东亚经济奇迹的启示——产业政策，本文主要内容关键词为：东亚论文,产业政策论文,启示论文,奇迹论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（译者前言：Joseph E.Stiglitz原为斯坦福大学经济学教授，现已离校就任克林顿总统的经济顾问委员会主席。本文是世界银行对东亚奇迹和公共政策调研项目的论文的缩写）。
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东亚的经济奇迹引起众多疑问，为什么东亚这八个国家或地区（香港、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、新加坡、台湾和泰国）能取得如此快的经济发展？是什么政策以及这些政策能被其他发展中国家仿效吗？东亚国家成功的一条共同经验是政府承担了推动经济发展的主要任务。通过制定合理的产业政策对经济进行积极有效的干预。
产业政策是用于指导开发和鼓励某些特定部门的政策。这些政策的内容是什么？为什么采用它们？通过指导资源配置或广义而言在促进经济增长中它们切实可行吗？
一、寻求何种政策？
大多数国家都有三个目标：提高技术水平；促进出口；建立国内生产系列中级产品的能力（如塑料和钢铁）。采用多种形式来支持特定的产业和进口必要的外国技术。首先，支持教育——尤其是工程和科学教育——从而提供智力基础以便于技术的转移。其次，（通过金融市场管制）阻碍资本分配到诸如房地产领域决策意味着有高技术利益的领域可获得更多的资本的，如厂房和设备，第三，正如下文要讨论的，政府鼓励出口。第四，在一些产业，尤其是那些有众多企业的产业中，政府扶持技术发展方案，包括建立科研中心以提供服务——从鉴定新产品到为本身无条件的公司提供研究和开发。台湾和马来西亚为高科技产业建立了工业区，既让公司获得与该行业有关的原来分散的外部条件，也减少了准入的障碍（当一家公司的措施有益于多家公司——或能将成本转移到——许多公司而不仅仅是一家上游公司或下游公司，分散的外部条件将增加）。最后，政府还对其想支持的产业进行显性补贴和隐性补贴（通过低息贷款）。
扩大某些产业的一个重要因素在于接受外国直接投资。东亚的国家和地区不仅阻止了对外国投资产生厌恶的情绪，还通过提供合理的宏观经济管理、稳定的政治环境，以及由大量受过培训的工人组成的管理良好的劳动力市场来吸引资本流入。在很多情况下，政府都采取明显的步骤以确保，随着资本流入会有技术和人力资本的转移。外国投资加快了扩张的步伐，减少因资本的可获得性、国内企业界和技术的有限所造成的约束。
二、为什么采用这种产业政策？
市场失灵在发展中国家尤为明显是由于以下原因。理解这些市场失灵有助于解释这些政策之所以被采纳及它们如此有效的原因。
1.脆弱的及尚不存在的市场。在发展初期，市场往往不存在或运转不良，因此价格不能为资源配置提供好的信号。东亚的资本市场尤其脆弱，导致政府创建特殊机构吸收储蓄（邮政储蓄银行）和发放长期信贷（发展银行）。通过帮助建立证券与股票市场，政府也尽力发展金融基础设施。
增加了储蓄，政府必须决定如何分配这些资金。如果存在分配长期资本的建立完备的市场机构，政府便可以利用这些机构。而东亚国家没有，政府必须自行决定资源的分配，自然会将资金分配到能产生最大社会效益的项目上。
2.技术溢出。私人市场没有足够的动力投资于技术的生产和获取上，这主要是因为难以获得知识的收益。发展中国家通常运作于远低于工业国家的技术水平上；在很大程度上，发展是一个不断获取和改进现存技术的过程。专利保护确保卖者有权因新技术获取报酬，但不能为转让和改进现有技术的公司提供保护。采用和改进新技术包含着风险。如果成功会很快被效仿，公司便面临着“领先者输，随后者赢”的境地：由于竞争的压力，他们成功时获利很少；当他们失败时，便遭受损失。
3.营销溢出。另一种有价值的信息是关于营销的。知道哪里有某一产品的市场不是一条能保密的信息。如果一家公司花钱打听到美国人喜欢马德拉斯衬衫，那么这种衬衫的其他生产厂家也会利用这条信息。反过来是一国的产品树立了信誉。因此，日本产品高质量的信誉使所有日本厂商都受益。
这种营销的溢出效应引起政府用旨在优化国内产品的方案。（如香港用特种税收资助这些方案。在新加坡由权力庞大的经济发展委员会执行。）溢出效应还导致大批提高国家（地区）声望的方案的产生，这方面最显著的即是台湾最近鼓励本地公司获得商标认可的努力。
4.规模效益。这是一个有疑问的解释。并非前面所提的作为产业政策理论的所有论点具有说服力。在日本特别有影响的一个观点认为政府干预是使产业合理化所必需的。它表明没有政府的支持，公司规模会很小，且大量这种小公司会降低该部门所有公司盈利率（因此，日本政府不仅在60年代后期不指责钢铁业的高速集中，而且其最有名的错误之一是阻止本田——当时一家成功的摩托车制造商——进入汽车市场）。这种争论不能让人信服，因为如果规模确实能增大效益，那么一家公司可通过扩大产量而受益。这时其成本降低，进而能削弱其对手的竞争实力。没有政府的干预，自然的经济力量也会使产业合理化。
另一个稍有不同的坚持规模效益的观点也有些道理。增加的收益连同资本短缺会阻碍小公司的发展。他们不可能利用增加的收益来扩大，因为他们得不到资金或因为他们可获得资金的唯一渠道是贷款，而贷款风险太高。在这种情况下，政府干预可以降低资金成本和提高经济效率。
增长的收益，尤其是在伴随资本市场不完善时，为战略性的贸易政策提供了依据。历史上，反对政府的贸易干涉的观点集中认为产业本身通过实践学习。如果现在的生产降低了未来的边际成本，那就产生了一种类似于静态增长收益的增长收益形式。一个扩大生产的公司能降低其未来产品的成本，并且降低其对手的竞争实力。幼稚工业论认为保护很重要，目的是年轻的公司能获得降低其生产成本的经验并付诸实施。对这一观点的批评认为，如果公司要从长远上赢利，就应承受现在可能发生的任何必要的损失。但这种假设的前提是资本市场完善。若资本市场不健全，一家公司承受不起这种损失，尽管它能使公司在最终可获得利的水平上生产。而且，如果公司不能尽其所能分配这些收益，那么生产所取得的社会收益将超过个人收益（Dasgupta和Stiglitz 1988）。此外，工业国家的大公司有可能乘机利用竞争不足，当人们认为提高价格就能增加收益时，竞争不足就很普遍。政府政策便指向于合理划拨这些租金（产生于主导竞争地位的超额利润）。
5.协调失灵。在发展中国家，市场的普遍缺乏意味着价格不能执行它们的调节手段。因此政府在执行该职能时必须发挥更积极的作用。传统的例子是有关于下游行业和上游行业的发展：发展钢铁制造业得不到报偿，除非有相应的钢铁使用工业；同样，如果没有钢铁制造业，仅发展钢铁使用工业也无用。如果彼此等待，便毫无结果。根据这个观点，政府在协调这两项活动中负有重要职能。有人坚持认为，这样的协调失灵在规模效益较大时尤为重要。例如，如果认为需要发展钢铁制造业，就有必要建立一个大型钢厂和一个大型钢铁使用行业。其他市场失灵，如缺乏市场风险机制，对这种失灵也有影响：高风险总伴随着这种大规模投资，而市场不能提供没有这些风险的机制。而且，没有单个的企业家能够独自积聚所需资本，资本市场的不完善也意味着不能供应所需的资金，比起工业国家，发展中国家更不可能具有承担某一单个部门巨额投资能力的组织，更不用说同时承担上游和下游企业投资的能力。因此协调问题的发展中国家更重要，而解决这些问题的能力更弱。
早期有关协调失灵的观点（Rosenshein-Rodan 1993和Murphy,shleiter Uishny1989）被直接批判为不具有说服力（Stiglitz 1994a）。这个问题可通过贸易轻易解决——其中一个解决方法已由东亚国家设计出（并非得益于理论文献）。看来，仅通过进口钢材来发展钢铁使用产业，及通过出口钢材而不需要钢材使用业，来发展钢铁制造业是可能的。
在快速增长的早期，小产业也在很多方面，如果不是绝大多数领域，对东亚国家经济腾飞负有责任——纺织、鞋类、运动商品和玩具，这些却并非规模经济或协调问题十分突出的领域。但是有一种更微妙的规模经济模式，其中政府的干预会起作用，而且影响这些领域的发展：大范围的，相当复杂的中级产品的可用性，能满足最终产品生产者的需要。但这些中级产品的销售商得不到产品的更大可用性所带来的所有收益。改进的生产者和使用者之间双向的信息交流，使得中级产品和最终产品的发展更加协调，是密切的利益。这也说明了为什么进口中间产品不能作为国内生产的完美替代，也为政府干预提供了理论依据。在马来西亚，据说本地汽车制造商已为生产零部件的中级产品企业提供了重要的溢出效应，而这些企业反过来又使其他最终产品的生产者受益。
6.战略性谈判。在与其他国家或公司的谈判中，东亚政府常认识到，并利用市场环境的特点。讨价还价的结果依赖于双方的竞争实力。通过削弱技术购买者之间的竞争和尽力增强销售者之间的竞争，政府成功地调拨了与技术转让相联系的更多的盈余，不这样的话，更多的盈余会被扣留。如在日本，某单个公司有时被授权商议许可证协议；它将被迫同行业中其他公司共享这项技术。
四、这些政策起作用吗？
产业政策一直到广泛的批评，根据是（有些甚至自相矛盾）它们是无效的或扭曲的。第一种批评认为产业政策空洞而不具体。批评者引用了统计数据，如发展银行发放贷款的小额比例。然而这些统计数据不具有说服力：如日本工业银行的贷款结果比实际贷出的美元大得多，原因是它的指示性或风险共享效果（Stiglitz,1996）。政府扩大公司股份的政策通过杠杆作用可以产生极大的影响。除此以外，还有很多工具能用于影响产业政策。正是所有这些工具累积的结果在起作用。批评更宜指向那些建议日本国际贸易和工业部完全控制资源分配的人。这种设想有两方面错误。第一，公司在做大部分资源分配的决策时——肯定受政府政策的影响，但并不直接受其控制。没有一个东亚国家是集权控制型的经济。第二，认为政府自身做决策的观点看来是误导。工商业与政府之间的协商是广泛的（同时许多企业的高层管理者即政府前任官员）。
然而，对于产业政策是扭曲的指控应多加考虑。纵然政府干预有理论依据，这个观点宣称政府在挑选赢家上未做好工作。政府的错误实例常被引以为据。有些例子表明政府妨碍了公司发展，例如本田回头看，这明显不应该；另一些例子中，政府鼓励了一些产业的发展（如石化产业）现在来看这可能不对。
对于这类批评有四类答复。首先，由政府做的英明决策不可避免包括错误：一项仅支持确定无疑的赢家的政策才可能无风险。相对少的错误则说明政府挑选赢家的能力。第二，政府并不是重权控制。虽然它会犯判断失误，但不会将观点强加到其它愿意拿自己的资本冒险的企业上。这是分权决策的一个作用：它保证了错误观点不占主导地位。
第三，在很大的程度上，政府政策并非在狭隘的概念中来选择赢家。好几个政府部门决定支持出口导向型产业。在一定意义上，那是在选择一项成功的发展战略，但没有微观管理的义务。甚至当政府明确了支持哪个产业，银行也有权决定支持发展该产业的哪家公司或哪个项目。
第四，产业政策的重点与其说集中在选择赢家上，不如说是鉴别市场的失灵—这种情况下，投资者不能利用大量潜在的溢出效应。考虑这样的溢出效应有助于解释政府鼓励发展高科技的行业。培训也是一个例证。公司能从培训过的劳动力身上受益，但由于一旦接受了培训，工人可能跳槽，去寻找一份更好的工作，公司进行培训的动力因此不足。然而有技能的劳动力对于经济发展是必不可少的，因此政府通过将重视教育来承担提高劳动力素质的义务。
而且，批评产业政策是选择赢家的误导的观点忽视了政府行为更大的范围，如它在某些制造业发展中的先锋作用。“选择赢家”似乎是从一大堆申请者中挑选出长期社会效益最大的那些。东亚政府也执行着企业管理性的职能。企业家素质要求结合技术及营销知识，对未来的预见、承担风险的意愿及筹措资本的能力。在发展的早期，这些因素尤其缺乏。东亚政府便插入以填补空白——目的是为了促进而不是阻碍私营企业的发展。
政府也有效地对其支持的接受者进行监管，并保证他们不会将资金抽走用于私人用途。其他的政府政策，如导致更多股份融资的那些，减少了监管问题。还有其他的政策，如增加银行业体系的稳定性，可使金融监管更加有效。
单项政策不能确保成功，成功的政策中包含许多错综复杂的因素。东亚的奇迹更主要是政治因素造成。政府采取各种动力和管理机制来提高公共机关的效率，减少腐败性。而且由于大家对错误的认识提高了适应性和反应能力，这是持续成功的最终基础。
译自《世界银行研究观察员》96年8月刊
曹岚译