民主与集中的分界——基于交易成本的新制度经济学视角，本文主要内容关键词为：分界论文,视角论文,经济学论文,交易成本论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民主集中制是中国共产党和我国各级政权最基本的组织原则和制度。当前的民主集中制，既是延续无产阶级政党发展规律的历史演化结果，也是强化无产阶级政党执政能力和巩固相应政权的现实的必然选择。尽管，从政治理论上和相应的组织原则上，民主集中制的内涵和外延是清晰的，例如可以表述为“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度”①。然而，民主集中制依然在理论上和实践上存在两个方面的重要问题：首先在理论上，民主集中制所隐藏在背后的理论解释和所反映的社会运行的一般性规律是什么，是什么因素使得两种看似矛盾的基本组织制度互相共存并结合在一起的？其次，在实践中，民主和集中这两种看似截然不同的方式应该如何去结合和使用，是什么决定着在哪些事情上应该采用民主的方式，哪些应该采用集中的方式，这背后的理论解释和一般原则是什么？
实质上，民主与集中的辩证统一，其本质上就是在进行决策时是采用科层式方式还是采用征询或者投票的竞争性方式来进行。而这一问题，其实与经济学中关于为什么经济活动中会同时存在市场交换和科层命令式（企业）两种组织方式这一问题并无实质的差别。本质上，都是人类的决策方式在不同的领域的不同应用。因此，本文延伸了新制度经济学利用交易成本视角对市场与科层这一问题的透视方法，试图对民主与集中存在的本质和其分界进行理论上的解释。
一、民主集中制的既往研究及本文的界定
对民主集中制的讨论一直以来都是学术界的热点。然而对于这一概念的理解，却依然存在比较大的争论和理解上的混淆。这种争论和混淆主要源于两个原因：首先是对什么是“民主”这一问题上的理解上存在争议：民主集中制的民主和通常所说的政治意义上的民主是否相同？它是一种国家制度还是一种组织原则？可以发现，在某些语境下它被界定为一种基本的政权组织制度，例如在1982年宪法中如此规定“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机关职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。但有些语境下和实际运行中体现为在决策过程中的兼顾发表意见和统一决策领导的决策和领导方式（这主要体现在党章之中）。
其次，是由于“民主”与“集中”两个表面上对立的词汇并存所带来的对其实质理解的混淆和争论。例如有些学者认为“民主集中制的实质是民主”②，而有些学者通过考察民主集中制的最初的创始和演变过程后认为“民主集中制的实质是集中”③。
统观国内学术界对民主集中制的研究，其主要集中在四个方面：首先是从历史的角度，对民主集中制的历史渊源和发展过程进行考据，例如考证是否民主集中制由列宁所创④，是否延续了马克思恩格斯的思想⑤，以及其在中国历史进程中的历次发展演化历程⑥；其次，是从词源的角度，对民主集中制的关键词汇和相应的关系进行辨析，例如讨论民主集中制与民主和集中的异同和辩证关系⑦，以及讨论民主集中制在不同层面的语境含义。第三，是从理论的角度，对民主集中制的产生和发展中的理论问题进行解释⑧，特别是进行政治上的解读⑨以及对民主和集中是如何对立统一的以及在不同层面的表现进行分析⑩；最后是从现实角度，对民主集中制在现实运行中的实际问题(11)和解决实际问题的原则进行讨论(12)。
从研究的层面和数量来看，对民主集中制的研究无论从政治意义、理论意义和实践意义而言，都是比较充分的。然而，纵观所有研究，对民主集中制的研究依然没有超出民主集中制本身，而从一个更一般的视角进行统一的清晰的理论概括和解释。这样的理论概括应该能够对理论和实践两个层面三个层次问题的回答：第一，民主与集中互相依存的本质性的原因是什么，所蕴含的社会组织的一般规律是什么？第二，民主与集中两种共存的方式仅仅是对政治领域的组织方式而言呢还是具有普遍性的意义，还是在人类的各种活动中都存在？第三，在现实运行中，民主与集中的分界是什么？作为一个一般性的理论，是需要且能够对以上三个层面的问题进行系统性的回答的。这也正是本文的目的。
新制度经济学是用来解释真实世界基本制度安排与演化的经济理论，作为新制度经济理论的核心，交易成本理论提供了一个解释世界各种基本的制度安排的统一的视角，认为各种制度形态都是沿着交易成本的时空分布而努力减小交易成本的结果。而民主集中制也正是面对真实世界中决策的交易成本不为零的政治决策上的次优的制度选择。由于对民主集中制存在不同层面上存在多种理解，因此，在讨论民主集中制的问题时，首先要界定是在哪种层面上和哪个意义上来对其进行讨论。俞可平教授认为“民主集中制”中的“民主”或者“集中”主要是针对政治过程而言的(13)。
本文所指的民主集中制，或者其中的“民主”和“集中”，并不等同于在基本政治制度意义上的“民主制度”或者“集中制度”，而是在决策方式上的“民主方式”或者“集中方式”。具体来说，本文所说的“民主”和“集中”以及“民主集中”就是在对某项事务进行决策时，是采用利益相关人“意见发表辩论”和“投票表决”的方式还是通过科层的命令制度，由决策科层中的最高决策者来统一决策，或者两者结合的方式。因此，本文所讨论的民主集中制，是主要在决策方式的角度来进行的。并不涉及其他更广泛的基本制度意义上的讨论。
二、交易成本的概念与科层及市场的关系
从经济学的角度，交易成本的概念最早起源于科斯《公司的性质》(14)一文。其认为，为什么市场中要有公司（其实质是用科层式的方式来指挥生产）而不是完全由市场交换（其实质是通过价格机制）来组织生产，是因为在实际经济运行中存在着各种组织经济活动的交易成本，通过市场方式和通过内部组织会产生不同的交易成本，而完全由市场组织所有生产，其产生的交易成本过高，而完全由科层制来组织生产（例如严格的指令经济），其产生的交易成本也过高。企业存在的意义就是可以降低完全由市场交换来组织经济活动时的交易成本，企业与市场（也就是科层式决策模式与完全竞争性模式）的边界就在于其内部组织生产的成本和外部交易的成本恰好相等的位置。在1937年文章的基础上，科斯在1960年的《社会成本问题》(15)一文中进一步分析了交易成本的作用，他从交易成本的视角来分析传统的外部性问题，其得出一个基本的结论就是，当交易成本不存在的时候，无论是哪种制度安排，其最终的经济结果都是相同的。反过来，正是由于交易成本的存在才使得制度的存在有了意义。科斯的两篇文章实际上为交易成本理论奠定了两个基本的方向：其一，用于解释经济组织的演变；其二，进一步，用于解释更广泛的人类社会的制度演化。
清晰的理解交易成本这一概念的意义，最重要的是理解其中“交易”的含义。交易成本中的交易不仅仅指市场中的买卖关系，而是指一切社会活动中人与人发生的交互关系，因此交易成本指的是在社会生产生活中除直接用于生产的费用投入外，广泛存在的一切组织交互和其他费用。理解这个概念需要注意的是：交易不仅仅是市场的买卖行为，一切人与人、人与组织、组织与组织之间的政治、经济、社会、文化联系都可以看做是交易过程。所以阿罗将其定义为运行经济系统的成本(Costs of running the economic system)(16)。张五常则主张交易成本应该称为制度成本，并将交易成本定义为“在鲁滨逊一人世界中不存在的费用”，包括“合约费用、讯息费用、量度费用、保障费用、执行费用、议价费用、政治费用等等”，并且在整体上“不能被严格意义上分离”。
三、政治过程中的交易成本
尽管交易成本一贯被认为是新制度经济学最先倡导的。但是在政治学中，类似的研究也几乎同时出现。例如政治学家在上世纪50年代就对政治决策中的信息成本如何影响到决策的方式进行过探讨。(17)
回到以上交易成本的定义，尽管广义的交易成本概念已经包括了各种社会活动运行的费用。但是在讨论民主集中制的问题时，这里指的交易成本主要是在政治决策过程中的成本。具体而言，包括决策中的信息成本，决策方式的组织成本（包括经济和时间），对偏好的收集成本（也属于信息成本的一部分），未来的不确定性(18)和决策执行过程中的监督成本。具体而言，信息成本决定决策的可靠性；组织成本决定决策过程的效率性；对偏好的收集决定决策的准确性；未来的不确定性决定风险；决策执行过程的监督成本决定决策执行的正确性。
在界定了政治决策中的交易成本后，我们来思考一个类似科斯当年思考的问题，为什么在政治决策中既要有民主也要有集中。假设在政治决策中，所有的交易成本都为零，那么会如何？
1.理想世界中决策交易成本为零时的民主与集中
如果在理想状态下，决策中产生的交易成本为零，即决策中的信息成本、组织成本、偏好的收集成本和未来的不确定性和监督成本都为零。也就是说，任何人在决策过程中可以以零成本无限的掌握决策所需要的信息，并且可以无成本的组织各种调研，也不考虑任何的组织和时间成本，并且可以完全的了解到每个所决策事项相关人的各种偏好，对未来的情况也可以百分之百的预测到，对所决策项目所有的事情的执行过程也具有完全彻底的监督。在这样的理想状态下，由于任何决策者都能够掌握到所需要的任何信息和预测到未来的变化，因此不论是采用民主投票的方式还是采用集中的命令式方式（考虑在理想状态下，决策人是理性的）来进行决策，其最后的结果都是一样的，即会做出最优的决策选择[19]。这一结论其实就是新制度经济学中著名的科斯定理“当交易成本不存在的时候，无论是哪种制度安排，其最终的结果都是相同的”。也就是说，如果决策中的交易成本为零，从决策意义而言，就无所谓民主和集中的差别，也就无所谓民主集中制的存在，因为任何的决策方式都可以实现最优的决策。
2.真实世界中民主与集中方式的交易成本
显然，在真实世界中，以上的理想状态是不存在的。在任何实际的政治决策中，决策的交易成本都是大于零的。而也正是由于交易成本大于零，才使得民主与集中这两种方式在决策过程中和决策结果上产生了重大的分别。
一般来说，任何的决策过程应该以满足一定的决策质量时的交易成本最小的原则进行。在真实世界中交易成本不为零的状况下，完全的集中和完全的民主决策过程，都会使得决策的交易成本变得极为高昂。
(1)完全集中方式的交易成本
所谓完全集中的方式，就是严格意义上通过科层式的方式进行信息的收集传递，并由科层顶端的少数人进行统一决策继而由科层的整体通过命令式的方式执行。科层式的优势是其具有快速的执行力。在科层规模相对较小以及所需要用于决策的信息相对容易获取时，其执行成本较低，监督成本和不确定性也较低。但其缺点也很明显，即信息的收集成本和监督成本以及决策结果的风险和不确定性会随着科层规模和决策事务规模的增长呈指数级的增长（根据信息传播的相关原理，信息每经过一级传递，会损失20%的有效信息，为了弥补这种传递损失，就需要额外的努力和成本补偿）。并且，对决策后执行的监督成本也会伴随着科层的规模呈指数级上升。因此，总体来说，在严格的集中模式下，决策中的交易成本会伴随着科层规模和所决策事务的规模增长而大幅度增长，最终会使得决策的效率和效果大幅度下降。
(2)完全民主方式的交易成本
所谓完全民主的方式，就是在决策时完全通过投票的方式来对决策的事务进行决策。相对于集中制的层级传递的方式而言，民主制最核心的优势是其信息成本较低，容易在决策时获得更多的信息，并且可以直接反映相关利益群体更多的偏好从而尽量的满足大多数人的需求，相应的决策的可靠性也会提高。但民主方式的缺陷也很明显，首先是组织成本过高，很难在相对较短的时间内和相对较小的组织规模下实现有效决策，特别是当参与人数众多，决议事项重大的时候，组织成本会呈现指数级别的增长。并且，当规模增大时，其事后的监督成本也会呈指数级别的增长。
3.一般规模事务决策中绝对民主到绝对集中的连续过程的交易成本
表1总结了在一般规模事务下，采用两种方式引发的交易成本的比较。一般规模事务是指决策事务参与的人数数量相对不多，比如几十个人或者几百个人。所决事务的影响也相对不大，需要决策参考的信息量也相对有限。（为什么要强调一般规模，是因为当规模很小时，此时可近似认为交易成本可以忽略不计，两种决策方式的决策效果相差不多，而当规模很大时，会导致两种决策方式的交易成本急剧上升，从而使得两种方式同时失效，我们将在后面进行讨论。）
表1 一般规模事务两种方式下用于决策的交易成本构成各个部分的相对大小和变化
信息成本 组织成本 偏好收集成本 风险和不确定性 监督成本
完全民主式 低高 低 低相对较低
完全集中式 高低 高 高相对较高
从以上两种讨论可以看出民主和集中两种方式在一般规模下，其决策各有利弊。民主的方式是便于收集各种信息和表达利益相关人的偏好，并且由于决策时信息充分，从而降低了风险和不确定性。但其缺点也很明显，就是组织成本会相对较高；另一方面，集中的特点是，组织成本较低，因此反应灵活，但是其他相关成本会较高。可以综合看出，在当对一般规模事务进行决策时，从严格意义的民主和严格意义的集中之间，就形成了一个连续的交易成本线（如图1）。
在图1中，左端和右端分别表示当决策一个一般规模事务时，采用完全的民主还是完全的集中或者中间过渡状态的交易成本的连续曲线变化。当在完全采用民主的方式时，由于其组织成本会变得非常大，使得整个交易成本变得非常高。而当采用完全集中的方式是，由于信息和监督成本会随着集中程度的增加变得非常大，也导致整体交易成本的急剧上升。因此就形成了一个典型的U型成本曲线。而当结合采用民主或者集中的方式时，其可以将决策中的交易成本保持在一个相对低的区间水平。
图1 在对一般规模事务决策过程中民主与集中连续过程的交易成本变化
4.小结
根据以上对决策中交易成本的讨论，可以得到一个初步的结论，即，民主集中制中，民主与集中两种看似互相矛盾的组织和决策方式互相依存、辩证统一的背后隐藏的本质是由于真实世界中决策过程中存在着交易成本，而完全的民主和完全的集中都会使得交易成本急剧增高，而民主与集中方式的结合可以在保证决策质量的同时使决策的交易成本控制在相对低的程度。民主与集中的边界就在于两种方式所产生的边际交易成本相等的位置。
四、大规模事务决策中的民主与集中——真实世界组织和决策结构的解释
在实际的政治运行中，由于所涉及的决策事务往往是规模巨大的，动辄涉及到成千上万人的利益，并会导致重大的社会影响和结果。而在这种方式下，以上针对一般规模的事务决策的民主与集中两种方式的交易成本的分析就会略有些复杂和不同。具体而言就是伴随着决策规模的扩大，在满足一定的决策质量下，无论民主还是集中两种方式，其交易成本都会大幅度的显著上升。并且这种上升幅度是以指数的数量级增长的，并最后导致决策的交易成本大到不可接受的程度。而这种高额的交易成本，如果在绝对民主体制下，就会造成决策过程的异常漫长和决策效率的异常低下，而反映在绝对集中的体制下，就是以决策质量的严重下降作为代价。
1.大规模事务决策中绝对民主方式的交易成本
当决策规模逐渐增大时，绝对民主方式直接的变化就是其信息搜集成本会根据人数的增长呈指数级增长。并且，尽管可以获得的信息数量很大，但是从大量的信息背景中筛选出有效信息的成本也会异常高昂。进一步，相应的其组织和协调成本（包括时间和经济成本），和事后的监督成本也会呈指数级增长。而与此相对应，由于信息成本的高昂和有效信息的缺乏，决策结果的不确定性也会增加。最终绝对民主方式决策时的交易成本会随着所决事务规模的增长而大幅度的极快增长，结果就是决策会变得异常的无效率和质量低下。
2.大规模事务决策中绝对集中方式的交易成本
尽管集中式具有天生的组织成本低的优势，当所决事务规模变得巨大的时候，一方面，与民主方式相似，其信息的收集成本会变得高昂。另一方面，随着所决事务规模的增长，组织成本低的优势也会被两个因素所抵消：首先，决策规模的增加会引发相应的管理和决策层级的增加，从而直接导致层级内部的组织和沟通成本的快速增长；另一方面，由于科层数量的增加，会使得信息链从末端向决策终端的传输过程延长，从而有效信息会以指数级别损耗。这会进一步加大对有效信息的搜集成本。此外，对涉及的利益主体的偏好信息的搜集也会随着决策规模的扩大和科层的增加变成更加困难使得决策不能够反映大部分利益主体的偏好。此外，由于控制链的延长，相应的监督成本也会变得异常高昂。
以上的讨论，可以用表2来表示。可以看出，无论是民主或者是集中的方式，当随着决策规模的扩大时，两种单纯方式的交易成本都会呈指数级别快速的上升。图2显示了这种趋势。（见下页）
表2 随着决策事务规模增长时的完全民主和完全集中式的交易成本变化
信息成本组织成本 偏好收集成本 风险和不确定性 监督成本
完全民主式 指数级增长 指数级增长 指数级增长
快速增长快速增长
完全集中式 指数级增长
快速增长
指数级增长
快速增长
指数级增长
图2 完全民主式和完全集中式
在图2中，当事务规模增长时，由于两种方式的交易成本都是随着事务规模的增长而大幅度的上升，因此比较两种方式交易成本的大小已经无实质性意义。我们需要考虑的是，通过何种方式可以降低这种随着规模指数级别递增的交易成本从而使得现实的政治决策变得可行和可以接受。我们可以发现，如果结合民主和集中两种方式，恰好可以实现对决策过程中极高的交易成本的降低。
3.民主集中制的存在意义——降低大规模事务决策的交易成本
面对大规模的决策事务和难以承受的高昂交易成本，一种可靠的方式，是利用科层的行政方式，将大规模的事务划分为不同层级、不同区域的中等规模的事务，在每一个层级内，再利用民主和集中的方式来进行综合的判断，最终形成对原先大规模事务的统一决策。这实质就是民主集中制的基本精神和原则。在图3中，为了解决完全民主式面对较大规模事务决策时的交易成本高昂的问题，利用集中科层的方式，将事务在不同层面分段，在每一段内实现民主的模式，层与层之间利用集中的方式传递，以实现总体决策中交易成本的控制和决策的可靠性。如图所示，虚线C为分层式决策的平均的边际成本，可以将完全民主方式随规模增长的指数级的交易成本控制为一定水平上的线性增长。
图3 民主集中的结合
由以上的分析可以知道，民主集中制的最核心的作用同时也是其存在最本质的原因是可以将在真实世界中的大规模实际政治决策问题的交易成本控制到一个相对较低的水平。
五、民主与集中在实际应用中的划分原则
以上从原理上解释了民主集中制在真实世界存在的本质。但在实际决策中，由于所决策的事情种类多样，参与的人群规模、大小、结构都很复杂，所遇到的环境也很复杂。并且，由于交易成本本身的构成也是复杂的，因此，在具体环境中，是否采用民主或者是否集中，并不是一个简单的问题。在不同情境下两种决策方式交易成本的大小也很难说在哪种方式下交易成本一定小（意味着决策质量好），而另一种一定不好。
但是无论是民主还是集中，还是民主与集中的有机结合，其遵循的原则是一定的，就是在满足一定决策质量的前提下，尽可能的降低决策中的交易成本（也就意味着决策的可行性、效率、效果和可靠性）。
一般的来说，民主方式在搜集信息和反映社会选择偏好上具有优势，并且在监督时的监督成本较低。因此，在信息的搜集方面，应该尽可能的使用民主的方式。而集中在组织成本和执行方面具有优势。因此，在执行的过程更应该采用集中的手段。而在面对大规模的决策事务时，应该采用分段集中，层内民主的混合模式来进行。虽然民主与集中在大规模事务中的监督成本都会很高，但相对来说民主的成本更低些，因此在监督方面，除了采用分层的集中方式外，在小的层级中的监督应该采用民主的方式较好。
六、结语
最后，根据之前的分析，对文章最初提出的三个问题进行系统的总结性的回答。
1.民主与集中相互依存的本质是什么
由于在真实世界中的任何决策中都存在着交易成本，无论是完全绝对的民主方式还是完全绝对的集中方式，其交易成本都会很高，并且会随着决策事务规模的增长而急剧增长，以至于有效决策无法被完成，因此，在真实世界中，绝对的民主和绝对的集中都不可能单独存在，而民主与集中结合的方式才是能够降低决策中的交易成本从而制定有效的决策的可行的方式。
2.民主与集中两种共存的方式仅仅是对政治领域的组织方式而言还是具有普遍性的意义
民主与集中两种方式的本质是在决策时，所有相关人共同参与决策还是由少数的人通过科层命令的方式来进行决策。如果抛去权利和正义的概念而仅从决策和组织方式的角度而言，这种结合的方式是人类各种社会活动中决策和组织的基本模式。其在经济领域表现为市场和科层的结合，在政治领域表现为投票和科层的结合。而影响这种区别的关键要素是由于任何社会活动中都普遍存在交易成本，两种截然不同的方式的共存与结合，正是出于降低总的交易成本的一种普遍的制度安排。具体在政治领域中，在西方表现为代议式民主，在我国表现为民主集中制。
3.在现实决策运行中，民主与集中的分界是什么，哪些环节应该更加民主哪些应该更加集中
民主与集中的分界就在于两者决策方式的边际交易成本相等的位置。尽管在具体的决策问题中，两种决策方式的交易成本的相对关系变化较大，但是总的原则是应该依据最小交易成本的原则来选择决策的方式，以保证决策的效率、效果、反映大多数人的偏好、降低不确定性和风险以及确保执行的可靠性。在实际运行中，应该尽量结合民主搜集信息和反映社会偏好的优势和集中组织力和执行力强的优势，提高决策的质量和效率。
注释：
①任铁缨：《中国共产党关于民主集中制概念内涵的发展》，《中共党史研究》2002年第6期。
②⑤尉松明：《民主集中制的由来、实质及其完善》，《甘肃社会科学》2005年第1期。
③管怀伦：《试论列宁集中制的理论体系和制度结构——对布尔什维克版本民主集中制原生形态的理论考察》，《马克思主义研究》2005年第4期。
④管怀伦：《“民主集中制”并非列宁首创考》，《江苏社会科学》2004年第6期；张荣臣：《对列宁和卢森堡关于集中制与民主集中制争论的再认识》，《科学社会主义》2006年第5期。
⑥魏磊：《毛泽东邓小平民主集中制思想的时代特色与现实启示》，《探索》2002年第2期；曾德祥：《马克思主义政党在民主集中制问题上的与时俱进》，《毛泽东思想研究》2003年第11期。
⑦李娟：《党内民主与民主集中制的关系》，《理论探索》2006年第6期；许耀桐：《民主集中制与民主制关系辨正》，《学习与实践》2010年第5期。
⑧许耀桐：《关于民主集中制实质问题的探讨》，《上海行政学院学报》2010年第11期。
⑨张永桃：《民主集中制与国家政权建设》，《江海学刊》1999年第1期。
⑩任学辉：《民主集中制与民主的分层》，《理论与改革》2010年第3期。
(11)朱同炳：《民主集中制面临的五大矛盾》，《中国党政干部论坛》1994年第12期；苗佳瑛：《应坚决清除民主集中制贯彻中的潜规则》，《中国党政干部论坛》2006年第10期。
(12)孙铭：《民主集中制与效率性、自主性和科学性》，《党政论坛》1995年第2期。
(13)俞可平述，闫健编：《让民主造福中国——俞可平访谈录》，北京：中央编译出版社，2009年，第2页。
(14)Coase,R.H..The nature of the firm.Economica,1937,4(16),pp.386-405.
(15)Coase,R.H.The problem of social cost.Journal of Law and Economics,1960,3:pp.1-44.
(16)Arrow,K.J.The Organization of Economic Activity:Issues Pertinent to the Choice of Market versus Non-market Allocation.Published by Joint Economic Committee of Congress,1969,p.1
(17)Downs,A..An Economic Theory of Political Action in a Democracy.The Journal of Political Economy,1957,65,(2):pp.135-150.
(18)Williamson,O.E.The Economics of Organization:The Transaction Cost Approach American Journal of Sociology,1981,87,(3):pp.548-577.
(19)在此，其实还应该考虑阿罗不可能定律的问题，不可能通过严格意义的投票形成一个满足所有人偏好的社会选择，但我们这里认为，在理想状态下，总能存在一个最优的选择让尽可能多的人福利改善。
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