竞争与参与——中国乡镇民主发展评估，本文主要内容关键词为：中国论文,乡镇论文,民主论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前的中国社会已经步入改革的深水区，改革需要“顶层设计”。胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中提出要“找准深化改革开放的突破口……继续推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革创新”，①为中国今后的制度改革确定了基调。但是在细节上，政治体制改革如何进行，并没有现成的版本，需要从现实中去发现总结。中国改革开放的经验也表明，“顶层设计”的体制改革从来不是闭门造车、而是源于对实践的总结和提炼，而基层、草根社会也往往正是宏观体制改革的重要“突破口”。乡镇基层政治体制改革经过10多年的探索，已经出现了大量的创新案例，但是现有的国内外研究大多数是以个别乡镇创新案例为对象展开的分析，从总体上对乡镇治理或制度创新的整理和分析仍然比较缺乏。本文拟在简要回顾乡镇基层民主发展之后，从民主自身的内涵出发，对这一发展进行较为系统的评估，预测其发展趋势，指出发展中面临的困境。
一、历史回顾
在中国的历史发展进程中，大凡重大的社会转型或者制度变革从来都离不开农民的身影，离不开基层的经验。“农民改变中国”这一表述可算是对这一现象的高度概括。②当代中国的基层民主发端于20世纪80年代，人民公社体制在改革开放以后逐渐被现在的“乡-村”体制取代。“乡”成为地方政府的最基层政权，“村”则演变为村民自治组织。80年代开始，全国不少地方出现了村民选举村长或村委会主任的现象。1988年，中国政府颁布了《村委会组织法(试行)》，明确了村委会的组织运行方式，村民直接选举村委会主任开始有了法律依据。1998年《村委会组织法》的正式颁行可以说把中国基层民主甚至中国民主发展的整体进程向前推进了重要的一步。就在《村委会组织法》正式颁行的这一年，在贫穷落后的四川遂宁市市中区，举行了一场秘密的选举——村民直选步云乡乡长。随后的1999年，广东深圳也出现了村民“三轮两票制”选举镇长的事件。湖北省2002年在全省范围内选取11个县进行“两推一选”党委书记和党委委员的试点。③此后，在乡镇政府领导的任用制度上，中国的各地方出现了不同的“制度创新”。
从时间上来看，乡镇基层民主发展的历史可以分为三个阶段：第一阶段从1998年到2003年，这段时间可以看作基层民主发展的萌芽期。这一阶段在中国个别地方出现了公推直选等形式的民主化案例。第二阶段，2004-2007年可以看作探索期。第三阶段从2008年至今可看作发展期。
我们对1998-2011年有关公推直选及其相关制度变革的新闻报道、分析评论和学术研究论文进行的统计结果似乎比较清晰地展示了乡镇民主在中国的发展(图1)。从图中可以看到，从1998年到2003年的6年时间内，有关公推直选的新闻报道总共只有14篇，期刊文章共有103篇，合计127篇。2002年之前，中国的公推直选案例相对较少，除了四川遂宁市步云乡的直选外，2001年四川平昌县举行了公推直选乡镇党委班子的试点。深圳的大鹏镇，湖北咸宁、京山等地方出现了不同的乡镇治理创新。这一时期，中共对公推直选的态度也比较消极。这主要反映在2001年中央的“21号文件”的出台上。④中国的舆论和学术界在乡镇政府是否应该进行直选的问题上依然存在争论。最为著名的是《法制日报》登载的查庆九的《民主不能超越法律》的文章。⑤学术界对“选举民主”明确反对的学者以北京大学的潘维教授为代表。⑥但是从数量来看，支持乡镇进行“公推直选”的学者仍然占据多数。
2002年下半年召开的中共16大提出“扩大基层民主”的要求。⑦这次会议显示中央对乡镇基层民主的态度由模糊变得较为积极，对各地出现的基层民主试验并未全面叫停，不禁止也不鼓励任何一种试验，但对这些试验保持高度关注，力图从实际经验中总结政策方向。在随后的2004年到2007年的4年时间内，中国各地方出现了较多的“公推直选”、“公推公选”及其类似的试验。比较著名的有云南红河州的大规模公推直选乡镇长、党委书记的案例，江苏宿迁“公推公选”乡镇领导干部的案例，江苏仪征“公推公选”乡镇领导案例。有关公推直选的新闻报道也大幅增加，共有162篇，期刊文章178篇，合计340篇。
2007年中共17大进一步要求“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”⑧之后，中国的基层民主开始提速，多个地方进行了公推直选乡镇党委书记或者党委班子的试点。在个别地方也出现了公开竞争选拔处级、局级领导干部的事例。⑨在一些国有企业的党组织也开展了公推直选党委领导的事例。⑩
截至目前，根据我们对媒体报道的整理，在中国31个省、市、自治区中只有9个未出现过公推直选的案例，这些省市有：甘肃、新疆、内蒙古、浙江、北京、天津、西藏、福建、海南。2008-2011年围绕基层民主的报道和文章也大幅增加。新闻报道288篇，期刊文章716篇，合计1004篇。
图1 地方民主发展报道和研究统计
注：以www.cnki.net收录的“中国学术期刊网络总库”和“中国重要报纸全文数据库”为搜索范围，以“公推直选”、“公推公选”、“两票制”为主题搜索词，“1998-2011”为搜索时间段，符合条件的期刊文章653篇，报纸文章907篇，共计1560篇。检索时间：2011年12月9日
从近10多年来乡镇基层民主发展的历史可以看到，中国各地的基层民主发展从数量上讲是一种增长的趋势。党和政府对基层民主发展的态度也经历了从消极到观望再到支持的发展历程。这一态度的转变也显示出中国共产党在政治体制改革上审慎但开放的行事风格。截至目前，全国到底有多少乡镇进行过类似“公推直选”的制度创新还不得而知，但是2007年10月中组部副部长欧阳淞在回答香港记者的提问时提到，全国目前已有300多个乡镇实行了乡镇领导班子的直选试点。(11)在公推直选、公推公选乡镇领导班子试验方面走在全国前列的当属四川省。2007年中共17大会议之后，“公推直选”一度成为各地方制度创新的热点。作为全国基层民主发展的“排头兵”的四川，不断扩大乡镇“公推直选”试点，同时不断尝试完善相关的制度和政策。(12)
二、公推公选和公推直选
在中国，几乎每天都在发生着各种各样的制度创新。对这些案例的程序和做法做一个简单介绍并不容易。这是因为：1.各地发生的这些案例在制度的改变上几乎没有完全相同的，甚至在同一个地方的制度改革，随着时间也在不断变化；2.被舆论或当地政府称作“公推直选”的制度创新未必是真正的公推直选；3.在称谓上不叫“公推直选”的制度变革，未必就不是公推直选；4.公推直选乡镇党委书记(或者党委班子)的投票者未必限于中共党员，不少地方还包括村民代表和村干部。这种名实不相符合的复杂情况给试图对公推直选的制度变革进行一个简要描述带来了困难，也给分析和评价中国乡镇民主发展带来了困难。因此，我们打算重点介绍公推直选和公推公选的制度改革现状，对其他案例仅作简单介绍。
首先需要说明的是，公推公选和公推直选并不相同。所谓的“公推公选”，即，乡镇领导候选人公开推荐，并且经过公开选举产生，但未必是由一般民众或一般党员直接选举产生。公推公选一般是这样一个过程：候选人公开报名(推荐)→县党委进行资格审查→笔试面试→确定推荐人选→竞职演讲→确定正式候选人→常委会或全委会票决(政府领导人的话交由乡镇人代会投票票决)。最早实行“公推公选”乡镇党委书记的地方是四川遂宁市莲花乡和东禅镇(1998.9)。在其他地方如江苏的淮安和淮阴两市(2003)、江苏宿豫县(2003)、湖北的襄樊市(2004)、江苏南京(自2008开始)、沛县(2009)等地。湖北省咸宁市在2002年对乡镇政府管理体制进行了综合性改革，其中也包括乡镇领导产生方式的改革，被称为“咸宁政改”。(13)事实上，在很多省市，公开推荐和公开选拔已经成为选拔从乡镇干部到厅局级领导干部的基本模式。当然，在具体程序上会有所不同。
公推公选相较以往任用干部的变化：1.初始提名权的扩大。以往由上级党委(主要是县委书记)来决定干部候选人，公推公选制度将初始提名权通过无记名投票的方式交给党员代表(群众代表)和那些在乡镇和县级党政部门任职一般干部。(14)这种制度上的变革增加了干部任用过程中的竞争程度。候选人不仅要获取上级党委、一般干部的支持，而且要获取普通党员和群众的支持。2.在最终人选的确定上，考虑到了“民意”。当然，这里的民意并非当地的全体公民，而只限于政府机构内部或者更大一点的范围，比如包括村民代表、党员代表和村干部。一些在民意测验中得票较低的候选人，如果要成为最终人选，那么将会面临更大阻力。
公推直选，即乡镇领导人公开推荐、由当地居民或党员直接选举产生。公推直选相比公推公选，在候选人的报名阶段的资格限制更少一些，也即能够作为候选人的人群更大一些。在投票阶段，公推直选相较于公推公选，参加投票的人群也更大。公推直选的投票群体一般为全体党员或全体村民，而公推公选的投票群体主要限于人大代表(或党代表)，或者上一级党委常委会或全委会。因此，公推公选与公推直选主要区别是有无普通党员或者一般村民投票的环节。这一区别在有的学者看来是“选拔”和“选举”的差别。(15)
乡镇长的公推直选与乡镇党委书记的公推直选在程序上也有所不同。乡镇长的公推直选一般程序是：候选人公开报名(推荐)→县党委进行资格审查→确定正式候选人→候选人接受全体群众投票→乡镇人代会投票选出候选人。最早的乡镇长直选试验始于1998年的四川遂宁市步云乡直选乡长。乡镇长的公推直选试验比较著名的有云南红河州石屏县、泸西县在2004年进行的大规模乡镇长公推直选。在四川的眉山市、雅安市等多个地方均有公推直选乡镇长的案例出现。湖北宜城京山县在2002年也曾进行过乡镇长的直选。
乡镇党委书记的公推直选的一般程序是：候选人公开报名(推荐)→县党委进行资格审查→确定候选人→候选人接受全体党员投票→常委会或全委会票决。在有的地方，候选人经全体党员投票后，按投票结果决定谁当选，而不再需要常委会或全委会票决。由于各地方在具体的操作程序上并不完全相同，所以上述的一般程序并非与各地方的具体程序完全相同。不仅如此，有的地方，党委书记的直选也并未严格限制在党员范围内，而是吸收了一些村民代表和非党员村委会干部参与投票。进行过乡镇党委书记(或党委班子)公推直选的地方有江苏宿迁沭阳县、云南红河州石屏县、四川成都市新都区、四川平昌县等。
在有的地区，候选人要经过县委全委会、常委会等3-4次投票，每次投票淘汰一名候选人。这种方式被称作基层民主发展的“超女模式”。(16)这种模式在四川、江苏多个地方已经实行。我们在2010年江苏沭阳县的调查中了解到，该县的乡镇党委书记候选人先由组织部审查确定4名候选人，这4名候选人要经过三轮投票，即，县委全委会投票、乡镇选举大会(村民代表、党委书记代表、其他特邀代表投票)、县常委会投票，每次投票淘汰一名候选人的方式选出党委书记。(17)
在很多实行公推直选的地方，实行的是一种投票上的“组合制”，即，村民或村民代表(党员或党员代表)投票权重占一定比例，一般不少于50％，而县级党委常委会或者其他成员组成的投票团(人大代表、党代表等)的投票占一定比例。两种投票方式合计后的最终结果决定谁是最终的当选者(比如，遂宁市的船山区桂花镇)。(18)
从过程来看，大多数的乡镇层级的公推直选，并不是完全否定了原有的干部任用制度。实际上，在整个乡镇领导公推直选的过程中，县级党委作为组织者主导着这个选举和任命过程。无论是乡镇长的公推直选还是乡镇党委书记的公推直选，其与传统乡镇领导干部任用制度最大的不同在于：公推直选制度在传统干部任用制度中加入了全体村民(如果是直选党委书记。那么就是全体党员)投票的环节。当然，有的地方公推直选中投票权的范围设定为全体有选举权的村民(如遂宁市步云乡、彭山县义和乡等)或全体党员(如遂宁市莲花乡、红河州石屏县、泸西县的若干乡镇)，有的地方公推直选投票则限于群众代表或党员代表(对此，我们将在下文做进一步探讨)。村民投票结果一般会当场公布，得票最多者一般会成为最终的当选者。虽然从程序上来讲，村民或党员投票以后还要经过乡镇人代会的表决或者上级党委组织的表决，但是到目前为止还没有出现过获得村民投票最多的候选人最终落选的情况。
需要提及的是，由于媒体往往不会严格区分公推直选和公推公选，一些举行过所谓的“公推直选”的地方，虽然媒体称之为“公推直选”，但事实上更接近“公推公选”，比如江苏宿迁市。在一些地方，一些乡镇领导产生方式的改革被称作“两票制”(比如四川的眉山市)，或者“三轮两票制”(比如深圳的大鹏镇)。虽然叫法不同，但从改革实质上来讲，这些制度创新也可以称作“公推直选”。从程序上看，村民的投票选举并不是决定乡镇领导人的唯一的关键环节。但是，不可否认的是，增加了村民投票的环节同样是一个不小的突破，其积极意义不可低估。
在中国乡镇制度创新中受到关注较多的另外一个案例是浙江温岭的“民主恳谈会”。有学者从“协商式民主”(或称“审议式民主”)的角度，对“民主恳谈会”在民主理论和实践方面的意义给予了积极评价。(19)尽管“民主恳谈会”模式作为“民主决策”的一个“样板”在中国的基层民主发展中具有重要意义，但是这一模式与公推直选相比，实行的地方要少很多，在中国地方政治实践中的影响也要小很多。
三、乡镇民主发展现状评估
那么，如何评价乡镇基层民主的发展现状呢?以公推直选为代表的基层制度创新10余年来的发展是否意味着中国基层民主发展已经取得了长足进展?对于这一问题，学者们的评价存在差异。有学者认为，步云的选举并不意味着民主和政治的多元化，(20)有学者则认为步云的直选使中国基层民主向自由民主更近了一步。(21)有学者将这一制度创新概括为从“竞争性选拔”到“竞争性选举”的转变。(22)但是有学者则将其概括为“半竞争性选举”，因为他认为这一制度创新并非民主国家实施的选举式民主，也未完全否定传统的干部任用制度，而仅仅是在原有的制度基础上做了一些改进，增加了民主的分量。(23)从现有的研究来看，对乡镇民主制度创新的评价多数是针对个别案例，对乡镇基层民主发展的总体性的、系统的评价仍然不足。
要从民主建设的角度评价以公推直选为代表的基层制度创新10余年来的发展是否取得了长足进展，首先需要设定一个评价的标准。如何衡量一个国家或地区的民主发展是一件很困难的事，但是就国家层次的民主而言，已经有不少民主测量指标体系。(24)但是这些指标体系存在缺陷，不适合用来评价中国的地方层次的政治发展。为了能更为精确地观察中国地方的民主发展，需要建立更为合理的标准。
美国学者达尔在分析一个封闭性霸权政体的民主化过程时，使用了公开辩论(public contestation)和参与(participation)两个维度。(25)这两个维度也被认为是民主体制与各种非民主体制的最基本的区别所在。公开辩论指一个体制多大程度上允许不同派别的存在(permissible opposition，public competition)；参与指公民在多大程度上享有参与政治的权利(特别是参与投票和参与竞争政治领导人)。选举制度是这两个维度的集中体现。如果用公开辩论这一维度衡量中国乡镇的民主发展，我们会发现乡镇民主发展的变化并不明显，这主要是乡镇所处的基层地位所决定的，因为乡镇政治体制改革是在我国基本政治体制框架下进行的。但是，如果从参与的角度看，中国乡镇的民主发展还是发生了一些明显的变化。这些制度上的变化主要集中在两个方面：一是候选人由封闭转向开放；二是决定候选人的人数由少数变为多数，也即由上级党委任命变为公民的投票。因此，我们打算从候选人的竞争程度(或者参与条件)和投票者的参与范围两个维度将中国迄今为止出现的各类民主发展案例加以分类，以观察其民主发展的趋势。下面我将对这两个维度进一步说明。
竞争性，这里指参与政治领导人竞选或选拔的竞争程度，具体指对乡镇领导干部候选人参选资格的限制程度。限制越多，意味着竞争性越低。这些限制按严格程度可分为四个等级：
无竞争：可分为两种情况：1)如果是乡镇党委书记的选举或选拔：候选人为一人，一般由县委常委会决定人选，候选人通过组织部考察后由县委书记任命。2)如果是乡镇长：候选人为一人，一般由县委常委会决定人选，组织部考察，然后提交乡镇人大表决。事实上，这一类型中县委书记的作用关键。乡镇人大的选举往往是形式上的，并且服从“组织安排”。这也是传统的乡镇领导任用制度。
有限竞争：候选人不止一人。但是县委在候选人的报名资格上有严格限制，最主要的限制有：在县乡党政机构任科级或副科级干部若干年，党员与否，教育程度和年龄的限制。这些限制不仅意味着普通居民或者非党政机构人员没有资格参加选拔或选举，而且党政机构内部的一般工作人员也没有资格参加选举或选拔。
广泛竞争：候选人不止一人。报名资格有若干限制，一般为教育程度、党员、年龄等，但是候选人不限于党政机构，非政府机构的人士也可以参加选拔或选举。
完全竞争：候选人不止一人。无报名条件限制，如党员、文化程度或在党政机构工作经历。任何当地的居民都可以报名角逐乡镇领导职位。
参与性，指乡镇领导选举或选拔过程中参与决定候选人的人群的范围。按照范围大小分为四个等级。
无参与：乡镇领导由上级党委任命。在一些地方，党员代表或人大代表可能会按照规定的程序履行一下表决的职能，但几乎没有实际的作用，代表对候选人(通常一人)的表决不具有重要影响。表决结果一般限于政府内部，不对外公开。这也是传统体制下常见的情形。
有限参与：在确定候选人时，人大代表、党员代表或村民代表通过投票推荐候选人，投票结果当场公布。投票结果对最终当选具有重要的影响。
广泛参与：确定候选人时，往往有全体党员以及部分村民代表参与投票推荐候选人，有投票权的人群范围相较于“有限参与”来说更大一点，投票结果当场公布。投票结果对最终当选具有非常重要的影响。
完全参与：全体公民参加投票推荐候选人或者投票选举乡镇长。投票结果当场公开。投票结果对最终当选具有非常重要的影响，在个别案例中，获票数最多者被当场宣布为乡长(如，1998年的步云直选)。
根据两个维度，我们将乡镇民主发展状况分为16个区间，中国乡镇民主发展的各种案例将根据这两个维度被分类到不同的区间内(见表1和表1-1，表1是表1-1的简化版)。通过这一分类，我们可以看到中国基层政府的民主化在候选人的竞争和公民的参与两个维度上出现了各种个案，但是这些案例在参与和竞争的侧重上有所不同。由于候选人的竞争和投票人的参与两个维度相互间存在一定的相关性。有竞争无参与或者有参与无竞争的案例在现实中几乎不太可能。因此在表中的左上角和右下角，都未发现有案例出现。
从表1和表1-1中可以看到，从传统体制到1998年的步云直选是中国基层民主发展的一个飞跃，这不仅因为步云直选被认为是中国历史上第一次乡镇长直选，而且也因为它对传统乡镇干部任用体制变革程度最为深刻，即使和后来其他各地方相比也是如此。(26)
如果把1998年的步云乡直选乡长作为乡镇民主化的一个标志性事件，那么我们可以看到，从1998年至今的10多年时间里，乡镇民主化呈现的并不是向前发展的趋势，而是出现了一定程度的“后退”。这种后退主要表现在：1.在步云乡，1998年的乡长选举是由所有村民直接选举乡长，乡长候选人的资格限制也最小，而且村民投票结果当场公开，得票最多者即被宣布为乡长。但是2001年，步云乡的选举改为居民投票选举唯一的乡长候选人，再之后则代之以传统的干部任用方式。(27)2.在“步云直选”之后出现的其他地方的公推直选或公推公选试验，要么在候选人资格上做了更多的限制，要么在参与投票的人群上范围更小。这些制度创新相较于步云乡的选举都有明显的退步。3.许多其他地方所进行的“公推直选”或“公推公选”试验在举行过1次或2次后悄然取消或者回归传统体制，或者只有形式而无实际意义。
但是，也不能说这些乡镇干部任用体制方面的创新已经完全废弃，乡镇民主发展已回到原点。这样主张的理由有：
1.相较以往，现有的乡镇领导干部任用体制总体上民主程度有所增加。即使是在传统的任用体制下，现在的县级党委特别是县委书记在干部任用时不仅要考虑与候选人的个人关系的亲疏程度，而且要考虑相关的制度规定，候选人的工作能力、性格、品德、文化程度等因素。这种变化最主要的原因或许是中国共产党加强了干部任用过程中的制度建设，加大了领导干部任用中的责任追究制度。这主要体现在两个中共中央文件的出台：《党政干部选拔任用工作条例》(2002)和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》(2010)。(28)《党政干部选拔任用工作条例》出台以后，很多省市的党委也出台了专门针对乡镇干部任用制度的地方性规章制度。(29)这些规章制度均不同程度地增加了乡镇领导干部任用过程的透明度和民主程度，在一定程度上限制了县委书记的用人方面“大权独揽”的现象。
2.大多数进行过公推直选或公推公选试验的地方，虽然不同程度出现了退步现象，但是它们仍然保持了创新体制中的某些元素，而不是完全废除创新体制。比如，从原来的全体村民投票改为村民代表或党员代表投票，而不是完全取消党代表或村民代表的投票；或者从全体党员投票改为党代表投票，而不是完全取消。著名的步云直选在经过两届选举之后虽然中断，但是公推直选党委书记的试验仍然在遂宁市的其他乡镇进行。(30)
3.公推直选经过10多年的发展，在学术界、舆论界和政治圈中已经成为强大的话语(discourse)。这种政治话语成为加强乡镇民主发展和建设的压力。中共十六大、十七大的报告对“公推直选”这样的基层民主发展表示了支持的态度，但同时也可以解读为对这种压力的一个回应。各地方的党政机构对实施公推直选至少在公开的表态上基本都持积极肯定的态度，对公推直选也不再过度敏感。这为公推直选的发展创造了一定的政治环境。事实上，最近2-3年在一些从未进行过公推直选试验的省市实行的公推直选似乎不像是地方自发进行的，而是来自更高层的统一部署。
四、结论：如何平衡竞争与参与?
乡镇基层民主发展到底处于何种状态?对此，国内外研究并不多见。通过分析我们发现，如果从参与和竞争两个维度来衡量，当前基层民主发展的总体趋势可以用“迂回前进”来加以概括。今后的乡镇干部任用制度改革预计将在《地方政府组织法》和《选举法》的基本框架内，在村民(全民)直选和传统体制之间徘徊。不排除某些地方出现类似于步云乡那样的完全竞争和充分参与的案例的可能性，但是可以确定的是，在短期内，这种政治体制上的变革将不会成为中国地方民主发展的普遍现象。
在人民民主和党内民主的发展次序上，在现有的体制框架下，按照《地方政府组织法》的基本原则，优先发展党内民主是近年来基层民主发展的一个基本特征。中共十七大以后，特别是2010年，在中国各地公推直选乡镇党委书记或党委班子的试点要比以往明显增加，多数集中在乡镇党委书记或者乡镇党委领导班子的公推直选，而非乡镇长公推直选。2010年，四川省在18个市132个县分别选择一个乡镇，展开了乡镇公推直选的“五大类型”试点。(31)从性质上来讲，这些试验更接近“竞争性选拔”而非“竞争性选举”。强化候选人的竞争程度而非扩大选举人的参与范围是目前基层乡镇民主发展的另一特征。除了大量出现的基层公推直选等案例外，在江苏等一些地方，已经出现了不少通过“竞争性选拔”来任用更高一级党政领导干部的案例，但却未出现充分参与的“选举”案例。(32)
然而，目前这种增强竞争而不扩大参与的民主发展态势也面临这样的困境：“竞争性选拔”有利于选出德才兼备的领导干部，客观上也提高了地方政府的治理水平，但是，最近的研究却发现，由于这种竞争性选拔过程中人民群众的参与和作用有限，制度变革后的乡镇政府却未能获得更高的政府公信力。(33)这种意想不到的现状值得我们重视。
保持既有制度的基础上局部创新一直是中国改革开放以来制度变迁的基本模式，但是，什么时机创新?在哪些方面创新?如何在制度创新和保持现有制度之间保持平衡?这些问题一直都会困扰着制度变革的实践者们。目前，扩大基层乡镇民主是党和政府的基本方针，国内学者们也通过各种方式积极参与基层民主改革试验，并对基层民主发展提出了许多建设性的意见。(34)但是，乡镇民主发展应该增加竞争还是扩大参与，抑或是竞争和参与同时扩展?如何在遵循《地方政府组织法》、《选举法》的基本精神和原则下展开创新?这些困扰基层民主发展的问题需要学界政界进一步关注，需要从实践中归纳和探索一条适合中国国情的民主建设和发展之路。
注释：
①胡锦涛，“在庆祝建党90周年大会上的讲话”，2011年7月1日，http://www.gov.cn/ldhd/2011-07/01/content_1897720_3.htm.
②徐勇：《农民改变中国：基层社会与创造型政治》，《学术月刊》，2009年第5期。
③中共湖北省委组织部：《“两推一选”：发展基层民主的有益尝试》，《求是》，2004年第5期。
④参见中共中央文件：《中共中央关于转发“中共全国人大常委会党组关于乡级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见”的通知》，2001年。
⑤查庆九：《民主不能超越法律》，《法制日报》，1999年1月19日。
⑥潘维：《质疑“乡镇行政体制改革”：关于乡村中国的两种思路》，《开放时代》，2004年第2期。潘维：《治理腐败的原理：兼论竞争型选举不能治腐败》，《观察与交流》(北京大学中国与世界研究中心主办)，第六期(2007年6月30日)。
⑦参见江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，2002年11月8日，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-11/17/content_693542.htm.
⑧胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，2007年10月24日，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm.
⑨有关新闻参见：李晔：《长三角官员渐兴“直播”，激发市民高收视率高点击率》，原载《解放日报》，2008年8月18日。 http://news.xinhuanet.com/local/2008-08/18/content_9462405.htm.
⑩佚名，《中共探索在国有企业中深化“公推直选”，扩大党内民主》，2010年2月1日，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-02/01/content_12913065_1.htm.
(11)参见报道：佚名，《全国300个乡镇开展了领导班子直选试点》，2007年10月17日，http://epc.people.com.cn/GB/104019/104109/6392100.html.
(12)周前进：《乡镇公推直选开展五大类型试点》，《四川日报》，2010年9月28日。
(13)项继权：《从“咸安政改”到“湖北改制”：一种新型乡镇治理模式的探索》，《中国农村经济》，2005年第11期，第53～60页。吴理财：《咸安政改：体制内的增量改革》，《社会主义研究》，2006年第1期，第67～70页。张双武：《咸安政改“地震”》，《人民文摘》，2003年第4期，第26～27页。
(14)黄卫平、陈家喜：《中国乡镇选举改革研究》，第120页，人民出版社，2009年版。
(15)黄卫平、陈家喜：《中国乡镇选举改革研究》，第123页，人民出版社，2009年版。
(16)向郢：《四川民主基建欲效法超女模式成基层民主试验田》，《南方周末》，2005年9月15日，http://news.qq.com/a/20050915/001357_2.htm.
(17)笔者采访笔记，2010年8月17日。编号：shuyang-2010-08-17-01.
(18)杨雪冬、托尼·赛奇：《从竞争性选拔到竞争性选举：对乡镇选举的初步分析》，《经济社会体制比较》，2004年第2期。任中平、胡振亚、熊高仲：《党内基层民主建设的又一制度创新：遂宁市船山区桂花镇“三票制”公推直选镇党委书记的启示与思考》，《社会主义研究》，2005年第5期。
(19)James S.Fishkin,Baogang He,Robert Luskin and Alice Siu,“Deliberative Democracy in an Unlikely Place:Deliberative Polling in China”,British Journal of Political Science,Vol.40(2010),pp.435～448.何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，《社会学研究》，2007年第3期。郎友兴：《中国式的公民会议：浙江温岭民主恳谈会的过程和功能》，《公共行政评论》，2009年第4期。
(20)Baogang He and Youxing Lang.“China's First Direct Election of the Township Head:A Case Study of Buyun.”Japanese Journal of Political Science,Vol.2(2001),pp.1～22.
(21)Manion,Melanie,“Chinese Democratization in Perspective:Electorates and Selectorate at the Township Level”,The China Quarterly,Vol.163(2000),pp.764～782.
(22)杨雪冬、托尼·赛奇：《从竞争性选拔到竞争性选举：对乡镇选举的初步分析》，《经济社会体制比较》，2004年第2期。
(23)赖海榕：《中国农村政治体制改革：乡镇半竞争性选举研究》，中央编译出版社，2009年版。
(24)著名的有“自由之家”的评估体系。参见：www.freedomhouse.org.
(25)Robert Dahl,Polyarchy:Participation and Opposition,New Haven:Yale University Press.1971,pp.7～8.
(26)根据我们掌握的材料，四川省眉山市青神县南城乡在1998年也曾进行过村民直选正副乡长、党员直选党委书记的试验，而且时间早于步云直选，但是该试验并未受到媒体和学界的广泛关注。相关资料参见：李凡，《中国乡镇选举改革的大胆尝试：南城乡的乡长直选》，载《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》，华中师范大学，2001年12月。
(27)朱红军：《基层民主试验10年，首推公推直选乡长》，《南方周末》，2007年7月26日。网络版：http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=113535.
(28)《党政干部选拔任用工作条例》(2002)是在《党政干部选拔任用工作条例(暂行)》(1995)的基础上修订而成。
(29)如：《甘肃省乡(镇、街道)党政领导干部选拔任用工作暂行办法》(2002)、《四川省乡(镇、街道)党政领导干部选拔任用工作办法》(2004)、《贵州省乡(镇、街道)党政领导干部选拔任用工作办法》(2006)、《中共湖北省委关于乡镇党政领导干部选拔任用工作的若干意见》(2006)、《重庆市党的基层委员会成员公开推荐直接选举办法(试行)》(2008)。
(30)杨琳：《乡镇党委直选观察：悄悄改变基层干部选任生态环境》，《瞭望新闻周刊》，2011年4月18日出版。任中平、胡振亚、熊高仲：《党内基层民主建设的又一制度创新：遂宁市船山区桂花镇“三票制”公推直选镇党委书记的启示与思考》，《社会主义研究》，2005年第5期。
(31)周前进：《乡镇公推直选开展五大类型试点》，《四川日报》，2010年9月28日。
(32)江苏南京公开选拔局级干部、县处级干部的案例。有关新闻参见：李晔：《长三角官员渐兴“直播”，激发市民高收视率高点击率》，原载《解放日报》，2008年8月18日。网络版：http://news.xinhuanet.com/local/2008-08/18/content_9462405.htm.
(33)马得勇、王正绪：《民主、公正还是绩效?地方政府合法性及其来源分析》，《经济社会体制比较》，2012年第3期。
(34)赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，商务印书馆，2010年版。黄卫平、陈家喜：《中国乡镇选举改革研究》，人民出版社，2009年版。徐勇：《农民改变中国：基层社会与创造型政治》，《学术月刊》，2009年第5期。