工业化城市化双加速阶段的城乡统筹发展——成因、表现及政策建议，本文主要内容关键词为：成因论文,城乡论文,阶段论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F42 文献标识码：A 文章编号：1671-2404(2010)40-0062-10
中国城乡发展既经历了计划经济时期低水平差别化的过程，也经历了改革开放以来，城乡差距由缩小到逐渐扩大的变化。农村改革解决了农业生产微观缺少激励的问题，调动了农业生产者的生产积极性，不仅摆脱了长期困扰中国的粮食供给问题；而且，随着农村非农产业的发展，以及农业剩余劳动力异地流动就业的增加，给农民收入带来了新的增长点，农村居民人均收入快速增长，并在一段时间内农村居民的增长幅度超过了城市居民人均收入的增长幅度，从而在1978年到1984年期间，缩小了城乡居民收入差距。同时，也从一定程度上改善了城乡不合理关系。但是，1985年以后，中国城乡居民收入差距又呈总体扩大趋势。例如，1985年城乡居民人均收入比为1.86∶1；1994年扩大到2.86∶1；2007年又扩大到3.33∶1。根据世界银行1997年对36个国家的分析，城乡居民收入比指标一般在1.5∶1左右，个别案例可以达到2∶1。与世界银行研究的经验数据进行比较发现，中国城乡居民收入差距扩大的现象十分突出。城乡居民收入差距扩大，直接导致城乡居民生活消费的扩大。1980年，中国城乡居民生活消费比为2.75∶1；到2007年，这一指标又扩大到3.63∶1。城乡居民人均收入和消费差距扩大的现象也说明，中国的城乡关系存在明显的不合理。就中国这样一个正在致力于工业化和现代化发展的国家来说，在发展的初期，或者发展初期的某个发展阶段，采用城乡不平衡发展的战略有其内在的原因及合理性。但是，长此以往，这种城乡不平衡发展战略不可能持续，更不可能对国民经济持续健康发展作出积极贡献。
纵观中国经济社会发展中存在的诸多问题，城乡发展不平衡显然是最突出和影响最重大的问题。中国经济和社会发展过程中出现的诸多矛盾和冲突，基本上都是由于城乡经济发展差距、城乡居民收入水平差距、城乡社会事业发展差距扩大造成的。因此，统筹城乡发展，也就抓住了解决上述矛盾和冲突的“牛鼻子”。从这个意义上说，城乡统筹发展也是落实科学发展观和转变经济增长方式的要求。
1 中国城乡二元结构的形成
统筹城乡发展是党中央、国务院在中国经济社会发展的新形势下，针对城乡二元结构阻碍经济社会发展进步提出来的战略要求，实质是要改变计划经济时期形成的城乡发展的二元结构，目标是实现城乡经济社会协调和一体化发展。因此，认识中国城乡二元结构的形成是研究城乡统筹发展的逻辑起点。
新中国成立后实行优先发展重工业的战略方针有复杂的历史背景。在当时特殊的国际环境中，在可以借鉴的历史经验的状况下，中国采取优先发展重工业的赶超战略，并由此加速过渡到苏联模式的社会主义是最可能和最现实的选择。这种选择既有重大的历史作用，使中国迅速建立起比较完整的国民经济工业体系；又存在很大的历史局限性。优先发展重工业战略的持续推进，导致了经济关系比例严重失调，这是造成中国城乡分割二元体制的历史根源。
城乡非均衡发展战略下的各种制度安排是以城市优先发展为实施前提，为保证城市发展和城市居民利益，在发展过程中，国家实行了严格的城乡差别制度，如户籍管理制度、农产品统购统销制度、农村人民公社制度、城市就业和福利保障制度等，这些制度设计最终成为中国城乡二元结构体制形成的基础。①
城乡二元结构体制下的国家投资政策主要向工业和城市倾斜。例如，1952年-2006年的国家财政支出结构中，用于农业支出所占的比重较低，最高年份的1978年也仅有13.4％(见图1)。根据已有研究，1953年-1978年，国家通过工农业价格剪刀差从农村拿走9494亿元②；另外，通过对农业的“一平二调”等各种形式，从农业拿走资源共计145 087亿元。1978年农村进行经济体制改革以来，城乡发展的不平衡状况得到了一定程度的修正，但不平衡现状并没有根本扭转。从农业支出占国家财政支出的情况看，1998年以来，农业支出占国家财政支出的比重呈逐年下降的趋势(见图1)。不仅如此，一部分本应由国家财政投资生产、供给的农村公共产品也转由农村集体经济组织或者农民来生产、供给。从城乡全社会固定资产投资的角度看，农村固定资产投资所占比重也呈逐年下降趋势，已从1990年的27.5％下降到2007年的14.5％(见表1)。从农民和农村资金的流动情况看，2002-2006年，农村地区通过信贷渠道流出的资金由4 473亿元增加到16789亿元，五年累计净流出47 901亿元(见表2)。
2 城乡不均衡发展的表现
在“二元”经济结构的长期影响下，中国“二元”社会结构相继形成。在产业分布上主要表现为，现代工业集中在城市，传统农业集中在农村，工业和城市获得了对农业和农村的支配地位。同时，城市的社会事业发展也大大快于农村。而且随着计划经济的力度逐渐加强，城乡在经济、文化、社会发展等各个方面的差距日益扩大。城乡发展不均衡具体表现在以下七个方面：
2.1 城乡居民收入和积蓄存在巨大差距
1949年-1978年时期，中国城乡居民收入差距有明显的缩小。但自1985年以来，城乡居民收入差距又整体呈现扩大趋势，1997年以后城乡居民收入差距扩大的趋势有所加强。1985年城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的1.86倍，到1994年扩大到2.86倍，2007年又扩大到3.33倍(见图2)。据农业部提供给全国政协提案委员会的最新材料显示，2008年城乡居民收入比由上年的3.33∶1扩大为3.36∶1，绝对差距首次超过1万元。城乡居民收入差距逐渐扩大，直接导致城乡居民拥有财富的差距扩大。以居民储蓄为例，1970年-2006年，城乡居民人均储蓄差距整体上呈逐年扩大的趋势，社会财富集中于城镇居民的情况十分突出(见表3)。
2.2 城乡居民消费支出和消费结构存在差异
受多种因素的影响，农村消费市场的潜力远没有充分开发出来，消费不足的现象十分明显，城乡之间的消费能力和消费结构都存在较大差异。从表4可以看出，城乡之间人均消费性支出逐渐扩大，已由1990年的694.26元扩大到2007年的6773.619元。此外，农村居民家庭恩格尔系数较高，农村的消费结构还处于初级的“生理需求”阶段，农村整体生活水平远低于城镇。
2.3 农村教育、文化、卫生发展缓慢
与城市相比，农村教育发展水平滞后。到2006年，中国农业从业人员中，初中及以下学历的从业人员占全部从业人员的比重高达95.7％(见表5)。农村与城市相比，文化投入和发展水平差距巨大。从主体上讲，农民与市民、农民工与城市工在文化生活上差别很大。一是在文化消费水平上，市民比农民高(见表6)；二是在消费内容和结构上，市民比农民更为丰富和合理。目前，中国大多数农村地区的文化供给比较单一，看电视基本成为广大农民的唯一消遣。此外，城乡卫生发展不协调，农村与城市的卫生服务质量、水平和可及性差距加大。
2.4 城乡社会保障之间存在巨大差异
目前，中国在扩大城乡基本社会保障覆盖面、提高基本社会保障水平方面都有一定的进展。但基本社会保障体系的重心仍在城镇，农村社会保障体系建设滞后。一方面，城镇养老、医疗、失业、工伤等各项基本社会保障起步早于农村，已经初步建立了相对完善的体制和制度。另一方面，农村基本社会保障体制和制度仍在探索之中。目前城镇社会保障实现制度覆盖，但农村社会保障尚存制度缺失。以2006年养老保险为例，城镇养老保险每人每年平均支付额为10 325元，而农村养老保险每人每年平均支付额仅为695元，城镇是农村的14.9倍；再以2006年最低生活保障为例，城镇最低生活保障每人每年平均支付额为995元，而农村最低生活保障每人每年平均支付额仅为398元，城镇是农村的2.5倍。
2.5 城乡就业统筹亟待推进
统筹城乡就业是提高农民生活水平、保持社会和谐的重要途径之一。由于历史的原因，在就业政策、就业服务、就业投入、就业管理等方面，城乡之间都存在很大差距。目前限制性的农民就业的政策仍未完全取消，比如部分地区招工时设定户口等招工条件，这种做法严重影响了就业公平竞争；农民工的就业弱势地位尚未得到根本改变；同工不同酬，在一些地方的建筑行业，农民工的工资、福利待遇只有城市工人的2/3甚至1/2，而且工资被拖欠情况相当严重；农村劳动力培训与企业招聘需求脱节严重，存在专业性不强，就业稳定性不高的情况；城乡劳动就业服务机构不健全，管理不完善。
2.6 农村基础设施建设严重不足
城乡公共基础设施差距扩大。城乡二元发展格局下，城乡公共基础设施建设实行两种截然不同的制度：城市基础设施建设主要靠国家财政投资，农村基础设施建设，如道路、供电、供水、供气、通信等基础设施建设，在很长一段时间内主要依靠农村人民公社组织或者村庄集体经济组织投资建设，国家只给予适当的补助。这种制度安排直接导致城市的基础设施建设越来越好，而农村因为财政能力不足，公共基础建设资金不足，广大农村地区的基础设施建设越来越落后于城市。
2.7 城市化水平不高
按照已有工业化国家城市化发展的一般规律，城市化进程一般与非农产业的发展呈正相关性。改革开放以后，中国城市化虽有所发展但仍很缓慢，2007年城市化率只有44.9％。从城市化与工业化的关系来观察，中国城市化进程明显滞后于工业化进程。根据我们的测算，到2007年底，中国城市化发展大约滞后工业化发展将近50个百分点左右(见图3)。中国工业化和城市化发展的这一现象表明，在中国非农产业飞速发展，以及其在国民经济产业结构中的比重大幅度提高的同时，第一产业就业劳动力和农村人口的比重没有出现同比重下降(见表7)，也就是说，中国的工业化是在缺少对城乡进行统筹的背景下进行的，当然，它对城市化发展的贡献也就打了折扣。
图3 非农产业与城市化相关图(％)
注：根据《2008中国统计年鉴》数据计算绘图。
图4 1997年-2006年二元结构强度走势图
注：根据《2008中国统计年鉴》的数据绘图。
根据美国数理统计专家库茨涅兹统计，除中国外的世界发展中国家，工农业二元结构强度③最大为4.09倍，1978年以后的绝大多数年份里，按库茨涅兹定义的中国工农业二元结构强度值呈现出波浪式变化的走势，整体走势是先降后升，然后再降(见图4)，且数值都高于4.09倍的发展中国家的数值水平。
中国工农业二元结构强度大，一方面说明农业比较生产率及比较收益率低，农业剩余劳动力转移缓慢以及农产品价值被严重低估；另一方面也充分说明中国的工业化道路在发展上忽视了工农关系和城乡关系，造成工农业和城乡发展比例严重失调。
3 城乡统筹发展是中国进入工业化、城市化双加速发展阶段的必然选择
1975年美国城市地理学家R.诺瑟姆(Ray.M.Northam)提出了城市化过程曲线。诺瑟姆曲线表明，当城市人口占全部总人口的比重低于30％时，城市化处于初期发展阶段，且推进速度缓慢；当城市人口占全部总人口的比重处于30％～70％之间时，城市化进入到中期发展阶段，城市化有一个加速发展时期；当城市人口占总人口的比重超过70％后，城市化进入后期发展阶段，城市化的推进速度大为降低，进入平稳发展阶段。整个发展过程像一条被左右拉平呈S型的曲线(见图5)。
图5 城市化过程的诺瑟姆S型曲线
2007年，中国城市化水平达到44.9％。用R.诺瑟姆的城市化过程模型来衡量，中国已经进入城市化中期发展阶段。此外，相关研究表明，随着人均收入水平的不断提高，工业增加值比重大体呈现出“倒U型”变化。当人均GDP在1 240～2 480美元时(1996年美元)，工业化处于初期发展阶段，当人均GDP在2 480～4 960美元时，工业化处于中期发展阶段，工业增加值比重将趋于不断增加；当人均收入处于4960～9300美元时，工业化处于后期发展阶段，工业增加值比重将大体保持稳定；当人均GDP超过9300美元时，将进入后工业化发展阶段，工业增加值比重将趋于下降(见表8)。2007年中国人均GDP为18 934元(折约2 700美元)，三次产业产值结构为11.3∶48.6∶40.1，就业结构为40.8∶26.8∶32.4。当前中国工业内部结构正在从以原料工业为重心的重工业化阶段向以加工装配工业为重心的高加工度化阶段转变，因此，用“倒U型”变化的模型来衡量，从总体上看，中国已经进入工业增加值比重进一步上升的工业化中期发展阶段。
综合以上判断，我们认为，中国国民经济社会发展正在进入工业化和城市化加速发展阶段。如果我们不能及时调整失衡的工农业和城乡发展关系，或者继续采用城乡分割的二元发展战略，不仅会加剧国民经济和社会发展的很多矛盾，而且，最终还会影响到国家工业化、城市化和现代化的进程。国际和国内的发展经验表明，处在这一发展阶段，任何一种单一因素的拉动和贡献，都不可能在国民经济社会发展中起到决定性作用。未来中国国民经济整体水平的提高和竞争力的加强，以及社会的发展，都是多因素综合作用的结果。因此，进行城乡经济社会发展统筹，对未来经济社会发展有着十分重要的意义。改革开放三十年积累起来的社会财富，为我们进行城乡统筹发展奠定了物质基础。经济社会成功转型的经验，以及在市场化取向改革中逐渐建立并完善的市场经济制度，使我们在校正城乡发展失衡上，或者说进行城乡统筹发展上，实现了市场力量与主观引导的有机结合。
4 国际上统筹城乡发展的经验
统筹城乡发展是大多数国家走向现代化进程中必然要解决的共性问题。因此，借鉴美国、法国、德国、日本、韩国和巴西在统筹城乡发展中的成功做法与失败教训，可以为中国城乡统筹发展提供有益的启示。
4.1 美国的措施
美国作为最发达的西方国家，其城乡统筹的成功经验具有重要的借鉴意义。具体而言，美国缩小城乡差距的措施归纳如下：
第一，发展农业规模经营。二战以后，美国工业、交通和服务业的迅速发展吸收了大批农村剩余劳动力，为农业推进高度机械化提供了便利条件。20世纪30年代末，美国农业人口占总人口的比重为25％，农民年人均农业产值约6 000美元。到1950年，农业人口已降至17％，农民年人均农业产值近1万美元，到21世纪初达到2.3万美元。与此同时，家庭农场的经营规模逐步扩大，家庭农场数量逐步减少。1935年，美国有680万个家庭农场，到20世纪90年代初减至200万个左右。
第二，鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入。美国鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入，美国农场的非农收入不断增加。除了占农场总数16％的大农场以农业收入为主外，其余84％的中小农场收入来源均以非农业收入为主。
第三，加大对农民的直接经济补贴。从20世纪中期起，美国的农业固定投资比重都大于同期的农业增加值比重，并呈上升趋势。美国政府根据1996年联邦农业改进与改革法案，对农民种植的各种农作物按一定比例进行补贴，2000年美国政府支付给农民的直接补贴超过了100亿美元。
第四，重视职业技术教育。美国的“工读课程计划”收到了很好的效果，提高了农民的技能和素质。
第五，加强农村基础设施建设和社会事业建设。美国自20世纪30年代以来，一直重视农村的道路、水电、排灌、市场等基础设施及教育、文化、卫生等社会事业建设，为农村发展和缩小城乡差距提供了基础保障。
第六，运用税收手段推进城乡协调发展。从20世纪50年代后期起，政府制定了一系列优惠的郊区税收政策，鼓励工厂和居民从都市迁往郊区。
4.2 法国的措施
法国在推进城乡一体化的过程中，采取的主要措施有：
第一，建立新城以缓解大城市的压力。20世纪60年代中期，法国巴黎确定了“保护旧市区，重建副中心，发展新城镇，爱护自然村”的方针，由农业区、林业区、自然保护区和中小城镇组成乡村绿化带。
第二，加强农村基础设施建设和社会事业建设。通过各种措施加强农村基础设施建设和社会事业建设，实现了乡村生活方式城市化，乡村拥有跟城市同等的生活条件。
第三，逐步完善城乡统一的社会保障体系。法国通过“农业社会互助”形式，实现了全国农村人口的社会保险。
第四，注重税收的协调作用。法国从1995年开始不准在巴黎市中心区内上新的工业项目，20世纪60年代开始在巴黎市中心区征收“拥挤税”，对从巴黎区搬迁到郊区的占地500平方米以上的工厂，政府给予60％的搬迁补偿费。
4.3 德国的措施
德国在推进城乡统一中，也有一些经验值得我们学习。
第一，逐步完善城乡统一的社会保障体系。德国于1927年开始，逐步建立居民的失业保险制度。1957年，政府设立单独的农场主养老保险制度，由国家出资，将原来的土地移交现金补贴制度转换成农场主部分养老保障制度。
第二，重视职业教育。实行多元化的农民职业技术教育，德国的“双元职业训练制度”收到了很好的效果。
4.4 日本的措施
日本在历史上一度城乡差距比较大，但日本采取一系列统筹城乡发展措施后，1972年城乡居民的收入水平就基本持平，1998年日本农村就业人口的比重下降到全部人口的5.2％，大量农村劳动力转移到太平洋沿岸城市带。其基本经验和做法有：
第一，根据实际情况制定促进农村发展和提升人力资本的措施。日本在19世纪60年代末到80年代初的工业化阶段，直接照搬西方的农业生产技术和经营方式，但由于不能和本国国情有效融合，最后以失败告终(马约生，2002)。从19世纪80年代起，日本探索适合本国农业发展的道路，开始重视本国传统农业的经营方法和经验，创造出一系列适合国情的生产方法和技术，并采取农业生产经验的推广、建立试验场等措施促进农业和农村的发展。此外，政府加大对职业教育的投入力度，日本的“产学合作”培训制度收到了很好的效果。
第二，通过国土开发计划等综合手段推动城乡协调发展。日本注重通过均衡发展计划以协调城乡发展，1962年制订了第一次全国综合开发计划。1977年实行第三次全国综合开发计划，提出进一步调整工业布局，大力发展中小城市，开发落后地区，解决工业及人口过密和过疏的矛盾。为了推动落后山区和人口稀疏地区的经济发展，日本出台了《落后地区工业开发优惠法》和《离岛振兴法》等法律和政策。为了鼓励和引导工商产业向农村地区转移，日本先后推出了《向农村地区引入工业促进法》和《新事业创新促进法》等政策。为了保护城乡环境，日本颁布了《防止农田污染法》、《自然环境保护法》等法律。
第三，增加对农村的财政投入。为解决农业发展资金不足的问题，日本早在1930年就建立了补助金农政。在1967年-1979年第二次新农村建设期间，日本政府加大了补助金农政的实施力度，国家规划3100个市町村推进农村基本建设和经营现代化建设，每个市町村除政府补贴9 000万日元外，还由国家农业金融机构贷款2 000万元。近几年，日本政府每年对农村基础设施的投入都在11000亿日元左右。
第四，以提高农民收入为目标进行城乡统筹。日本造村运动中最具知名度的就是1979年开始的“一村一品”运动。它要求一个地方根据自身的条件和优势，发展一种或几种有特色的、在一定销售半径内名列前茅的拳头产品。由于这些产品实行了错位竞争战略，从而大大提高了各村的竞争优势，促进了农村的持续发展。此外，政府鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入。1995年，东京市农民的收入中，来自非农收入已达92.3％。
4.5 韩国的措施
韩国在1961年-1972年期间创造了“汉城奇迹”，但当时农村还很落后，城乡居民的收入差距曾达3∶1左右。为了缩小城乡差距，1970年韩国提出了“新村运动”的构想。经过几十年的“新村运动”，韩国基本实现了城乡经济的协调发展，到2004年，城乡居民收入差距缩小到1∶0.84。其基本经验和做法有：
第一，尊重村民的意愿和首创精神，政府进行引导和激励。韩国政府认为，尽管地区间发展条件和目标不同，但具体哪个村选择什么项目，则由村庄独立决定，不强制推进。而政府为了将扶持落到实处，则将扶持方式定为实物形式。据统计，1970年-1978年，平均每个村获得水泥84吨，钢筋2.6吨。在引导上，政府实施奖优的开发政策，这充分调动了村庄的自主性和创造性。
第二，厉行严格的管理制度，保证政策的有效落实。韩国对新村建设的各级政府的管理权限有明确详实的规定。一是面(乡镇)级管理职责。面政府公务员在村调查研究，检查督促新村运动执行情况，收集整理有关数据。二是郡级(县级)管理职责。郡级管理监督的目的和任务是及时发现农村基层组织有关情况，检查监督中央分配下达的支援物资是否及时、准确地送到面、村并合理使用。三是道(省)、中央级管理职责。及时掌握郡、面、村的实际情况，及时制定和调整有关政策措施，加以矫正或推进。内务部部长收集分析全国的情况，及时制定或调整有关政策。
第三，推进精神文明建设，提倡奉献精神。韩国在“新村运动”过程中，为了推动乡村文化的建设与发展，修建了村民会馆、敬老院、读书室、运动场、娱乐场、青少年活动中心等农村文化设施，通过举办文艺活动、各类培训来启发村民们的勤勉、自助、协同、奉献精神。中央研修院通过新村教育，培养了一大批献身于国家经济发展的社会骨干。另外，韩国政府在新村运动中还实施了“志愿指导员”制度，这些志愿者都是义务工作，没有报酬。
4.6 巴西的措施
巴西的国内收入差距非常大，20世纪70年代和80年代，巴西的基尼系数分别为0.60和0.57。目前占全国10％的最穷者占国民收入的1％，而10％的最富者占国民收入的46.7％。巴西未能实现统筹城乡发展，主要原因有：
第一，工业化和城市化没有协调发展，未能实现城乡统筹就业。1950年-1980年的30年间，巴西的城市化水平从36.2％上升到67.6％，而同样的城市化水平增幅，发达国家大约用了50年才实现，巴西出现了过度城市化现象。期间，发达国家的人均国民生产总值增加了2.5倍，而巴西只增加了60％。由于工业化速度低于城市化速度，造成大量农村剩余劳动力涌进城市后找不到工作，从而形成了一种将农村剩余劳动力转变为城市剩余劳动力的空间转移形式。1998年以来，巴西的失业率保持在两位数以上。
第二，土地过于集中，影响社会稳定。巴西在现代化进程中忽视了土地改革，土地过于集中，造成了社会不公和经济发展失衡的双重危机(刘婷，2006)。2003年巴西土地占有面积低于10公顷的农户占全部农户的31.6％，仅占全部土地的1.8％，而面积超过2000公顷的农户只占农户总数的0.8％，占全部土地的比例高达31.6％。近年来，无地农民组织的抗议活动频繁，有时甚至有过激行为，严重影响了巴西社会治安。
第三，低收入人群的权益受到忽视。巴西城市化的特点是大城市化，农村人口集中进入大都市，现在巴西超过50％的人口居住在10万以上人口的城市中。巴西城乡统筹中的突出问题是在城市中形成了大量贫民窟，这些贫民游离于社区和正常社会管理之外，影响社会安定。80％贫民的人均收入在最低工资标准以下，他们很难在城市获得建房用地和住房，又不能退回农村。城市规划、建房用地、基础设施、社区发展没有考虑低收入人群的要求，贫民窟里的居民生活惨淡。
5 推进城乡统筹发展的政策建议
目前中国的城乡统筹水平较低，要实现真正意义上的城乡统筹，还有很长的一段路要走。改革开放三十年积累起来的社会财富，为我们进行城乡统筹发展奠定了物质基础。基于此，为促进城乡统筹发展，本文提出以下政策建议：
5.1 进行制度创新，为城乡统筹发展提供组织保障
制度是国民经济社会发展的保障，推进城乡统筹发展，需要建立和完善推动城乡统筹发展的各类制度。组织保障体系是落实城乡一体化发展的基础，推动城乡一体化发展，需要对现有阻碍城乡一体化发展的组织体系进行改革。同时，政府职能的转变对推动和保障城乡一体化发展也有十分重要的影响。一要转换职能，正确处理好管理与服务的关系，建设统筹城乡发展的服务型政府；二要履行好政府应负的责任，对属于政府职能管辖范围内的城乡一体化发展问题，政府要“到位”而绝不能“缺位”。
5.2 科学构建城镇体系，充分发挥城镇体系在经济社会发展中的作用
科学构建城镇体系，充分发挥城市增长极的作用。以城市化发展为核心，以功能划分为依据，构建内部城市、县城、重点集镇和重点村庄的城镇村城市体系。通过城镇村体系的建设，一方面加强城市对县市、集镇和村庄的辐射带动作用；另一方面也可在县市、集镇和村庄的支持下，合理配置核心城市的各种建设资源，更大程度上发挥城镇村体系在推动核心城市又好又快发展上的作用。
5.3 促进城乡产业融合，为城乡统筹发展奠定坚实的物质基础
调整产业结构，推进城乡产业融合。一是促进种植业生产与以农产品加工业为主的工业生产进行融合，通过延长农业生产链条，增加农民收入和非农就业岗位，紧密城镇与农村的关系。二是通过城乡产业的紧密型分工布局，实现农产品向城镇流动，城镇居民到农村旅游的经济流和社会流，实现城乡经济与社会的紧密互动和共同发展。
5.4 大力发展各级各类职业教育，实行城乡一体的就业体系
大力发展各级各类职业教育，实行城乡一体的就业体系要做到：一是实行城乡一体的职业教育，办好现有的中等职业技术学校，尤其要办好职业高中；鼓励大型龙头企业开门办学，利用社会各种资源，广开职业技术教育办学门路，最终形成城乡劳动力的终身教育。二是实行城乡一体的就业辅导。不仅在城市，更重要的是要在农村开办就业辅导站，向各类劳动力提供就业前的辅导和就业信息，帮助他们实现就业。三是实行城乡一体的平等就业，坚决杜绝城市劳动力人口优先于农村劳动力人口就业的差别性就业现象。
5.5 加大财政的保障性投入，建立城乡一体的社会保障体系
根据国民经济发展和财政收入情况，逐步加大对城乡社会保障的投入，建立城乡统一、相互协调的社会保障体系，提高社会保障覆盖率和保障标准；将城乡所有劳动者及困难群众纳入医疗和养老保障范围，进一步完善城乡最低生活保障制度，推进城乡社会救助体系建设；完善社会保险资金管理制度和社会保险关系异地转移接续工作；社会保险应当随着经济的发展提高统筹层次，尽快做到全国统筹。
5.6 重视法律和税收的规范和调节作用
发达国家在推进城乡融合的过程中十分重视法律和税收的规范和调节作用。美国从20世纪50年代后期起制定了一系列优惠的郊区税收政策，法国从20世纪60年代开始在巴黎市中心区征收“拥挤税”，日本出台了《落后地区工业开发优惠法》、《向农村地区引入工业促进法》、《自然环境保护法》等法律和法规。发达国家的经验表明，从城乡非均衡发展到城乡均衡发展的过程是整个国家资源，尤其是经济资源调整的过程，是资源向农业倾斜的过程，而这一过程都要依法进行。城乡统筹协调发展是一个历史过程，调整现行政策和法律涉及内容复杂，涉及国家、集体、农民个人三者之间的关系，必须统筹考虑，根据经济发展和国家财力逐步进行。
致谢：本课题由张元红主持，课题组成员杜志雄、孙祥栋、刘晓婷、罗丹等给予了大力协助，在此表示感谢。
注释：
①1953年11月，国务院正式颁布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》和《粮食市场暂时管理办法》，规定生产粮食的农民按照国家规定的收购粮种、收购价格和计划收购的分配数量，将余粮售给国家；城市居民按人口定量供应粮食。从此，为了工业化的需要，城乡之间一条重要的商品交换渠道被国家统一起来，统购统销政策保证了中国工业化的顺利进行，中国在短时期内有效地建立起必需的独立和完整的国民经济体系。为了配合基本农产品统购统销，针对1956年底全国出现农村人口向城市的大规模流动，为保证本来基础脆弱、又处于被剥夺状态的农业进一步地对工业化提供支持，1956年底到1957年12月，国务院连续4次发出“防止、制止农村人口盲目流动”的指示，1958年，全国人大常委会第19次会议正式通过了《中华人民共和国户口登记条例》，对农村人口流入城市做了严格限制，实行了城乡分割的户籍政策。它标志着中国城乡隔离制度和“二元”经济结构的正式形成。统购统销政策和城乡分割的户籍政策一起使农民被永远禁锢在农村、农业。
②农业通过工农业产品价格剪刀差形式为农业提供积累数额的多少众说纷纭。国务院农村发展研究中心认为在8 000亿元。王耕今和张宣三认为在9 494亿元。综合现有研究成果，国家通过工农业产品价格剪刀差，从农业部门拿走的资金应在6 000～9 500亿之间。
③工农业二元结构强度是指工农业二元反差系数即农业与非农业间的人均GDP相对差距。工农业二元结构强度大小可以反映工农业关系是否协调。
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