信息公开制度探析，本文主要内容关键词为：探析论文,制度论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在整个国家信息资源体系中，对于政府信息资源的利用必须以信息公开为基础，因此世界 上许多国家已经建立了信息公开制度，并使之成为该国政府信息资源开发利用领域中重要的 法律保证。近年来，我国党和政府已经开始对信息公开制度给予重视，但是由于我国民主与 法制的发展起步较晚，至今并未制定与信息公开直接相关的法律，而且相关的理论研究也不 够，所以在本文中我们将主要借鉴国外有关国家的信息公开的法律法规，对信息公开制度的 有关问题进行分析，其目的是期盼我国信息公开制度的建立与发展能够引起各级政府机关的 进一步关注和重视，并以此给予他们在制定有关政策法规时一定的启示。
1 信息公开制度产生的动因
信息公开制度是一种承认公民对国家拥有的信息有公开请求权，国家对这种信息公开的请 求有回答义务的制度。因此广义上的信息公开，包含了国家行政机关向公民主动地提供信息 和接受公民请求被动地提供信息两方面。作为一种法律制度，它规定了行政机关对特定信息 的提供义务和公民对信息公开的请求权利。其中最为核心的就是，任何人都有权请求公开一 切 行政机关拥有的信息，而不论与请求信息的利害关系或者信息的使用目的如何。
信息公开制度是近、现代发展起来的法律制度，是政治民主和法制健全条件下的产物。二 战以后，随着科技和经济的飞速发展，改革与发展一直是世界的两大主题。在政治领域，民 主化的潮流不可阻挡，作为国家的主人，公民的民主意识不断增强，要求参政议政的呼声越 来越高涨。在经济领域，经济贸易的发展、企业商机的发现、消费者权益的实现、政府公共 服务质量的提高等都离不开及时获取准确信息，企业的生存发展也越来越依赖政府的产业政 策导向。为了充分发挥信息的最大效益，加速社会民主法制建设的进程，调动并强化广大公 民参政议政意识，加强公众对政府行政行为的监督与支持，都须尽可能让社会公众知晓并公 开共享各种政府机构信息。按照这个原则思路，世界各国政府在这种潮流面前纷纷建立起一 种适应社会发展的信息公开的法律制度。
信息公开制度的建立，是以公民对政府和公共部门拥有的公共信息享有的知情权为基础的 ，将保障公众知情权作为政府的基本义务。知情权作为一个特指的法律概念，产生于第二次 世界大战末期。美联社的一位编辑在一篇文章中呼吁公民应当享有更加广泛的知情权，“不 尊重公民的知情权，在一个国家乃至在世界上便无政治自由而言”。几年之后，美国报纸主 编人协会信息自由委员会主席詹姆斯·拉塞尔在《自由还是保密》一书中，认为知情权是一 种综合性的公民权利，至少包括5个方面的权利要求：获取信息的权利；免于事前检查的出 版权利；免于因出版而遭受未经合法程序的报复的权利；接近传播所必需的设施、资料的权 利；免受政府或其他公民以法律为借口干优信息分配、传播的权利。由于知情权基本上只是 一种抽象的权利，所以有必要依据法律将其制度化，而最终获得具体的权利，即知情权在法 律上只有靠信息公开制度的建立来实现。
目前，国际上已经建立信息公开法律制度的国家有十几个，目的是将其作为政府保障公民 信息获取权的一项基本义务。其中有的国家法律明确了应当给予公众以行政信息的获取权， 如澳大利亚的《信息自由法》第3条第1款规定，“本法……是以尽可能扩大澳大利亚公众对 联邦政府拥有的信息获取权为目的。”也有的国家将公开性(Openness)和说明责任(Account ability)作为信息公开法的核心，如1993年克林顿就美国《信息自由法》发布的备忘录中， 认为信息公开制度在强化民主政府的机构方面扮演着独特的角色，尽到说明责任是政府达到 公开性所不可缺少的。又如美国1996年关于电子信息自由的修正法案中的第2条第2款规 定：“本法的目的是：①确保公众对行政机关的记录及信息的获取，促进民主主义；②改善 公众对行政机关的记录及信息的获取；③确保行政机关遵守法定的期限；④尽可能扩大行政 机关收集、拥有、使用、保存和发布的行政机关记录和信息的可用性。”
信息公开制度的产生也是符合社会信息化需求的。信息化社会由于教育的普及，人们受教 育的程度以及获取信息的意识和素质在不断提高，快速发展的现代信息技术又丰富了人们获 取信息的手段和方式。作为信息垄断者的政府及其附属机构与信息接受者的国民之间的矛盾 日益突出。国民会要求了解有关事件的真相，以监督政府部门的工作，并把其提高到行使自 己民主权利的高度。
2 信息公开制度的主要内容
各国信息公开法的内容一般涉及立法目的和基本概念的界定、请求权人的资格范围、实施 机关、公开信息的内容、信息免除公开的范围、信息公开的程序以及行政救济和司法救济等 。 信息产业部宋玲司长认为：就信息公开制度而言，就是要加强法制建设，制定政府信息资源 管理条例、政府信息采集和登记办法、政府信息交换管理办法、政府信息公告办法、政府信 息库建设标准等法律法规；扩大非密信息开放，鼓励信息服务企业对政府信息资源进行商业 开发和利用。由于我国现尚未制定信息公开法，也就缺少具体的、可操作的法律规定，本 文将以日本《信息公开法》为基础，对信息公开法律制度的主要内容作出分析。
2.1 对象机构和对象文件
作为政府为了完全尽到将各种法律向国民说明的责任，有必要将除立法机关和法院之外的 所有国家机构作为该项法律的对象，但也有的国家不局限于传统的国家行政机构，如法国就 将 地方公共团体、公共设施法人也作为被委托管理公共服务的司法上的团体组织被请求信息公 开的行政机构。
信息公开制度不是将行政机关所有的信息进行处理、加工之后向国民提供，而是将与行政 运作有关的信息向国民提供。作为被请求公开信息的载体不仅可以是纸质文件，也可以是非 纸质文件，这可以由政令来确定。而且随着信息技术的发展，文件载体的种类会更为广泛。 美国1996年对《信息自由法》的修改，增加电子信息公开的内容，实际上就是为了适应政府 记录媒介的发展需要。
从信息公开的目的出发，政府为了承担说明责任，有必要给作为请求公开的各类文件确定 最佳范围，即将请求公开的对象范围按实际条件进行专门界定。其中在有关文件中，也存在 没有必要成为公开请求的对象，或者性质上不能成为请求对象的文件。例如，政府公告、官 方白皮书、报纸、公开出售的书籍等是可以通过公开途径很容易获得的，所以没有必要成为 公开的对象。此外，在档案馆、博物馆、国立大学等单位，保管着具有特别内容的学术性或 文化性的历史档案，应该尽可能提供公开使用。但从有助于保护贵重档案的角度，应规定各 种不同的公开范围，并且根据不同的手续要求进行委托利用，而作为公开的对象文件是不合 适的。
2.2 公开请求权及公开义务
公开请求权行使的主体是以国民为中心的，但不限于本国国民，不论国内国外的“任何人 都可以”行使公开请求权，这对于打开面向世界的信息之窗的政策是具有重要意义的。在进 行信息公开时，对任何人都不应过问其请求公开的理由和利用的目的。但是行政机构所拥有 的信息，由于公开，恐怕也会存在损害个人权益或公共利益的情形。即不能因为公开而损害 个人或法人的正当利益、国家的安全以及行政机构正常完成公务的利益。这种因公开而获得 的利益或因不公开而保护的利益，都是整体国民共同的利益，这两种利益都必须得到切实的 保护和适当的调整。因此，在信息公开制度中，有必要将一定的具有合理的理由而不能公开 的信息作为不公开信息。不公开信息要从被记录的内容中除去，这样行政文件按请求应该就 是能公开的了。
请求公开的对象是行政文书。而一份行政文件中能记录多种信息，与公开请求相关的行政 文件中也记录着不能公开的信息，这样就有可能将一部分能公开的信息留下来。所以，在一 份文件中，被记录下来的不公开信息部分，应该易于区分。行政机构人员必须除去所记载的 不公开信息部分，而将其余部分公开。但是，一旦去除不公开信息部分，就无法保留具有客 观性的信息。要除去不能公开的信息部分，既增加行政机构的负担，同时对公开请求者也不 利，无助于其利益的保证。所以在这种情况下，作为行政机构的领导不承担部分公开的义务 。对于哪些是不公开的信息，法律应该尽可能明确。日本的《信息公开法》把不公开信息划 分成6个类：与个人有关的信息，与法人有关的信息，与国家安全有关的信息，与公共安全 有关的信息，与审议研讨有关的信息以及与行政机构的公务、事业有关的信息等。另外，判 断信息是否公开，应每次都有公开请求。即使已被定为不公开信息，也会随着以后的变化， 成为应该公开的信息。所以，没有规定行政文件按制作时间或获得的一定保密年限作为是否 公开的判断标准。
2.3 公开请求及处理手续
对请求公开进行处理的行政机构单位包括中央政府各部门以及地方政府各部门。在行政机 构中是按计划有效地分配公务的，许多事务是委托合适的各行政机构内所设置的部、局来完 成的。因此，根据行政文件公开所规定的权限，行政机构的领导委托该行政机构的职员处理 信息公开的请求。具体的委托应综合考虑公开请求的行政文件之所在，与该行政文书记录的 信息相关的行政事务的权限之所在等组织机构的实际情况来作决定。为了能使国民确实便于 利用信息公开制度，有必要充分提供有关制度的利用方法以及行政文件所在之处等相关信息 。为此，政府应设置信息公开制度的内容，公开请求书的记载方法，公开与利用请求制度有 关的商谈内容，及对应的信息提供的窗口以及与事务流程有关的资料等。按上述要求，所有 行政机构都要在中央或地方区域之内开设一所综合性的商谈窗口，让提出公开请求的人利用 这个窗口，有望提出确定的公开请求。
公开请求的手续是：①提出公开请求书。公开请求必须是书面形式，但从方便居住偏远的 请求人角度考虑，书面请求应该是能够传递的，对于通过传真、电子邮件等其他方式提出的 请求，行政机构应该探讨既考虑设施的配备状况，又便于公开请求者提出的切实的对应方案 。②特定的请求对象文件。公开请求书中有必要明确记载公开请求的对象，即作为公开请求 的对象，是否记载了请求公开的行政文件的名称，如果无法做到，则行政机构的承办人员有 必要记载请求文件的名称以及其特定范围的合理的程度。③其它记载事项。如为了能和公开 请求者联系并确实通知到本人，有必要记载其住所、姓名等。可是信息公开制度不过问行政 文件公开请求的理由及利用的目的，也不过问请求者是谁，所以不要求记录与请求的理由、 利用的目的、公开请求者与公开信息之间关联性等有关事项。
对公开请求的行政机构要明确法律的适用关系，确保不满者有提出不满意理由的机会。由 此要明确对公开请求所作决定的种类及内容。对请求公开的最终决定，有公开的决定和拒绝 请求的决定两种。对各种公开请求决定需要的期限，由于公开请求对象信息量的多少、不公 开信息适当性审查和判断的难易、是否需要办理第三者保护手续、行政机构事务繁忙的状况 等自然而然会有所不同，所以难以做出根本意义的决定。在与公开请求相关的行政文件上， 如果记录有国家、地方公共团体以及公开请求者以外的人（第三者）相关的信息，为了准确判 断是否公开信息，接受请求的行政机构，应听取第三者的意见。为了原件保存的必要，对行 政文件的公开，可以采取提供阅览或交付复印件的方式。对于采用磁盘进行部分公开的操作 有技术性困难时，有必要采取将印有的字迹进行部分消除处理后再提供阅览或交付复印件的 措施。此外，实行信息公开制度，需要相当多的人力和费用，因此公开请求者理应能公平承 担一部分费用。为了防止对关于手续费的金额产生误解和纠纷，行政机构应当向公开请求者 提供 可以预料到的手续金额等信息。对某些经济困难的公开请求者和有其他特别的理由时，由行 政机构的领导人酌情给予减免手续费。这是因为公开请求权制度不过问公开请求的理由，所 以不制定根据请求的理由或利用的目的减免手续费的规定。
2.4 救济
对于要求公开的人和反对公开的利害关系人，救济的途径主要有行政救济和司法救济两种 。
1)行政救济。即对信息公开等决定不满者，可以根据行政异议审查法提出异议申述。主要 有被公开请求者对所有请求予以拒绝（也包括部分公开的情况）的决定、第三者对使自身权益 受到损害的行政文件拒绝公开的决定等。
在对公开请求决定的异议审查上，判断行政机构拥有的信息能否公开，不能由作为当事者 的行政机构来进行自我评价，应该由作为第三者的异议审查会来评价、判断，这样才更客观 合理。因此关于行政上的救济，应设立作为咨询机构的异议审查会，对由行政机构作出决定 的异议审查，要经过向异议审查会咨询后再进行。从咨询机构这一独立的第三者出发，异议 审查会应能够做出确切的判断。异议审查会确认有必要时，应该将与公开请求有关的行政文 件区分出来供审议案卷的委员们审阅；应该说明根据异议审查会指定的方式制作的行政文件 及其拒绝请求的理由等。异议审查会按实际情况分辨有关文件，决定是否在有关行政文件上 作真实记录，做出不公开判断是否妥当，部分公开的范围可否确认等有关问题。由于异议审 查会只有在对有关文件上所记录的信息性质与有关案卷的证据进行比较衡量之后才能得出结 论，所以异议审查会可以要求提供有关公开请求的行政文件，而行政机关不能拒绝。此外， 有关行政文件上记录的信息，其性质只应该让特定的最小限定范围以内的人了解有关信息源 、信息交换的方法，不能让除该信息交换的当事人以外的人了解。对于这样的信息，异议审 查会在听取必要的说明之后，应恰当把握住由于提出该行政文件而产生的困难，从而作出要 求提出该行政文件是否必要的判断。如果是对记录有与第三者相关信息的行政文件作出异议 申诉，应该通知一定范围的有异议申述的第三者。
2)司法救济。关于要求取消公开等决定的诉讼，考虑到原告居住地的方便程度，除了法定 的管辖法院之外，也有这样的意见和愿望，即应制定确认由原告居住地的法院，与公开请求 相关的行政文件所在地的法院，与该行政文件有一定关联的当地法院等来进行管辖的特例。
在信息公开诉讼程度中，主要采取不公开审理的原则，即制定连对方当事人也不能了解其 内容的非公开审理的程序，这是为了妥善、迅速地完成诉讼，体现出其有效性和必要性。但 是，对这种非公开审理的程序和审理的公开原则的关系，存在着各种各样的想法，确认不给 对方当事人审查、弹劾的机会进行审理的程序，这关系到行政（民事）诉讼制度的根本。另外 ，根据信息公开法，在所处理的取消诉讼、违反公务员法等保密案件的诉讼中，现在都按照 这种非公开审理的程序进行各种论证，在信息公开法制度下，也期待着在异议审查会的调查 过程之中，将所能够得到的资料用于诉讼之中。
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