督的组织能力。统计分析表明，在预算监督领域，样本城市人大的组织能力仍然偏低，65.8%的城市低于一般水平。皮尔逊相关检验显示，人大的组织能力与其预算监督强度呈显著的中度正相关关系(r=0.470，p＜0.01)。组织能力与人大预算监督强度的散点图也显示，城市人大的组织能力越强，其预算监督强度越高(图5)。假设1c初步获得验证。
图5 组织能力与人大预算监督的散点图
(二)行政控制
本文通过12个指标来测量各市政府内部的预算控制水平。其Cronbach α值为0.884，具有很好的内部一致性。预算改革前，政府内部缺乏有效的预算控制，财政的集中统一程度比较低，这使得人大难以有效地履行预算监督职能(25)。如图6所示，经过十余年的预算改革，在城市层面，政府内部的预算控制水平有了明显的提高。绝大部分的城市预算控制水平集中在一般与较好之间。
图6 城市政府内部的预算控制水平
政府内部预算控制的加强，说明预算改革成果显著。它也应当有助于人大加强预算监督。皮尔逊相关系数检验显示，行政控制与人大预算监督强度之间存在显著的中度正相关关系(r=0.318，p＜0.1)。图7的散点图进一步显示，行政控制水平较高的城市，人大的预算监督水平也更高。这初步验证了假设2。
图7 行政控制与人大预算监督
(三)政治支持与财政部门配合
预算改革实质上也是政治体制改革，它必然会改变现有的权力结构，加强人大预算监督亦然。因此，城市人大及其常委会要在预算过程中加强预算监督，就离不开其他预算参与主体的支持与配合。在现有体制下，最关键的是来自党委和政府的政治支持以及财政部门的配合。
1.政治支持
本文分别通过7个和6个指标的五阶量表来测量各市党委和政府领导对该市人大及其常委会的各项预算监督工作的支持程度，从“非常不支持”到“非常支持”分别赋值为1-5。两个分量表的Cronbach α系数分别为0.926和0.958，13个指标的Cronbach α系数为0.939，这说明用以测量“政治支持”的各个项目有很高的内部一致性。对这13个指标取均值，得出各市党委和政府领导对人大预算监督的“政治支持”程度。统计分析发现，政治支持与人大预算监督强度的皮尔逊相关系数为0.445，并且在显著性水平为0.01时通过统计检验。这说明二者之间中度正相关。换言之，拥有更高政治支持度的城市，其人大预算监督强度往往也更高。这初步验证了假设3a。图8是政治支持与人大预算监督强度的散点图。如其所示，政治支持度越高，人大预算监督也越强。
2.财政部门配合
我们通过11个指标测量财政部门的配合，按“非常不配合”到“非常配合”依次赋值为1-5。这11个指标的Cronbachα值为0.958，可见该组指标同样具有很好的内部一致性。我们对这11个指标取平均值，作为各市财政部门配合程度的测量值。皮尔逊相关检验显示，财政部门配合与人大预算监督强度存在显著的中度正相关关系(r=0.575，p＜0.01)。图9是财政部门配合与人大预算监督强度的散点图。由其可见，财政部门配合程度高的城市，人大的预算监督强度也更高。这初步验证了假设3b。
图8 党委支持与人大预算监督强度散点图
图9 财政部门配合与人大预算监督的散点图
(四)经济发展
问卷调查发现，华东和华南地区的城市人大预算监督整体优于其他区域的城市。这在一定程度上与我们的理论假设4相吻合。为了进一步分析经济发展水平的影响，我们引入人均地区生产总值来测量各个城市的经济发展水平。(26)我们首先将38个城市按其人大预算监督整体强度的中值分为两组，由于有2个城市的预算强度正好为中值，因此我们取高于中值的18个样本为高分组，低于中值的18个样本为低分组。表2比较了高分组和低分组城市的经济发展水平。
如表2所示，预算监督强度较高的一组城市2007-2009年平均人均GDP整体均值明显高于预算监督强度较低的一组城市。并且，高分组的最小值、最大值均明显高于低分组的相应数据。这说明，从整体上来看，人大预算监督强度较高的城市，其经济发展水平也更高。但是，在预算监督强度较高的18个城市，其人均GDP的差异性也更为明显。对这两个变量的相关分析也显示，二者之间的相关程度非常弱，并且未通过显著性检验，假设4并未得到证实。
(五)回归分析
在前述分析的基础上，根据本文的理论框架，我们运用强迫进入法对上述变量进行阶层回归分析，以确定其对城市人大预算监督的综合影响。如表3所示，按影响因素由内至外分层的四个依次嵌套的模型，回归效果均达显著水平(p＜0.01)。这说明，四个模型都对城市人大预算监督强度具有相当的解释力。其中，涵盖了全部七个变量的模型Ⅳ调整后的R[2]达到了45.5%，说明本文所构建的影响因素综合模型能够解释当前城市人大预算监督强度相当一部分(45.5%)的差异。通过对上述变量的系数估计进行分析，结果显示，在控制其他变量的情况下，阻力认知、组织能力和财政部门配合三个因素对城市人大预算监督具有稳定的、显著的影响。
本文的研究表明，预算改革以来，城市人大的预算监督确实已经进入了一个新的阶段，人大预算监督的基本制度框架已经建立起来，并在多个环节和许多方面取得了比较显著的进步，一部分城市人大已经开始向实质性监督迈进。这些都是非常令人欣慰的进步。不过，整体上来讲，人大预算监督才刚刚开始起步。一方面，在人代会审批和决算审计监督阶段需要进一步加强，另一方面，在掌握了预算监督所需的信息并建立起制度化的对话沟通机制之后，人大需要在强制维度逐步加强人大预算监督。
同时，本文所提出的若干理论假设，除了角色认知和经济发展外，其他假设均获得一定的支持。不过，阶层回归分析发现，在现阶段，人大自身对阻力的认知、人大加强预算监督的组织能力以及财政部门配合是影响城市人大预算监督的最显著和最重要的因素。这其实不难理解。
首先，经过十余年的预算改革，各地人大对于自身应该在预算过程中扮演的角色已经非常充分的认识，差异性不大。这就是为什么角色认知不再显著的原因。这种角色认知上的进步，在过去十余年中，推动了城市人大在预算过程中采取更为积极的行动。然而，当行动付诸实施遇到很大的阻力时，一些城市人大或许就会选择退却。对于人大来说，认识到应该扮演的角色是一回事，采取何种行动就不得不受感知到的阻力的影响，也取决于自身的组织能力。作为一种实然层面上的认识与体悟以及多次行动累积产生的现实判断，阻力认知更真实地反映了人大在实施预算监督行动时所遇到的困难与障碍，进而影响其行动选择。组织能力则是人大实现预算监督与有效控制的基础，缺乏必要的能力建设必然会影响行动的自主性与有效性。
其次，预算监督与人大的其他职权最大的区别就在于，它更容易受被监督方合作程度的影响。在这一方面，首先是财政部门的配合。无论是信息的提供，还是对话的进行，亦或是强制的实施，都会因财政部门的配合程度而受到影响。如果财政部门不能够理解、支持和配合人大的预算监督工作，那么，预算监督的现实运作必然大打折扣。在一定程度上，无论预算体制发展到什么阶段，财政部门的配合，对于立法机关加强预算监督来说，都是非常显著的影响因素。在这一点，行政控制这个因素则呈现出完全不同的特征。在预算改革之初，行政控制应该是非常显著的影响因素。如果不是因为政府开始编制比较全面而且详细的部门预算，人大是很难开展实质性的预算监督的。然而，经过十余年的预算改革，相较于十余年前来说，政府内部的行政控制已经取得很大的进展。此时，对于人大预算监督来说，当与其它更重要的因素放在一起考虑时，它就不再是最显著的影响因素。此外，正如我们在实地调查中了解到的，预算监督不是人大的单向行动，在一些行政控制做得比较好的城市，人大及其常委会常常会因为“放心”而采取比较温和的预算监督方式。最后，在现阶段，城市人大及其常委会加强预算监督实质上仍有相当大的行动空间，只要不触及到“天花板”，就有较大的行动自主性。换言之，在城市人大开始介入预算过程时，存在着很多的空间可以去填充。同时，正如我们在定性调查中发现的，在现阶段，人大也无意去触及“天花板”。在这种情况下，当与其他因素一起考虑时，政治支持在现阶段就不再是最显著的影响因素。
需要指出的是，由于研究对象的特殊性，本文所能获取的有效研究样本仅为38个，且仅局限于拥有立法权的城市。因此，在未来的研究中，需要获取更多城市人大预算监督的数据。同时，考虑到人大预算监督仍处于动态变化之中，需要对之进行跟踪调查，以进一步验证理论假设。尽管如此，本文的研究已经在一定程度上回答我们所关注的研究问题。进一步加强人大预算监督，既需要财政部门持续的配合，也需要人大增强自身的组织能力。同时，在监督遇到阻力时采取恰当的行动策略，加强相互间的沟通与理解，将有助于进一步加强人大预算监督。
注释：
①苟燕楠、王逸帅：《中国市级政府预算管理制度改革》，《当代财经》，2006年第10期。
②(21)马骏、於莉：《中国的核心预算机构研究——以中部某省会城市为例》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)，2007年第2期。
③赵早早：《项目支出预算研究》，中山大学2007年博士学位论文。
④(14)林慕华：《重塑人大的预算权：基于某省的调研》，《公共行政评论》，2008年第4期。
⑤於莉：《省会城市预算过程的政治——基于中国三个省会城市的研究》，中央编译出版社,2010年版。
⑥参见林慕华：《现代议会的预算权力：比较研究》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)，2010年第6期。马骏、赵早早：《公共预算：比较研究》，中央编译出版社，2011年版。Stapenhurst,Rick.et al.Legislative Oversight and Budgeting：A World Perspective,Washington DC:The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank。
⑦Andreas Schedler."Conceptualizing Accountability",In Andreas Schedler et al.(Eds.).The Self-restraining State:Power and Accountability in New Democracies ,Boulder:Lynne Rienner Publishers,1999,pp.14-16.
⑧(16)林慕华、马骏：《中国地方人民代表大会预算监督研究》，《中国社会科学》，2012年第6期。
⑨Olson,David.(2008).Administrative Review and Oversight:The Experiences of Postcommunist Legislatures.In Stapenhurst,Rick.et al.Legislative Oversight and Budgeting:A World Perspective,Washington DC:The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank.
⑩Ma,Jun.(2009).The Dilemma of Developing Financial Accountability without Election—A Study of China's Recent Budget Reforms.Australian Journal of Public Administration.Vol.68,pp.62～72.
(11)Ma,Jun & Hou,Yinlin.(2009).Budgeting for Accountability:A Comparative Study of Budget Reforms in the United States during the Progressive Era and in Contemporary China,Public Administration Review,December.Special Issue,pp.S53-S59.
(12)Schick,Allen.(2002).Can National Legislatures Regain an Effective Voice in Budget Policy.OECD Journal of Budgeting.Vol.1,No.3,pp.15～42.
(13)马骏、牛美丽：《重构中国公共预算体制：权力与关系——基于地方预算的调研》，《中国发展观察》，2007年第2期。
(15)Pelizzo,Riccardo & Stapenhurst,Rick.(2008).Tools for Legislative Oversight:An Empirical Investigation.In Stapenhurst,Rick.et al.Legislative Oversight and Budgeting:A World Perspective,Washington DC:The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank,pp.9～28.
(17)鉴于文章篇幅限制，此处不将56个指标一一列举，后文将结合分析需要具体阐述相关指标。
(18)指根据《中华人民共和国立法法》的规定“可以制定地方性法规”的“较大的市”，具体指省、自治区的人民政府所在地的市(简称“省会城市”)，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。
(19)56个题项中有三个取值均未变，分别是人代会否决政府预算草案或报告、人大常委会否决过政府决算草案、人大常委会否决过审计工作报告。统计软件在计算基于标准化项的Cronbach α值时，作了删除处理。因此，此处报告的是其余53个题项的值。计算标准参见邱皓政：《量化研究与统计分析——SPSS中文视窗版数据分析范例解析》，第334页,重庆大学出版社，2009年版。如无特殊说明，本文所报告的Cronbach α值均为标准化的值。
(20)其中有3个城市在这两个阶段的数值相等。
(22)即每个样本城市五阶段之间两两的预算监督强度差异的平均值。
(23)该数值的计算公式为：f(x)=average[abs(信息维度-对话维度)，abs(信息维度-强制维度)].
(24)在社会科学领域中，学者间对于可接受的最小信度系数值的看法并不一致。在本研究中，我们用于测量组织能力的11个指标测量的是在调查当时城市人大及其常委会在预算过程中在时间能力、技术能力和委员会能力等方面的实际情况，均赋值为1-5，因此虽然组织能力变量的Cronbach α值未达到0.70，亦是可以接受的。关于Cronbach α值的讨论可参见吴明隆：《问卷统计分析实务——SPSS操作与应用》，第243～245页，重庆大学出版社，2010年版。
(25)参见马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社，2005年版；王绍光、马骏：《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》，《公共行政评论》，2008年第1期；Ma,Jun & Hou,Yinlin.(2009).Budgeting for Accountability:A Comparative Study of Budget Reforms in the United States during the Progressive Era and in Contemporary China, Public Administration Review,December.Special Issue,pp.S53-S59.
(26)为了更好地反映城市经济发展的平稳水平，分析采用的数据为2007-2009年的人均地区生产总值的平均值。
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