我国粮食直接补贴政策：效应、问题及建议，本文主要内容关键词为：粮食论文,效应论文,建议论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年初，粮食直接补贴政策在河南、山东等13个粮食主产区开始实施，这标志着直接补贴政策在我国正式启动并直接进入大范围的试验和推广阶段。财政部颁布的实施意见中关于补贴对象及补贴方式有明确表述：“对种粮农民直接补贴有三种方式可供选择，即按计税面积补贴、 按计税常产补贴、按粮食实际种植面积补贴”。关于补贴规模，中央则是要求各粮食主产省在中央直补资金基础上再从各省粮食风险基金中匹配相应的比例。由于中央补贴资金在各主产省份中并不是平均分配，其中得到补贴最多的省份黑龙江为18.37亿元，而获取中央补贴最少的省份湖南仅为4.43亿，加之政策没有明确界定种粮农民，在操作层面上给各省留出了很大的选择余地，因此，各个省份落实补贴政策时存在一定差异在所难免。
一、粮食直接补贴政策在各主产省区运作的大致情况
1、补贴范围与补贴对象
实践中，各省具体确定补贴范围及补贴对象时，有3种方式：（1）补贴所有粮食生产者，即所有农户都可以获得一定数量的补贴，湖北、湖南、安徽等大多数省份采取了这一做法；（2）只补贴粮食主产县内的农户，采取这一做法的主要有河南、山东、内蒙古三个省区；（3）只补贴出售商品粮的农户，采取这一做法的主要是江西。
2、补贴方式
虽然中央只提供了三种可供选择的补贴方式，但是，各省实际采取的补贴方式却有4种，即按农业计税面积补贴、按计税常产补贴、按粮食实际种植面积补贴、按种粮农民出售商品粮的数量补贴。由于按计税面积补贴简单方便，因此，河南、湖南、宁夏等多数省份都采用了这一方式。按照计税常产进行补贴的省份主要是甘肃和内蒙，按照实际种植面积进行补贴的主要是江苏省，按农民出售商品粮数量进行补贴的省份主要是江西、新疆两省（自治区）。
3、落实的补贴水平
各省区由于采取了不同的补贴方式，因而，最终落实的补贴标准不同。以面积计算补贴的地区其补贴标准是以每667m[2]补贴多少元计量以粮食产量或出售数量计算补贴的地区其补贴标准以每公斤补贴多少元计量。从各省已公布数据来看，前者补贴标准最高的省份是江苏和辽宁，每667m[2]补贴分别为20元和18.82元，其余多数省区多是每667m[2]10元略高一些。后者补贴标准最高的是新疆，斤粮补贴0.2元，补贴最低的两个省份吉林和江西斤粮补贴分别为0.083元和0.08元。
二、粮食直接补贴政策取得的实际效果
1、农民收入增长幅度明显提高
从13个粮食主产省情况来看，绝大多数省份农民的增收都超过了全国平均速度7.4％。比如，2004年前三季度，河南省农民现金收入达到1603.19元，比上年同期增加261.05元，扣除物价上涨因素同比增长11.4％；江苏省由于农民收入水平基数较高，因而增长相对较慢， 但是扣除物价上涨因素之后仍然比上年同期增长9.8％。
2、农民种粮积极性提高，粮食播种面积较往年普遍有所增加
由于一系列惠农政策的实施，2004年农户种粮积极性高涨，粮食播种面积较往年普遍有所增加。比如，2004年河南省粮食播种面积达到897万公顷，比上年增加0.5％，其中，夏粮播种面积比上年增加10万公顷。其他省份的粮食种植面积也都比上年有了大幅度提高，比如，湖南、 吉林两省粮食种植面积分别比上年增加43.1万公顷和14.5万公顷。
3、粮食实现了普遍增产
从各主产省已经公布的统计数据来看，2004年粮食生产普遍获得丰收。其中河南省粮食总产量达到4270万吨，比上年净增701.5万吨，创历史新高。仅河南、安徽、黑龙江三省粮食就增产150多亿公斤。
4、干群关系有所缓解
过去由于各种税费负担重，群众对基层干部有看法，基层干部落实工作时也是费力费时。现在农民负担减轻了，而且国家对农民还有补助，用农民的话来讲：“以往是收钱，现在是送钱”，因此，干群可以对话了，农村干群关系较之以往有了明显改善。
三、政策运作过程中存在的问题
1、各种补贴方式都不同程度地存在着不能准确框定种粮农民的问题
实践中各种补贴方式不同程度地存在着不能准确框定种粮农民的问题。比如，湖南是按照计税面积进行补贴的，结果政策落实过程中发现部分湖区的甩亩田、国有农场养老田、水库移民田和县属“小三场”等农田虽然也是种植粮食，但是由于原来没有列入计税面积这次就不能得到补贴款，同样是种植粮食却不能享受同样的政策待遇，显然不公平。
2、不利于土地流转，农民争相种田带来了土地纠纷问题
实践当中很多地区以土地面积作为补贴发放依据，这意味着只要有土地就可以获得补贴，因此，农民惜地心理加剧不可避免，实践中有很多原来不愿种地的农户也加入了种粮行列。比如，河南、安徽等省出现了农民争相承包土地、种粮大户萎缩、土地承包纠纷增多的现象。
3、补贴工作量大，操作成本高
补贴工作量大、操作成本高是各个省区普遍存在的情况，之所以如此是因为各种补贴方式下都必须经过“初核、张榜公布、复核、再公布”这样一个过程，其次还牵涉到补贴资金的实际发放。整个过程中由于没有专门机构，因此牵涉单位较多，比如土地部门、农业部门、粮食部门、 财政部门、农发行、信用社等，各单位的协调是一项非常艰巨的工程，因此，执行成本高，费时、费力、费钱是必然结果。
4、直补政策给地方财政带来了巨大压力
粮食直补政策给地方财政带来的压力大，其原因主要在于：第一，2004年政策执行成本由地方政府自行负担。而13个粮食主产省大都是财政穷省，加之政策运作第一年各项核算工作量非常大，所以，地方财政压力可想而知；第二，中央补贴资金的分配依据是农业税计税面积，而部分地方在兑现时是按照实际种粮面积，两者之间的缺口也不可避免地给地方财政造成了一定压力。
四、关于粮食直补政策效应的基本判断
中央文件关于粮食直补政策的出台目的解释得非常清楚，其一是促进农民增收，其二是促进粮食增产，因此，“增产增收”可以作为评判政策效应的两个基本标准。
1、直补虽然有助于农民增收，但是相比其他增收因素而言其增收效果并不显著
直补政策虽然增加了农民收入，但是最终带给农户的收入仅仅是人均10元略高一些，和2004年前三季度全国农民人均现金收入2110元相比，直补增收部分尚不足年均现金收入的0.5％。与粮食直补政策效应相比，粮价对农民增收的影响似乎更大。比如，河南由于小麦价格的上扬，仅夏粮一季，平均每667m[2]就使农户增收180元左右。粮价对农户收入的影响，大致估算一下也容易看出，全国粮食产量以4650亿公斤计算，意味着粮价每提高0.02元/公斤，全国9.37亿农村人口每个农民将增收10元。因此，农户增收关键是粮价，以目前补贴水平来看，直补不过是杯水车薪。
2、直补虽然有助于粮食增产，但是不足以形成持续的动力
尽管2004年粮食生产普遍获得了丰收，全国粮食增产250亿公斤。但是，此次增产是在以往粮食连续五年减产背景下实现的，所以，此次增产仅仅是恢复性增长，不足以认为完全是政策效应。从农民增收结构来看，使农民从卖粮中真正获得收益才是调动农民种粮积极性的关键，因此，从根本上解决粮食出路、稳定市场问题才是促进粮食增产的长效机制。
3、增产增收两个目标之间仍然存在潜在冲突
“增产增收”是2004年粮食直补政策的两大目标，但是，两大目标之间存在冲突的可能性极大。因为政策一旦对农民种粮行为形成稳定刺激，那么，由于粮食供给量的持续增加，粮食市场价格又可能进入新一轮低迷，所以，刺激增产的结果极有可能是农民减收。因此，长期来看，粮食直补政策“增产增收”两个目标之间的矛盾很难完全避免。
五、进一步完善粮食直补政策的建议
1、保持粮食直补政策的稳定性和连续性
直接补贴种粮农民，是保护种粮农民利益的迫切要求，是国家和地区粮食安全的重要保证，也是放开粮食购销市场、加快国有粮食企业改革进程的基础和前提，农民对粮食直补政策也寄予了很高的期望。因此，必须通过制定农业补贴条例等办法使短期政策变为长期政策，以保持粮食直补政策的稳定性和连续性。
2、进一步完善和规范粮食补贴办法，简化运作方式，降低运作成本
粮食直补政策运作过程复杂繁琐、成本高昂是各省区普遍存在的一个问题。在2004年执行成本由各省自行解决的方案下，这种情况还给各省财政增加了额外负担，使各地财政不堪重负。而如果把执行成本囊括到补贴资金里，又必将使政策效果大打折扣，所以，政策执行成本必须设法降下来。可以考虑把粮食直补与最低保护价收购结合起来，也可以考虑粮补资金与生产资料挂钩或者几种补贴合并执行的办法。
3、建立完善的粮食生产补贴体系，最大限度地保障粮农利益
从国际经验看，欧盟、美国在10多年前就开始对农民实行直接补贴，但是，农民收入关键在市场，因此，实行直接补贴的同时，这些国家都保留了价格支持和市场稳定政策，正是由于双管齐下的政策保护，农民才有可能保持合理的收入水平。这意味着政府实施直补的同时， 还必须提供必要的市场保护，以保证农民在价格下跌时的合理收益。在我国小农生产和粮食市场发育程度较低的背景下，必须借鉴国际经验，建立完善的粮食生产补贴体系，以最大限度地保障粮农利益。
4、构建促进粮食增产和维持农民种粮收益的长效机制
各种促进粮食增产的办法都必须建立在农民种粮积极性基础之上，而调动农民种粮积极性的关键在于保证粮食生产者有相对稳定的种粮收益。因此，必须首先构建维持农民种粮收益的长效机制，以增收促进增产，从而构建促进粮食增产的长效机制。
5、规范和稳定生产资料价格市场，保护农民的既得利益
生产资料价格直接影响粮农收益，因而农业生产资料价格过高有可能侵蚀农民的既得利益，削弱粮食补贴的政策效应，因此，必须从政策源头上解决生产资料价格上涨过快的问题，以保障农民的既得利益。