行政诉讼附带民事诉讼问题探讨，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,民事诉讼论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政诉讼附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人的请求受理与被诉具体行政行为密切相关的民事权益争议，将两种性质不同的争议并案审理，在裁判行政争议的同时，附带裁判民事争议的活动。
行政诉讼法没有对行政诉讼是否可附带民事诉讼作出规定，最高人民法院在《关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）》中也未对此作出司法解释，故这里只能从理论上和审判实践上对行政诉讼附带民事诉讼中有关问题加以探讨。
一、行政诉讼受案范围与附带民事诉讼受案范围的关系
行政诉讼法第11条第1款第8项规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的，可以提起行政诉讼。根据这一规定，下列三类案件纳入了行政诉讼的受案范围：第一类是公民、法人或者其他组织对行政机关就民事赔偿所作的裁决不服的；第二类是公民、法人或者其他组织对人民政府或其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服的；第三类是公民、法人或者其他组织对工商行政管理机关所作的确认经济合同无效及财产损失的处理决定不服的。第一类案件是行政机关以第三者的身份裁决行政管理相对人相互之间的人身侵害赔偿纠纷或者财产损害赔偿纠纷，裁决的是民事纠纷。第二类案件是行政机关以第三者的身份处理确权纠纷，即确认土地、矿产、森林等资源的所有权和使用权归谁，处理的也是民事争议。第三类案更是行政机关对民事争议的处理。自从最高人民法院以司法解释的形式将这三类案件纳入行政诉讼受案范围之后，行政诉讼法第11条第1款第8项规定的受案范围便有了具体的内容。
这三类行政案件与行政诉讼法第11条列入受案范围的另六类案件相比，有一个明显的特点，即这三类案件都以民事争议的存在为前提，当事人不服行政机关对民事争议的处理提起行政诉讼，即意味着原来的民事争议并没有解决。行政诉讼法第11条列举的另六类行政案件，都是行政机关同相对人之间的双方争议，是纯粹的行政争议。
一切纳入行政诉讼范围的案件，必须按照行政诉讼法的规定进行审理。不适用调解；不是行政处罚的，不得判决变更；不是行政机关不作为的，不得判令履行法定职责。因此，当事人不服行政机关对民事争议的处理而提起行政诉讼的，人民法院依法只能作出两种可能的判决：维持或者撤销，即合法的维持，不合法的撤销。维持的，说明行政机关所作的处理决定合法，民事争议得到了解决；撤销的，即行政机关所作的处理决定无效，原来的民事争议仍然存在。这些仍然存在的民事争议应由谁来解决？怎么解决？这是一个必须回答的问题。办法有两个：第一个办法是在撤销具体行政行为的同时，对民事争议径直作出判决，从而使行政争议、民事争议都得到解决。但这与现行法律规定相悖。例如行政机关把某一土地使用权确认给了甲，乙不服提起行政诉讼，法院不能在撤销行政机关处理决定的同时，把该土地使用权判给乙。如果这样作了，便是行使了司法变更权，这是违背行政诉讼法的。所以不论是侵权赔偿争议、确权争议还是经济合同是否有效的争议，在法院撤销具体行政行为后，都毫无例外地把民事争议交给行政机关去解决，并不对民事争议径直判决。第二个办法是具体行政行为被撤销后，令行政机关对原民事争议重新处理，但行政机关不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行政行为。这样，就等于把处理这些民事争议的权力交给了行政机关，这又与国家机关之间分工相悖。因为按照国家机关之间的分工，行政机关是管理国家行政事务的，至于群众之间的民事争议，则应该由法院来解决。从实践来看，行政机关处理了民事争议既要当被告，又要最终解决大量民事争议，增大了工作量，这是行政机关所不乐意的。从理论上讲，行政机关不裁决民事赔偿争议和经济合同争议，不能算是未履行法定职责。故除了行政确权之外，行政机关可以不对民事争议作裁决，或者行政裁决被撤销后即不再过问民事争议，使得民事争议双方不得不向法院提起民事诉讼。把最终解决这些民事争议的权力给行政机关，看来也行不通。
在行政诉讼开展之后至1991年6月以前，行政机关对特定民事争议（主要是权属争议和侵权赔偿争议）处理后，当事人对处理不服向法院起诉人，只能提起民事诉讼，或者在提起行政诉讼时附带民事诉讼。这是因为最高人民法院1987年7月31日《关于人民法院审理案件如何适用〈土地管理法〉第13条〈森林法〉第14条的批复》，规定确权争议案按民事案件审理。侵权赔偿案更是作为民事案件审理。故与行政诉讼相关的确权争议案和侵权赔偿案者属于行政诉讼附带民事诉讼的范围。
在1991年6月，最高人民法院发布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，规定当事人对行政机关处理或裁决的上述民事争议不服而起诉的，按行政案件受理。从此以后，凡经过行政机关处理的确权争议或裁决的民事侵权赔偿争议，都不能再作为民事案件受理了，当然也就不能提起附带的民事诉讼。
二、行政诉讼附带民事诉讼的条件
民事争议在什么条件下才能附在行政诉讼之中与行政诉讼并案审理，这是应当明确的问题。既不能认为所有民事争议都可以并入行政诉讼之中审理，也不能认为行政诉讼在任何条件下都不能附带民事诉讼。多数法学工作者都认为，行政诉讼附带民事诉讼应符合以下条件：
1.附带民事诉讼应以行政诉讼的存在为前提，否则只能作为独立的民事诉讼。
2.两种不同性质的诉讼有关联系，即附带民事诉讼与被诉的具体行政行为相关，行政管理相对人一方面认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，从而提起行政诉讼，又认为该具体行政行为对民事权益发生了影响，或者引起了新的民事争议。例如甲原来使用某块土地，后来与乙就该土地使用权发生了争议，行政机关把该土地的使用权确认给了乙，由于甲对这一确权行为引起了行政争议，又引起了双方对该土地上的建筑物和附着物应如何处理发生了争议。这样，确权引起的行政争议以及确权后如何处理该土地上的建筑物或附着物的民事争议，都与具体行政行为有关联，可以在行政诉讼中附带民事诉讼。这既便利了当事人，也便利人民法院办案。
3、两种不同性质的诉讼请求之间必须有内在的关联性。否则，把两个性质不同而又互不相关的事件凑合到一块进行审理，在审理时还是要一个案件一个案件的审理，当事人会不愿参加与自己无关的诉讼，也不能发挥审庭之间专业分工的特长，于法院和当事人都无益。
4.附带民事诉讼必须在行政诉讼的过程中提起。既不能在行政诉讼开始之前，也不能在行政诉讼结束之后，否则只能单独提起民事诉讼。
5.必须符合民事诉讼法第108条规定的起诉条件。
三、关于附带民事诉讼的受案范围
1.行政机关在确定土地、矿产、森林等资源的所有权、使用权的归属时，未对确权后引发的民事争议作处理，或者调解未成的，当事人对确权不服提起行政诉讼的同时，可以对引发的民事争议提起附带民事诉讼。例如土地已确定为国有，但该土地上建筑物和附着物还是集体的，需要继续加以解决。当事人在对确权提起行政诉讼的同时，便可对建筑物、附着物的如何处理附带提起民事诉讼。属于这一类的还有工业知识产权的确权引发的民事纠纷。
2.行政机关对违反《治安管理处罚条例》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《环境保护法》、《水污染防止法》的违法行为人实施行政处罚，未对由这些违法行为造成的民事侵权赔偿纠纷进行处理和裁决，或者经调解无效的。相对人对行政处罚不服提起行政诉讼的同时，可以对人身伤害的赔偿争议，财产损失的赔偿争议等提起附带民事诉讼。
3.行政机关作出的具体行政行为直接影响了平等民事主体之间合法权益实现的。例如某市有一工厂负债累累，主管行政机关作出一个行政决定，间闭该工厂，成立一个新工厂，将关闭工厂的固定资产全部转交给新成立的工厂，并指令关闭工厂成立留守处，负责对外债清理债权债务。这个行政决定违反了国有企业的国家交给它的全部财产对外承担民事责任的规定，侵犯了债权人的合法权益，债权人针对该主管行政机关的行政决定提起了行政诉讼，又同时针对关闭工厂提起履行债务的附带民事诉讼。
对上述事件实行行政诉讼附带民事诉讼，可以提高法院的办案效率和办案质量，也便利了当事人，比分别审理节省时间、人力和物力。
四、对确权案，侵权赔偿案等行政案件可否附带民事诉讼的探讨
从理论上讲，人民法院对所有民事案件都拥有完全的管辖权，确权案和侵权赔偿案等行政案件实际上是行政机关解决民事争议的行政司法活动，故起诉到法院后，人民法院应该拥有维持、撤销、确认、变更等权力，不涉及司法权侵犯行政权问题，但这需要由立法机关对现行行政诉讼法作修改和补充或解释。
建议立法机关在行政诉讼中增加附带民事诉讼的规定，确定其受案范围、受案条件和审判权限以及行政诉讼法与民事诉讼的衔接程序等。对确权案、侵权赔偿案可以有以下三种解决办法。
第一种办法是比照法国的办法，将行政诉讼分为完全管辖之诉与不完全管辖之诉。凡是行政机关与相对人因行政管理与被管理关系发生争议提起的行政诉讼，都属于不完全管辖之诉，对不完全管辖之诉，法院只能按现行行政诉讼法的规定进行审理和判决。凡是行政机关以第三者的身份就相对人之间的侵权赔偿争议和资源的所有权，使用权归属的争议以及经济合同是否有效的争议进行裁决或作出了行政处理决定，双方当事人或者一方当事人不服起诉到人民法院的，一律作为完全管辖之诉的行政案件处理，法院拥有维持、撤销、确权、变更以及对民事争议作调解解决的权力。
第二种办法是对确权案和侵权赔偿案用行政诉讼附带民事的办法处理，这又可分为必须附带民事诉讼和可以附带民事诉讼两种。凡是公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作的裁决不服，或者对人民政府及其主管部门有关土地、矿产、森林、水利等资源的所有权、使用权归属的处理决定不服，或者对发明专利权、著作权等工业知识产权归属的处理决定不服依法向人民法院起诉的，人民法院在受理行政诉讼的同时，必须附带民事诉讼，即行政诉讼必须附带民事诉讼。凡是行政机关对公民、法人或者其他组织违法侵犯资源的所有权、使用权或者侵犯人身权、财产权的行为依法进行了行政处罚或者作出了处理决定，而对民事权属争议和侵权损害赔偿争议未作处理，或者调解未成的，公民、法人或者其他组织对行政处罚和处理决定不服提起行政诉讼的，如果未同时提起附带民事诉讼，就不附带。如果在行政诉讼过程中又提起了附带民事诉讼的，是否附带由人民法院决定。
凡行政诉讼必须附带民事诉讼的，应先对具体行政行为是否合法进行审查并作出判决。判决维持的，附带的民事争议自然解决，无须再对附带民事争议进行判决。判决撤销的，再对附带的民事争议依法作出变更判决，即改变具体行政行为所确定的民事权利义务关系，或者作调解解决。凡行政诉讼可以附带的民事诉讼，应该对行政争议与民事争议分别审理，分别作出判决。
第三种办法可参照英国的诉讼制度，即适用民事诉讼程序审理确权案和侵权损害赔偿案，行政机关对资源的所有权、使用权作出了行政处理决定，或者对民事侵权损害赔偿作出了行政裁决的，法院应对该具体行政行为进行司法审查，其办法类似上诉法院对初审法院作出的一审判决进行司法审查一样，不把行政机关列为被告。具体行政行为合法又合理的，人民政府或其主管部门应依照法院判决书和调解书换发所有权证书或者使用权证书。
三种解决办法中，第三种解决办法优点较多。(1)它和我国的仲裁制度相结合，使大量的民事争议通过仲裁、调解、行政处理决定或行政裁决得到解决，大大减轻了人民法院的负担，还可以防止矛盾激化，有利于社会稳定；(2)它符合国家机关之间的职权分工，对民事争议法院拥有最终解决权；(3)它解除了行政机关必须再次当被告的麻烦，使行政机关可以大胆地对行政管理中遇到的民事争议作一次处理，解决不了的，行政机关不再过问，统统交给法院去处理，使行政机关可以集中精力搞好行政管理工作。这种办法无论对当事人，对行政机关、还是对人民法院都是便利可行的；(4)它可以维持和撤销具体行政行为，从而避免了当事人拥有两个相互矛盾的有效的法律文书。
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