完善政校关系的关键在于建构有效的约束机制，本文主要内容关键词为：关键在于论文,约束机制论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号 G63 文献标识码 B 文章编号 1002-2384(2015)02-0017-04 一、问题的提出 多年来，社会各界呼吁政府下放管理权力、让学校自主办学的声音不断。一些研究者在“教育治理”的理念指导下，频频论证“政校分开”、“办学权和管理权分离”等基本体制性问题。在一些政府文件中，上述提法也常出现。在实践中，校长们经常感到自己和教师的工作被上级牵着鼻子走，外部四面八方交办的事项太多(检查督导活动太多，临时事项太多，非教育事项太多)，无暇安安静静地进行教育教学研究工作。校长们还感到在财政、人事等方面缺少自主权，难有作为。笔者曾经与一位九年一贯制学校的女校长聊天。她说，上个学期，她所在的学校共接受了七次专项检查和督导，她必须花费时间准备并亲自接待，其间还需要参加行政部门的大大小小的会议。对此，她感到愤懑和无奈。 行政部门的官员在承认上述问题存在的同时，也表达了“委屈”之感。他们认为，教育行政部门在政校关系方面已经改变了很多，实行了一些放权措施，如学校人事聘任的技术过程、学校中层干部的聘用、学校校本课程建设、学校日常运行的管理等。但是，究竟要给学校什么权限、给到什么地步，行政部门也面临许多困扰。比如：在一段时间内，行政部门给了学校一些财务权和招生权，但是因为学校方面出现了不少问题，所以又有所收回。 很显然，政府部门与基层学校在对政校关系发展态势的判断上存在差距。这是为什么?怎么解剖和分析这些问题?习近平总书记在2013年11月在谈到推进改革中的问题时说：“不要盲人摸象、以偏概全，不要不明就里、大而化之。”这句话对我们改进政校关系也有指导意义。 二、从现实看政校关系存在的问题 让我们从基础教育的现实出发，看看我们在政校关系的认识上和实践中遇到了什么问题。 1.政府方面阻碍政校关系改进的因素 首先，在认识上，有关方面对现代学校制度中“政校分开”、“办学权与管理权分离”的原则和方向阐述不够清晰，缺乏系统、明确的解决路径设计。“分开”和“分离”两个提法，是从现代企业制度中的“政企分开”和“所有权与经营管理权分离”那里照搬过来的。在经济领域，这两条界定得相对清楚，是指政府不直接管理企业，不直接干预企业的生产经营活动，不截留企业的权利，要使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的法人实体和市场竞争的主体。而就教育领域来说，有关方面对“分开”和“分离”的内涵和外延阐释得并不清晰。特别是政校分开的含义是什么?学校有哪些权利政府不能侵犯?“分开”和“分离”的前提和约束条件是什么?在操作上有什么规范?相关部门对这些问题都没能结合实际，作出令人信服和适合操作的解释。 其次，在我国，“政府”机构形态的多样性和责任的重叠，造成对中小学监管渠道的重复与繁杂，加重了中小学的负担。介入中小学监督和指导的政府机构多种多样，有政府的教育督导部门、教育行政部门、政协和人大的相关机构、学校所在地区的政府派出部门，等等。他们可以以各种缘由，对学校工作进行检查、监督甚至局部干预。其中，许多检查活动发挥了积极作用，但是形式化的活动也不少。由于缺少信息沟通和工作协调机制，重复性的指导监督使学校领导和教师疲于应付。不体谅学校处境，缺少统筹安排，是政校关系似近实远的一个重要原因。 再次，我国在基础教育各个层次上不断进行的改革和变动使得政校关系难以分开，甚至强化了政府机构对学校的控制。这些年来，教育系统高层连续出台许多教育政策，涉及体制变动、课程改革、激励制度变化、招生制度改革等等，来自地方的各种改革和项目活动“加餐”更是数不胜数。很多改革规模大、有深度，教育管理部门和学校往往都不熟悉，而管理部门又希望尽快推进改革、取得成绩，所以采取了近乎贴身式的监督和指导，这使得校长不得不放下日常管理事务，去应对一个接一个新出台的改革或项目。客观地说，来自各级教育行政部门的教育改革有些是成功的，有些则是不够慎重而且多变的。很多地方都出现了“换领导─换发展思路─换教育项目”的现象。那些变来变去的“改革”，成为政府命令和监督学校的理由。 又次，各种与政府紧密联系的“软权力”在实践中日益强大，在帮助学校改进和发展的同时，也给学校增加了一些不必要的负担。我国基础教育发展和改革催生和壮大了一批服务于或傍生于行政部门的政府事业机构和社会教育机构。这些机构主要承担着向政府建议和协助决策、承担政府的培训任务、实施教育项目和评价学校等工作。这些机构由于政府部门下达的任务繁多和拨款、赢利机制的多重刺激，所以工作积极性很高，其组织规模、活动数量和影响能力都在扩张，某些机构甚至代行了教育行政部门在某个活动领域的组织权。这些机构的运作，一方面减少了政府对学校的直接干预，形成了新的管理机制，有利于管理的专业化；但另一方面，这类机构在品质上良莠不齐，动机多样，许多活动形式大于内容，加重了学校领导和教师的负担。从目前看，加强对这类组织的科学管理已经成为改进政校关系的一项任务。 最后，一些地方教育行政部门士气不振，能力偏低，缺少在放权情况下控制局面和指导学校工作的责任感和能力。政府机构方面“一放就懒，一放就傻(不知所措)”的现象在很多地方出现，导致“放权”成“放任”。教育行政管理者怕乱比怕“(僵)死”更甚，这使得政府部门强化对中小学的管理和约束成为一种基本选择。 2.学校方面阻碍政校关系改进的因素 学校方面的不足也阻碍了政校关系的改进，主要表现在以下几个方面： 其一，学校缺少自我约束的机制。这是导致政府难以充分向学校深度放权的一个重要因素。经济领域的“政企分开”，是把企业经营活动放给市场这只“看不见的手”去“管教”，市场上的“客户”—公众凭借利益的驱动，以买(卖)或不买(卖)去监督和约束企业，企业所属行业协会在一定程度上也发挥着约束企业自我监督的作用，这使政府在宏观上指导和监督企业成为可能。而在我国基础教育领域，由于法制不够健全，行业的自律组织也不健全，公众缺少监督学校的必要信息和权力，导致学校自我约束的意识和能力不强，违背教育法律和政策、管理不规范、见利忘义的行为时有发生。最近十余年来，仅仅是在招生、绩效工资等政策方面作了调整，给学校的自主发展开了一些很小的口子(比如收择校生)，就出现了多少腐败问题，引起学校内外多大的矛盾! 其二，不少学校管理者素质偏低。部分校长和干部存在“软、散、懒、弱”的问题，导致学校精神涣散，教育质量低下。不少中小学还没有完全摆脱“一统就死，一放就乱”的组织状况和运行状态。 其三，很多中小学内部缺少约束学校管理层行为的机制。按照规定，我国中小学都建立了教职工代表大会、工会以及家长委员会，但是在参与重要决策和实施常规工作监管方面，这些组织往往被排斥在外。因此，一些行政部门担心放权会导致某些学校管理者“滥权”，任意而为，损害学校内部和外部群众的利益。 综上所述，我们注意到，在教育治理的框架下，完善政校关系绝对不是简单的“下放权力”或“管办分离”的问题，而是关涉到一套完整的、相互制约的制度和机制建设的问题。它不仅是在几个职能领域进行职责和权限的划分，还包括对行政部门和领导者管理行为的科学制约。 三、完善政校关系的思考方法 我们注意到，学者、行政部门和校长们在谈到改进政府和学校的关系时，话语的视角是存在差异的。学者们喜欢从理论和原则上分析政校关系，抓手是“体制”，围绕“政校分开”、“两权分离”展开，一般把问题的矛头完全指向政府，讨论政府应当如何改正；政府部门则喜欢拿文件规定、些许变化和学校的不足说事，自我保护的意图明显而且很成功；而校长们喜欢从具体的事务入手，强调行政部门纷繁的行政行为给自己工作带来的困境，同样对政府的问题指责得比较多，对自身审视比较少。三者之间的差异既有价值和需求的冲突，也有思考方法的不同。 基于以上认识，在分析改进建设新型政校关系的策略时，我们可采取以下思考方法。 1.全面理解新型政校关系，把握系统和节点 美籍日裔政治学者佛朗西斯·福山在2014年出版了《政治秩序和政治衰败》一书，对国家治理的要素结构提出了一些值得思考的观点。他认为：一个受到良好治理的社会取决于三个要素：国家能力(强政府)、法制和民主问责，三者缺一不可。多数国家的历史证明，在发展进程中，国家能力是第一位的，民主的健康成长需要它的保障。三种因素互相支持和制约。没有民主和法制，国家就会成为专制的和为少数人服务的腐败政权；而没有国家能力和民主问责的保障，法制就不会公正；缺少国家能力的调节，民主问责会发展成无政府主义或权力之间无休止的对抗。良好的社会治理是三者统一的结果，一个国家或一个社会要根据现实，补足弱项，从而形成健康稳定的系统。政治秩序是在现实中发展变化的，即使良好的政治结构也可能退化，三种要素的关系可能出现冲突，导致社会治理低效和混乱。 虽然我国的政校关系调整与福山谈论的问题不在一个层面上，但是他的部分观点和分析思路值得借鉴。笔者从他的观点中获得如下启发：政校关系是具有品质要求的管理能力、制度体系和民主问责三种要素结合的一个整体，建设新型的政校关系应当有全局观，不能碎片化地理解和处理政校关系问题；虽然建设新型政校关系的主要责任在政府，但是学校管理者能力的提升以及学校民主监督机制的形成，也是健康持续改进政校关系的必要条件。 根据这种理解，笔者把新型政校关系表述为，政府与学校“管放相宜、增能尽职、互动问责、规范到位、共促效能”。这种表述的特点是：避免过简的表达导致对新型政校关系的误解和窄化；强调了在政校关系建设中政府和学校双方的主体责任；注意到政校关系的内涵和质量，不仅仅在放权特别是在放权数量上(虽然很重要)进行表面化的讨论，而且，特别强调新型政校关系建设的成功标准只能是在具体的环境中提高教育系统特别是学校的效能；注意到在建设过程中，政府和学校之间的合作与博弈都是推动这种关系发展的动力，是这种新型关系的动态性表现；强调了制度建设对新型政校关系的保障、稳定和推动作用。 2.以解决问题为导向，逐步推进新型政校关系建设 这是比较符合实际、能见实效的策略，是一个在原则指导下建设操作系统的过程。只有分析现实，抓住问题，才能逐步建立起基于实际的、细化的、能操作的政校关系行为准则和操作模式。 3.新型政校关系的建设是各方合作博弈的过程 新型政校关系的建设，是学校和政府以及其他相关群体合作博弈的过程。在这个过程中，对问题和矛盾的梳理十分重要，持续性推进也十分重要。 4.新型政校关系的建设是系统整合的过程 新型政校关系牵涉许多主体。只有把他们的认识、需要和活动科学地加以协调，形成行动和谐的整体，才能使新型政校关系得以实现，使效益最大化。 四、建设新型政校关系机制和制度的几项建议 1.建立“清账—预算”机制 从解决问题入手建立新型政校关系，不失为一条捷径。“清账—预算”机制的具体做法是：选择部分学校，记录有代表性的干部和教师在某个学期内的工作内容、任务来源、占用时间和最终成效评价。在一定时间后，将所有记录进行整理归类，分析效果和问题成因。这项工作的目的是查清学校领导和教师工作时间和内容分布及其数量，使各相关部门和人群了解校长和教师们的工作负担有多大、如何分布，各项工作是否是必要的和有实效性的，学校干部和教师开展教育教学工作的时间是否得到保障，哪些或哪类事情影响校长和教师的正常工作。 经过梳理之后，有关部门要找到那些低效能的行政管理项目、不恰当的管理流程，对其加以改进并尽量使之制度化。在此基础上，管理部门与学校共同商议如何解决问题，提出解决的原则和基本措施。从长远看，可以尝试建立学校干部和教师校内业务工作时间保障基本标准，这个标准也可以叫做员担指数。这项机制具有从行为层面限制政府权力的含义。这样做，既帮助校长和教师解决了具体问题，把他们解放出来，也从具体事情入手，改变了政府机构的行政行为。 2.建立对教育改革与教育项目立项的审议制度 改革也要于法有据。在行政部门层面建立对教育改革与大型新教育项目立项的审议制度，建立非法定活动和教育项目立项的政府—学校商谈机制。党的十八届四中全会提出，“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化……健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，这个指示对于教育决策也是适用的。学校管理者和教师负担之所以沉重，部分来自行政部门的“频繁改革”和“领导偏好”。无论哪一级教育行政部门，都要树立法治意识，按照程序实行教育改革立项。立项论证不仅要考虑必要性，还必须考虑可行性，如是否与教学计划相冲突，是否挤占规定课时，是否与课程教学大纲矛盾，是否使师生负担过重等。 3.给学校在某些非法定教育项目上的自主选择权 允许学校自主决定是否参与教育行政机构提出的非法定教育项目。建立政府机构与学校之间的谈判和协商制度，学校可以就政府部门对学校评估检查的项目的内容、方法提出自己的建议。通过这种形式，加强双方对评估严肃性的重视，提升对学校评估工作的平等协商性、适度性和实效性的认识。 4.建立对教育改革、教育培训的评价机制 一些改革或新设项目当事各方都很难判断其预期效果，所以必须建立对来自政府的教育改革、教育培训和各种非法定教育活动项目的事后评价机制。通过评估其实效性，减少重复性大和低水平的活动给学校带来的负担，提高政府机构及其委托单位的决策水平和组织能力。在此项工作中，评价者除了参与活动的学校人员外，还应当适当引入第三方评估主体，以保证评价的客观性。 5.建立教育管理信息公开和沟通制度 通过信息分享提高工作效率，增强不同政府部门和社会机构对同一所学校支持和检查活动的协同性和针对性。公开的信息包括学校方面的信息和政府方面检查指导工作的信息，这些信息在结构和质量上应该得到保障。 6.建立封闭的放权体系，提高综合监督能力 这里的“封闭”是指政府向学校放权时要在学校管理层和政府、教师、学生、家长、社会公众之间建立正向拮抗机制，保证学校正确运用所放之权。这就要求政府在放权的同时做好对放权的全方位预后分析，建立相应的前控、中控和后控机制和制度。这也要求政府决策部门和咨询机构提高“放权”设计的质量，不仅要注意权力的“放行”问题，也要注意权力“可控”的制度和方法的具体设计问题。 7.建设严谨、有效的学校内部自我监督制度和机制 充分发挥教职工代表大会、学校工会和家长委员会的监督职能。学校领导班子和管理机构要与上述群众组织建立起紧密的制度化联系，建立完善的学校内部管理信息公开制度、重大决策审议制度、学校管理工作评估制度和管理工作问责制度。学校要通过完善的内部管理，树立学校管理层在教职工、上级领导及社会公众中的良好形象，从而为学校获得更多信任和更多管理自主权奠定基础。这就是人们常说的“以业绩换自主”和“以自管换自主”。 8.建立区域性校长协会等自律性组织，以“行业自治换自主” 通过建设同行间的学习、互助和自律的机制，比如建立校长自律协会，改变当前学校管理者行为以他律为主、个人自律为辅、缺少行业集体自律机制的状况。通过学校管理者群体自治和自我约束的行动，提高管理者的自身素质和业务水平，进而奠定与政府建立良好新型关系的基础。