晚清州县的办公经费与公费改革，本文主要内容关键词为：晚清论文,公费论文,经费论文,州县论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K25 文献标识码：A 文章编号：1005-605X(2013)03-0005-12
清代州县行政运行所需要的经费并无确定来源，换句话说，是来源多头，除钱粮留支、养廉银外，主要来自自行收取的耗羡、平余、陋规。晚清时期，由于吏治、民生问题的尖锐，迫使朝廷和一些省的督抚进行改革，其趋向就是“化私为公”，即将各地自行收取的耗羡、浮收、陋规等转化为公开的办公补贴，是为“公费”改革①。办公经费的制度安排，是官制的一部分，其内在矛盾折射了中国古代官僚体系的制度缺陷，其在清末的演变也反映了吏治腐败的难以化解和官制改革的困境，有深入研究的必要。
一、州县衙门办公经费及其特点
州县衙门经费，当时称“因公用款”或“办公费用”，其来源主要是钱漕留支、养廉银、公费津贴、各种浮收和陋规。
留支是地丁和漕粮征收起运中央后留存在地方的一部分，用于州县衙署的行政开支。具体支出项目为：州县官俸薪、吏役工食、祭祀礼仪经费、驿站经费、科举经费和其他
开支如养济院孤贫口粮、孝子节烈妇寿民建坊银等。实际上，自雍正年后，各省州县留存几无大的变动②，根本不够行政开支，于是州县纷纷以各种加派增加收入，其重要途径就是收取耗羡和陋规。时人记载耗羡收取的情况：
州县官额征钱粮，大州上县，每正赋一两，收耗羡银一钱及一钱五分、二钱不等。其或偏州僻邑，赋额少至一二百两者，税轻耗重，数倍于正额者有之。不特州县官资为日用，自府厅以上，若道、若司、若督抚，按季收受节礼，所入视今之养廉倍之。其收受节礼之外别无需索者，上司即为清官；其止征耗羡，不致苛派者，州县即为廉吏③。
各县任意征求，带来严重的民生与吏治问题。从雍正朝开始，实行“耗羡归公”，其用途大体有三个方面：一是支发养廉；二是弥补亏空；三是地方公用。同时推行养廉银制度④。知县的养廉银在各省高低有差，从400两到2259两不等。但这些钱除作为自己的补贴外，还要承担给幕友与长随的报酬、填补钱粮“亏空”、招待途经本县的上级官员、送给上司的到任礼与节寿礼等等⑤。即用于个人、幕友胥吏报酬和其他公务所需⑥。
陋规是州县弥补经费不足的另一个主要途径。州县借“公事”为名向普通百姓收取的陋规更是名目繁多。瞿同祖在《清代地方政府》一书中总结道：“几乎所有不能由政府预算供给的衙门费用，都必须以一种或另一种形式的陋规费即以当地百姓付费的形式来满足。当一个村长(庄头)或衙门雇员被州县官索要陋规费时，他就会转而向普通百姓索取，自己扣留一部分，其余上交州县官。”⑦这些钱成为州县衙门“因公杂支”的主要来源，用于支付“员友薪脩”、“书役工食”，以及添置器具、年节赏用、纸张灯油、一切酬应、零星杂支等项，“各署支数之多寡悬殊”；而伙食杂支则“视其上下人口之多寡与其人之丰俭何如”⑧。
在有的省，州县虽征收米耗，但或因禁革陋规，或因缺分清苦、办公无资，先后由司(藩司)详准酌给补贴，称“津贴”。“津贴”并不是每个州县官都有，而是视“事之繁简”而定，一般给予“苦缺”。如山东范县，因缺分瘠苦，不敷办公，每年津贴银2600两，在藩库钱粮盈余项下动支⑨。也有的地方以“公费”名义给予州县或经办某项公务以一定补贴，如光绪二十二年，安徽巡抚福润以州县承办考试供应繁多，议给公费，将浮费概行裁革⑩。
州县的办公费用支出中，不仅包括本官和官署的各种公私用度，还要应对上级部门的“摊派”、“摊捐”和“规费”。
“摊派”，亦称“摊捐”，“凡关系一省公事用度，而例不能销，则科之州县者也。”(11)各地名目繁多，在四川，就有闲员帮费、钦差帮费、南路夫马、西路塘兵、科场、施粥、酌盈济虚等(12)。尤其是“军兴以来，廉俸减成发放，以致摊捐坐扣”(13)。后来提款范围则不断扩大，光绪八年，张之洞谈山西州县解交两司及本管府州之摊捐尚有17款，约银10万两，“大率上缺所摊一千两，亦数百两，州县无从取办，或移甲就乙，暗亏正供，或剜肉补疮，苟且弥贷，即使批解如额，因已力尽筋疲，亦唯有私征勒派，受贿鞫狱，以取偿于百姓。”(14)到光绪末年，湖北州县的摊捐有案可稽查者如丁漕提平余、丁漕减征复旧、文科场经费、新增科场经费、各府办公经费、年额捐款等等(15)。
“规费者，各属收受之陋规也。”(16)除州县收受的陋规外，它还是“官僚中的一成员向另一成员呈送固定数目的金钱和礼物”，常常是下级部门和官员向上级部门和官员呈送钱和礼物，其来源则是州县(17)。光绪四年御史黄体芳上折言陋规有妨吏治，其中提到州县承担的各种规费名目，有节寿到任礼、季规、薪水、帮项等等，各省名目不一，而“臬司及道府无不仰给于此”(18)。在广东，州县每年向上级衙门送的节寿礼如金玉珠宝、绸缎钟表之类，价值七八千金，此外门包亦有数百金(19)。
总体来说，州县衙门的办公经费具有如下几个特征：
一是公私界限不清。“因公用款”，是为官府办事的用款。但是，由于“因公用款”来源多头，不仅留支、养廉中包含因公用款，就是非经制的规费中也有“因公用款”。自雍正朝实行“耗羡归公”后，州县官养廉银既包含对官员自身的补贴，亦有“公费”开支(20)，但此项“公费”，又包含给幕友和佐杂等下属的补贴，实际是将这部分人的私人补贴纳入“公”的用度之中。这样，在每项经费中，因公用款与州县官私人用费都是互相搅和的。诚如预备立宪时期东三省总督锡良所言：“奉省各衙门惯例，凡个人自用之费与官厅公用之费向不划分，领款收入之不敷，则取盈于规费。在贤者束身自爱，赔累堪虞，而不肖者遂以蒙混滋弊。”(21)这种公私混淆的衙门经费制度是吏治败坏的重要根源。
二是上下不分，即州县办公经费中有相当一部分是供给上级部门的经费。在清代，省、道、府同样存在办公经费不足的问题，因此只有向州县索取，除各种“规费”外，更有各种“摊派”、“摊捐”，这种上下不分的关系“俨为成例，取之而不觉其非者”。由于缺乏明确的界限和操作规范，因此上下级之间常常“私扣授受”；上级部门为扩大自己的经费而任意向州县索取，“明目张胆，昌言不讳”、“巧立名目，借端敛派”；而有的州县为讨好上司，也“设计馈献，尝试逢迎”(22)，致使州县负担日重，苦不堪言，“自俸银养廉以外，大小衙署办公费用名目纷歧，其指拨之烦苛，支派之苦累，殆有不可胜言者。”(23)
三是州县经费使用无确定的限度和原则。表现在三个方面：(1)因州县是一人政府，征收和使用皆由州县官一人负责，所以“用款亦视一人之俭奢为伸缩，往往因时变计，任意挥霍”；(2)经费的使用常常是“因事立项”，“每办一事必定一款，每定一款必定一名。”随着交办事情的增多，尤其是上级部门办事无不依赖州县提供经费，均以定额定款的“专项”、“摊派”形式下达，州县穷于应付，常常是“本款尚未征收，或款已用完而事件尚多”，只好多方腾挪(24)；(3)养廉、规费中对官员个人的补贴和办公用度，以及“公费”与“津贴”等一切关于施行政务上之费用，均没有明确的划定界限，“或此有而彼无，或甲输而乙纳，承授辗转，取给近于纷歧，界限含糊，公私任为出入。”(25)
上述情况对吏治造成了严重的影响，正如光绪初年黄体芳所言：军兴以来，廉俸减成发放，加以摊捐坐扣，“多者得半，少者仅一二成，办公实有不敷”，“大吏听其自然，沿袭鄙俗，半明半暗，不公不私。登奏牍则力辩，而僚属相对则昌言不讳也；局外则诋斥陋规，而及身为外吏则收受亦犹前人也。”(26)
二、咸丰同治光绪年间的州县公费改革
自雍正朝实施“火耗归公”以后，历经乾隆、嘉庆，“火耗”逐步又成为中央控制的正项的一部分(27)。在人口压力和州县事务不断扩大的情况下，在摊捐、摊派不断增长和养廉银不断扣减的情况下，州县财政入不敷出，复又转向经制外加收的办法解决经费来源。咸同年间，漕粮征收中的浮收又成为一个突出的问题。如咸丰年间，湖北漕粮征收中“征收本色每石浮收米或五六斗或七八斗，或加倍收竟有多至三石零者，又有耗米水脚等项，分款另收；又有由单券票样米号钱等名，多端需索”，浮收过多，不仅民生日苦，而且吏治败坏。在这种情况下，一些省的督抚实施了裁减浮收陋规以定公费的改革。
较早实施改革并取得一定成效的是湖北巡抚胡林翼。他认为：“楚北漕弊浮收之重，实由于冗费之多”，“粮道有漕规，本管道府有漕规，丞悴尹尉各官俱有漕规，院署有房费，司署有房费，粮道署及本管道府署书吏各有房费……种种蠹弊盈千累百，无不于州县取之……夫州县既多冗费，势不能不向粮户浮收。”(28)胡林翼的改革办法，是革除道府漕规及上下衙门一切冗费，将从前每石浮收十六七千、十八九千，或二十余千者减至六千数百文或五六千文，革除其他耗米水脚票费，将裁减后的浮收补充各衙门以应办公之需。
同治初年，江西巡抚沈葆桢也裁减浮收，明定限制，确定收数，所征地丁除完解正耗一两一钱外，另提银一钱；漕米除完解部价一两三钱外，另提银二钱，“以为本省各项实在需用之捐款，其地丁每两余银三钱，漕米每石余银四钱，分别酌提存留作为司道府县办公之费。”(29)与此同时，闽浙总督左宗棠、浙江巡抚马新贻也奏请将杭、嘉、湖三府一切摊捐名目及道府各属陋规概行禁革，另在正耗钱粮之外每两酌留平余以为各县办公之用(30)。
咸同年间的改革，总的趋向是从整顿吏治出发，裁减浮收，并确定一定数额作为办公之费。这些做法一定时期、一定程度上对澄清吏治、减轻州县负担起到作用，但这个作用只是一时的。其中一个重要原因，就是在于“公费”含义和使用的模糊。也就是说，“办公之费”中包含着一定的给官员本身的补贴，而一旦个人私用与公用之款混用以后，假公济私、私用侵蚀公用就是一个必然的结果，尤其在官员廉俸不高且不断扣减的情况下，上述改革对于吏治的整顿效果是极为有限的。
同治八年(1869)，时任江苏巡抚的丁日昌提出增加外官廉俸以澄清吏治的主张，认为“今之道府养廉之外，皆靠节寿；州县养廉之外，皆靠平余”，解决此陋规的办法就是“明定章程，给予办公之费，而挈私者而归之于公”，并且“司道以下，或酌量加增公费，而将所有陋规全以充公。”(31)丁日昌更为明确地主张增加外官廉俸，同时将陋规充公以作为办公之费，办法更为清晰。但由于无论“廉俸”还是“陋规”，实际都包含官员私人和公用两个方面，所以当它们都归入“公费”之后，所谓的“办公之费”实际也就包含私与公两个方面。
在这种情况下，“公费”改革也就演变成一种“化私为公”的程序：即将各种平余、耗羡、陋规或减少、或裁革，然后归入司库，官员再按规定数量支取。虽然很多时候都被称为“办公之费”，但在实际运作中，官员的“办公”中也包含“办公事时的私人用费”，所以光绪初年的一份官员奏呈就有这样的话：“州县养廉，大者无过千两，盖与坐支各款，均属办公不可少之费。今皆减成发给，其公私之用，必至竭蹶。”(32)这里把养廉作为办公之费，又说减成后会直接影响公私之用。说明当时养廉银的使用是兼顾“公”与“私”的。官署的“公用之费”与官员的“办公事的私人开销”是联系在一起的。
当时官员之中也有不同意见。反对者认为：“外吏津贴，东南各省多有奏定章程，裁革陋规，以充公费，权益之举，立意未为不善，然取盈无术，仍不能不借资需索，于是公费而外，又有陋规，浸以重困。当日耗羡归公，言者已有耗羡之外复生耗羡之虑，是津贴之说无补吏治，徒伤政体。”(33)此批评在一定程度上看到了问题的症结。在官员俸薪过低，办公费用日涨的情况下，公私不分的州县财政制度，必然催生出“借资需索”，“耗羡之外复生耗羡”的恶果。
果不其然，在改革较有成效的湖北，到光绪初年，就已经是“官吏日久生玩，夙弊潜滋”，在征收钱粮过程中，催役、柜书等上下其手，任意浮收的情况再现(34)。江西巡抚刘秉璋也上折诉苦，因银价日贵，州县征收不敷报解，公费一无所出，不得不要求恢复丁漕浮收，将丁漕解部之余留作本省之公用(35)。此外四川、安徽、河南等省进行了又一轮裁革陋规、酌给公费的改革。如河南于漕折项下每石提银二钱，留为本省办公之用，州县则在运脚项下动支(36)。
晚清以来，各种摊款、摊捐成为州县之困。针对州县摊捐过多而不堪重负的情况，光绪八年，山西巡抚张之洞创办清源局，裁抵摊捐，改给公费(37)。原折称：
外省臬司道府直隶州等官，办公每患不足，廉俸扣减，益形支绌，不得不仰给属吏。其岁时馈问有三节、两寿、季规、到任礼、程仪诸目。各省大同，山西亦然。大吏之讲求吏治者，知其足以累州县，而又无以处司道府州，于是乎别筹闲款，明定公费，使上无匮乏，下无挟制。故近年各省遵旨议定公费之案屡见奏章。然其款必有所出，如三江、闽、蜀诸省，或取之厘羡，或取之漕折，或取之盐平。倘别无可筹，亦必量加裁减，然后著为定数(38)。
这段话至少给我们提供了如下信息：(1)因办公不足，乃“仰给属吏”，又去索取“规礼”，这是以“私”济“公”之不足；(2)明定“公费”，款项来源一般是正项之外的各种浮收、盈余等，即来源于“私”，各省情况不同，但都是包含“化私为公”之义；(3)在公费之前，各上级部门向州县索取的陋规等是无定数的，确定“公费”，即“化私为公”后，相应官员按岗位和级别领取一定的经费，且统一到司库支取。所以，从这个意义上去理解，我们说，“公费”实际上是“指所有由省里征收、不必像正项经费一样解往中央或是向官员个人以养廉银形式发放的经费”。其中的一部分是发放给州县官的，“用于官员的生活费和衙门的运作”(39)。
光绪年间若干省的改革，或着眼于留用丁漕余留、关税厘金；或裁减州县摊款摊捐，遵循的是不断地“化私为公”的路子，力图以“公费”取代各种陋规、摊捐，也正是在这个过程中，“公费”的含义日益模糊。光绪三十一年江苏巡抚陈夔龙在奏折中谈到江苏州县办公困难，其中就有捐送知府三款，“或名公费，或名漕敬，或名座船工食，名目不一，多寡不同，沿为常例”，并认为：“此等款项介在公、私之间，究非名正言顺。”(40)说明同治光绪年间出现的州县“公费”，乃至外省官员的“公费”，尽管时而定为“办公费用”，但在使用内容上常常包含官员廉俸之外赡养身家的“补贴”。当然，比之任意索取的陋规、无一定限度的“摊捐”，有一定来源和数额的“公费”在整顿吏治方面还是前进了一步。
三、光绪末年州县财政困境与公费改革再起
晚清时期，州县财政压力进一步加大，致使州县财政几近崩溃。造成这种状况的原因，除摊捐、规费不断扩大外，又增加了新的因素：一是庚子事变后赔款无出，户部行令各省摊筹。如湖北摊筹的赔款达120万两，而摊归各州县的有60万两，各属筹款办法不同，大都出自丁漕券票、税契、铺捐(41)。
二是由于铜圆充斥，银价增涨，致使丁漕平余出现短亏。如山东巡抚袁树勋奏称：丁漕不敷报解，致使州县亏累不能支(42)。两江总督端方、江苏巡抚陈启泰奏称：光绪三十三年以银易钱每两尚抵一千六七百文，一年后已涨至一千八九百文，宣统元年又达到二千数十文，各县岁赔一二万、二三万串不等(43)。因银价赔贴，收不敷解，“额征忙漕两项，绝无平余沾润。”(44)湖广总督陈夔龙称湖北州县因钱价日贱，平余无着，纷纷短解，已属有名无实(45)。如前所述，州县衙门办公经费多依赖丁漕平余，现在平余无着，州县经费更是捉襟见肘，不得已只有另外加收，如江苏请在征银解银的同时，每两随收公费钱六百文，苏属带征规费钱二百文(46)。
各省摊解之款呈不断扩大之势。当时有人指出：州县摊款“其大者一曰库杂项下，一曰漕折项下，此二项者，百十其名，不胜指屈。至科场停而经费不免，科岁废而试费尚提，此外钱粮红簿有费，奏销册报有费，京饷赔款解交有费，练兵又有经费；甚至督抚院署之后摊银两，道府之书役饭食薪工、本道节寿变为公费，宪幕节礼佐杂津贴，以及试院行台岁修，各省情形不同，名目因之互异，或以一年列抵，或照三年流摊，遇有交代后任，必多方盘剥……且所谓平余者，无非耗羡外之耗羡。”(47)
各种规费更是名目繁多、花样百出。如四川清理财政时统计，规费以诉讼费、平息、称息为较多，而当规、呈戳费等次之，还有参费、粮票捐、官膏牌费等；征收方法，讼费、呈戳费、参费、粮票捐等多由地方官直接征收，平息、斗秤息等多由绅商包缴(48)。
为了应付上级部门的各种摊派，解决自身办公经费来源，州县官多于体制外想方设法。湖广总督陈夔龙说：“州县为亲民之官，政务较繁，原有廉俸无多，向所恃以接济办公者，无非藉丁漕各项平余稍资挹注。”(49)扩大征收钱粮中的浮收、平余，以弥补办公费用不足是州县长期以来惯用的办法。除此之外，又不断增加了新的途径，如吉林，“各府厅州县任重事繁，办公经费向无定额，公用不敷，惟藉经征税契牲畜等税之盈余以资挹注。”(50)在四川，由于州县不收漕米，有平余之处也少，于是另辟蹊径，征收“不经不正之砲税”，即“州县临去任减价税契之谓”，藉此弥补亏空、拨补摊捐(51)。
各地州县的财政困境，不仅使州县办公经费罗掘困难，而且增加了州县官的压力，以致出现大量还未到任期即离职的现象。如湖北“近年州县任署各员，或到任未久借故禀卸，或赔累过重交代纠纷，要非衡出入设法维持，将来参撤均不足示惩”(52)。江苏州县官也因赔累不堪，“自去年(光绪三十四年)以来委缺力辞者十余人，在任求去者数十县。”(53)
此外，吏治腐败也日盛一日。四川总督赵尔巽说：“从前凡有税捐新增之款，无不归地方官经征。贤者例取平余，不肖者多所侵蚀。而丁书差役之染指，不知凡几。驯至聚众滋事，隐匿漏捐，百弊丛生，皆由地方官监理财政之故。”(54)所以，无论从增加财政的角度，还是从整顿吏治的角度，都迫切需要采取一定办法予以解决。
光绪二十八年(1902)八月，直隶总督袁世凯上折认为，陋规存在，使“士习日坏，吏治日偷”；要将各项陋规扫荡而廓清之，必须“筹给办公之费”，否则，一切应用均无所出，势难责其治理地方。而在此国帑空虚之际，既然不能另增公费，“莫如化私为公之一法”。具体办法，一是令道府厅州将旧有之规费据实开报，和盘托出，并“按其向来所得之多寡，明定等差，酌给公费”。二是各州县将向来应出节寿等项，一律径解司库，不加耗费，另款存储。道府厅直隶州应支公费，按月赴司库请领(55)。清廷颁发上谕推广，令各督抚“仿照直隶奏定章程，将各项陋规一律裁革，仍酌定公费，以资办公”(56)。袁世凯此法力图将陋规“化私为公”、“化暧昧为光明”，在思路上与同治年间丁日昌的建议一致。
清廷的谕令事实上各省未见响应。但面临新政开始后州县行政用款陡然扩大的情况，有的督抚也采取了一些补救措施，如光绪三十年广西巡抚柯逢时因“缺之苦乐不均”带来“吏治不修”的状况，请旨“视缺繁简道途远近月定公费，就本有入款均匀支给”，“各官到任之始，并准另给一月公费，作为资斧及置备什物之需。”(57)湖广总督赵尔巽曾在籖捐盈余项下筹给“脊苦各缺”津贴；其后任陈夔龙则奏准加收税契拨留地方一分，藉资办公。但均为权时补苴之计，未曾普及开来(58)。
光绪三十四年五月三十日又有上谕：“有人奏请匀定州县公费以期久任而饬吏治一折，所陈切中官场积弊，著各直省督抚体察本省情形，分别妥筹奏明办理。”(59)此谕的着眼点是“匀缺”，以期州县官久任。
较早实施的是四川。光绪三十四年在省城设经征局，州县设分局，将从前归各地方官经征的契税、肉厘、酒税、油捐等税改由委员统一征解，对州县实行公费补贴制度，“摊捐杂款”亦改归经征总局照额拨付，以供原有各项开支(60)。
也有官员提出了根据州县缺分繁简明定公费数额和使用界限的办法。山东巡抚袁树勋在奏折中认为，“欲纾州县之困，莫如将历年提款一律豁除”，酌剂盈亏，一律改为公费。公费之定，拟以缺之繁简为衡，不以地之肥瘠为准。并说：“将公费酌中定数，俾其赡身家给宾客而有余，买田宅长子孙而不足，使贪夫无所利以托身。”(61)在他看来，“公费”数额应该是有限度的，虽然可给予官员作一定的生活和公务补贴，但绝不可使之可用此钱购买田宅。这一建议多少触及到了问题的症结。
但州县公费改革的推进并不顺利。两广总督张人骏就对“尽提羡余”不满，认为这样“地方之事会无定”，并说自题解粮米盈余酌给州县津贴后，粤省州县各缺已没有盈绌之殊(62)，明确不办。所以《东方杂志》评论道：“各省复奏者寥寥，并非有意因循，实在不易办理。”
四、宣统年间的州县公费改革
随着预备立宪的推进，财政改革成为一项紧迫任务，官员俸薪改革也提上日程。光绪三十四年十二月，度支部拟订清理财政章程，将“酌定外官公费”作为清理财政之内容。所订章程第七章第二十七条规定：“在官俸章程未经奏定之先，除督抚公费业由会议政务处议筹外，其余文武大小各署及局所等处，应由清理财政局调查各处情形，一面禀承督抚及度支部酌定公费，一面提出各款项规费，除津贴各署公费外，概入该省正项收款。”(63)度支部的目的，是借清理财政的机会，将各地陋规等灰色收入纳入各省正项收款，为编制预算案作准备，而“公费”改革，则作为制定新的官俸章程之前的过渡。
宣统元年(1909)三月，摄政王又颁发一道措辞严厉的谕令：“匀定州县公费，关系吏治民生，亦宪政中应行筹备之事，岂得视为缓图。”要求各省自此次通谕之后，着予限六个月，一律恪遵谕旨，迅速筹办。(64)之后，随着清理财政工作的迅速推进，划分国税、地税工作迫在眉睫，预算、决算的制定也在资政院提上日程，各省才陆续遵行，其中吉林、新疆、广西等省效法四川在省城设经征局，州县设立分局，“所有契税牲畜税概归该局征收”。
但是“公费”含义不明，看法各异，致使各省州县公费的确定呈现不同面相。一种是“化私为公”，将官员私人用度纳入“公费”。部章“各项规费除津贴公费外，概归入该省正项收款”，因“规费”本来就包含私人用度，因此在署理湖广总督瑞澂看来，改革的实质是“化私为公”，所以湖北拟订的方案，是“凡有私入悉数归公，以后凡属于本官火食应酬一切杂支皆核载于公费之内，不得另行开支。”(65)即将部分私人用度也归入“公费”。
广西也采取此种办法。巡抚张鸣岐将州县分三等，另援用分科治事的办法，县署分文牍、主计、庶务三科，确定从州县官、佐贰、杂职到各科科员每月支取公费数额。但在确定公费底款时，又将“各官原支公费养廉”、“各属原收平余规费”纳入其中，由公家按照原额征收，以“公费”名义发放(66)。这样，将官员私人用度和官署办公用度都统一到“公费”名中，“公费”在实际中仍然是公私不分。
有的督抚明确把“公费”视为“办公之费”或“行政经费”，如河南巡抚宝棻说：“诚以公费为各官行政所需，实居岁出大宗”(67)，闽浙总督松寿也认为“公费为行政所必需”(68)，但他们在做法上，依旧是将一切平余、陋规悉数归公，然后确定公费数额，各州县照章到司库支取，仍然体现了“化私为公”的路径。
第二种则是分别“公费”与“经费”。直隶总督陈夔龙提出质疑：“‘公费’二字，解释范围宜求明确”，并致电度支部询问。度支部复电回答：“以‘公费’二字本兼有办公经费各义，惟近来京外应支官员公费多与养廉津贴无殊，向不造报。现在官俸章程尚未颁行，骤议正名，恐多窒碍。至因公费用范围甚廓，令分别据实开列，俟查明各项规费，由局酌定。”可见“公费”的本义在现实中发生了异化，即在实际运行中，外官“公费”往往被视为养廉银，而养廉银本身是包含办公用费和私人用度在内，并可以不册报。因此，度支部也不得不屈就现实，含糊以待。陈抓住这一点，进一步提出：“此次所定之公费，本与经费有殊，惟各署所用员司及因公之款，如果不为核实，是在官之糈禄虽有常经，而因公之开支仍无限制。”
据此，直隶的做法，是分别核定省道府各级官员的公费和经费，一曰“公费”，“凡本官服食仆从车马及一切私用应酬杂支属之”；一曰“经费”，“凡该衙门因公费用与署内幕僚、员司、弁勇、夫役、修理房屋等项，皆属之。”并说：公费如何支用，无庸造报；经费动用细数，则每月造册送清理财政局，归入决算。划定公费与经费后，其余“除廉俸二项仍旧支给外，其旧有之心红津贴、公费、办公役食等项名目概行停革，盈余规费等项悉数归公”。至于州县，因经费一项一时难以确定，先按大、中、小治分别酌定公费(69)。显然，直隶的“公费”，是用于官员个人“私用”的部分，“经费”才是办公用费。
本来湖广总督瑞澂在该年四月拟定的各司道公费奏折中，还是循着“凡有私入悉数归公，以后除公费外别无他项进款”的路子；此时受到陈夔龙的启发，在七月上的酌定府厅州县公费折中，明确认为，“公费所以养各官之廉”，是专供本官用度的，所以湖北仿直隶成案，将本官公费与本署经费分为两起次第筹定，凡火食、仆从、车马、应酬杂支，均赅括在本官公费之内；而幕脩员薪、书吏工食一切因公用款则为州县本署经费(70)。第二年的三月，他又率先拟定府厅州县“署用经费”，根据职掌繁简、用度多寡，视其公费数目分别各加一倍，数目从三千两至四千八百两不等，一些繁盛县又加给银六百两至一千二百两不等，“统由藩库收支抵拨”，各州县原有岁入悉数归公(71)。
江苏巡抚程德全道出了当时“公费”含义的混淆和在实践中的变异：“公费名词缘于后起，申其义曰‘办公经费’，似不应属于私人之范围……外省各衙门积习相沿，多界乎公私之际，公之所余即私人所入”，“公费”在实践中实际已是“公私兼顾”。在公费支取上，也是“除新设员缺向由司库支领，此外悉听自谋”，所以“不得不专恃规费以供取求”，而此种“间接之收入”无不归宿于州县。他认为，“苟公私非同时规定，既无相让相成之用，将有可出可入之嫌”，即将二者加以区分。鉴于此，江苏仿照直隶，分公费、行政费为两项，前者用于官员服食、交际、车马、仆从等一切私人补贴，准其自行支销，无庸造报；后者用于官署幕员薪膳、勇役工食及一切因公用项目，照章报告，归入决算(72)。
采用此法的还有奉天。公费作为官员私人用度，开支由本官自便，无须造销，经费为官署公用之费，要按期造册报告清理财政局查核(73)。
浙江巡抚增韫在拟定司道公费时，把“公费”视为“大小衙署办公费用”(74)。但在拟定府厅州县公费折中，又称“是所谓公费者，系指在官之常糈而言，其他因公费用应准其核实开支”，即又将“公费”视为官员私人费用。所以浙江州县公费的草案，也是分“本官公费”与“行政经费”二类，均出诸盈余规费之中(75)。
贵州州县公费办理较晚。巡抚沈瑜庆在奏折中采用模糊处理办法，将各州县及杂职各员经费改为“起支公费”，将州县书差员役所用称“办公经费”。公费“在平余规费化私为公项下开支”，办公经费在厘金杂税和税契加收项下支出，并专设主计科，经收所有丁粮厘税租杂捐等项(76)。
各省的“匀定州县公费”极不统一。首先是各省所定标准差距很大，多的每月公费银一千两，少的只有三四百两。有7个省将公费与经费分列，个别省“经费”银大大超过“公费”银。在这些地方，“公费”名正言顺地“化公为私”成为官员的职务津贴，而官署办公及一切公用项目则归入“经费”之中。当然，从“公私不分”的现状来说，这一分离是一个进步。
其次是公费的来源不一，各地以平余、规费归公作为公费底数者为多，也有的以税契牲畜税等为匀定公费之用(77)。
再次是确定标准不一，有的以平余规费数为底数，故强调实行公费后，“廉俸犹许并存”；有的将廉俸、津贴、役食、规费盈余一切入款统统纳入公费之中，强调“以后除公费外，别无他项进款”(78)。另外，由于是“化私为公”，所以有的省声称“倘有不敷自当设法另筹”(79)，从而为新一轮的“私征”留有了余地。
部分督抚明确提出将“公费”与“办公经费”分开，有一个直接因素，即与财政改革制订预算案和“行政经费”的提出有关。预备立宪中财政改革的基本要义是“统一”与“分明”，即“出入既有确数，涓滴悉属公款”，“以酌定公费为杜绝瞻顾之路，以划分国家地方经费为清理之要领，以编定预算、决算清册为清理之归宿。”(80)在度支部确定的清理章程中，将廉俸、军饷、解京各款作为国家行政经费，而将教育警察、实业等项作为地方行政经费。这样，地方官府经费都将纳入国家与地方的预算之中，这是已经通过外销而拥有一定财权的地方督抚难以接受的。但是，在度支部清理财政章程“酌定外省公费”时，又允许“各项规费，除津贴各署公费外，概归入正项收款”(81)。也就是说，津贴各署的“公费”可以不归入正项收款，这正好为地方督抚将“公费”转为“本官用费”并自收自用提供了一个合法的依据。督抚们力图通过这种方法，仍旧控制一部分外销收入，并使这部分钱游离于预算之外，可以不受任何制约。
但是中央推行这一改革的直接目的，是为了摸清地方陋规，将其纳入正项收支之中，为制定预算案、统一财政作准备。度支部员外郎陆定解释道：“盖欲酌定公费，则清提规费，自系化私为公、调剂盈虚之正当办法。”(82)而“规费”的用度本身是公、私兼顾的，现在欲纳入正项收支，使隐匿的、各行其是的灰色收入浮出水面，基本延续了雍正时“耗羡归公”的做法，或许能解一时之困，并不能从根本上解决问题。故《东方杂志》称其“系在官俸章程未经奏定之先暂纾官困”之举(83)，是“苟且一时之计”(84)。
因为“公费”无论在现实中，还是在许多人的认识中都已从笼统的“办公费”、“公用之费”逐渐转化为对官员职务津贴，所以资政院在议决京外各官公费标准时认为：“近来各省暂定之外官公费参差尤甚。查此项公费，系廉俸之外各官本身所得，衙署办公经费并不在内，现在官俸章程尚未颁定，而本院覆核预算似此漫无标准，实属无从办理，故不得不拟一标准。”(85)资政院将“公费”视为官员本身所得，故核减标准。各省督抚在电商中，强烈表示“现定京外各官公费标准诚不足以养廉”，“不能徒节主管官及得力人员薪公，使其不足养廉”，认为资政院“不谙各省情形，强为一致”，表示“实难遵办”(86)。他们反对的是资政院核减后的公费数量太少。
结语
晚清州县“公费”来源本身是“公”、“私”兼顾的，从耗羡、浮收，到规费、陋规，最先无不以“非经制”的形式出现，成为州县官补贴个人收支及官署各项收支的重要来源。每当因此而带来吏治腐败需要改革时，从朝廷到提倡改革的官员，无不认识到这些“非经制”的收入是无法完全取缔的，唯一的做法就是将其纳入“正项”、“公费”的轨道，但又无法用新的制度将其中包含的“私”的部分分离出来，所以只能一次又一次地“化公为私”。这样做的结果，致使“公费”虽然成为一种从一定渠道、按一定规格支取的费用，但它的使用对象，却是官署公用开支与官员私人用度的津贴或补助并存，并没有明确的界限，完全“视其(指州县官——撰者按)上下人口之多寡与其人之丰俭何如”。显然，这是不符合清末财政改革的方向和需要的。
清末财政改革需要制定预算，“行政经费”的提出和各种经费使用的预算，都需要一个明确的界限。各项规费悉数归公，作为行政经费下拨，而“行政经费”各有专属，难以像以前那样公私混淆了。所以将行政经费与“公费”分开，并将官员的“办公津贴”转化成公开的“公费”，也是地方督抚们保护个人既得利益的一种手段。在较早实行匀定州县公费的四川，总督赵尔巽奏请变通办理时谈到，实行公费后，院司道府年节酬应一律裁免，由经征局“按节分款筹解抵补”(87)，实际已经悄悄地把年节陋规合法化，转化为官员的年节补贴。
清末州县“公费”改革涉及财政改革、俸薪改革，是新的俸薪制度之前的过渡，还是有一定的意义的。它把各种规费等灰色收入纳入国家正项渠道，过去无确定标准的办公费用，如笔墨纸张油烛柴炭之类，“悉予酌定限制”(88)，即用一定的标准规范官员在办公务过程中的各种用度。与此同时，伴随着财政清理的步伐，许多省运用新的财政编制法，重新规划州县的行政经费。新的编制法一般将州县经费按照事类划分为行政费、教育费、巡警费、地方自治费、实业费、民政费等几大类，其中行政费又分养廉、官俸、公费、役食、杂支各类。通过这种划分，初步把官员的职务津贴与官署行政运作中的“因公用款”进行了分离，一直影响到民国时期(89)。
注释：
①相关研究有：[美]曾小萍著、董建中译《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》(中国人民大学出版社2005年版)，注意到雍正朝火耗归公后部分省州县官的公费问题，并对“公费”的来源和概念做了界定；关晓红《晚清直省“公费”与吏治整顿》(《历史研究》2010年第2期)，梳理了“公费”的渊源和演变，探讨了光宣之际的直省公费改革及利益博弈；魏光奇《有法与无法——清代的州县制度及其运作》(商务印书馆2010年版)，探讨了州县的存留和各种“法外支出”，利用档案资料具体分析了州县办公费用；岁有生《清代州县衙门经费》(《安徽史学》2009年第5期)，梳理了清代州县衙门办公经费的开支和来源情况，对预备立宪时期的公费改革略有涉及。但就州县“公费”演变及其清末的改革而言，还有进一步研究的空间。
②参见魏光奇：《有法与无法——清代的州县制度及其运作》，第300—310页。
③钱陈群：《条陈耗羡疏》，贺长龄辑：《皇朝经世文编》卷27，文海出版社《近代中国史料丛刊》第74辑，第991页。
④陈峰：《论耗羡归公》，《清华大学学报》2009年第3期。
⑤⑦瞿同祖：《清代地方政府》，法律出版社2003年版，第41—43、55页。
⑥日本学者佐伯富认为养廉银的用途大致有三端：一是日用薪水费，二是幕僚的工资，三是公务费。见氏著《清代雍正朝养廉银研究》(三)，《东洋史研究》1972年第30卷4号；另参见陈峰：《论耗羡归公》，《清华大学学报》2009年第3期。
⑧《广东财政说明书》卷11，“行政总费”，北京图书馆出版社影印室辑：《清末民国财政史料辑刊》第9册，国家图书馆出版社2007年版，第51页。
⑨《山东全省财政说明书》，“行政总费”，北京图书馆出版社影印室辑：《清末民国财政史料辑刊》第14册，第567页。
⑩(18)(19)朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，第3790、607、959页。
(11)张之洞：《裁抵摊捐折》，王树枬编：《张文襄公全集·奏疏》卷4，文海出版社《近代中国史料丛刊》第46辑，第565页。
(12)鲁子健：《清代四川财政史料》，四川人民出版社1988年版，第107页。
(13)黄体芳：《请分别裁定陋规以肃吏治疏》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷20，武进盛氏思补楼光绪二十三年刊，第64页。
(14)张之洞所列山西摊捐有：平好铁不敷价脚、部饭部费等项、潞绸不敷例价盘费、农桑绢不敷例价运脚盘费、生素捐不敷例价运脚盘费、毛头纸不敷运脚盘费、京饷津贴差费、科场经费、岁科考棚经费、兵部科饭食、臬司兵部奏销印红饭食、秋审繁费、臬书饭食、省城臬府县三监繁费、土盐公用、各府州县岁科考经费、交代繁费。见张之洞：《裁抵摊捐折》，王树枬编：《张文襄公全集·奏疏》卷4，第565—566页。
(15)陈夔龙：《查明州县各项摊捐分别裁除折》，《政治官报》第705号，宣统元年八月三十日，第12页。
(16)《河南全省财政说明书》，“岁入部·规费”，中央财经大学图书馆辑：《清末民国财政史料辑刊补编》第6册，国家图书馆出版社2008年版，第231页。
(17)[美]曾小萍著、董建中译：《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，第51—54页。
(20)[美]曾小萍著、董建中译：《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，第160、166页。
(21)《东三省锡良奏清理财政局编成预算册表办理情形折》，《政治官报》第1051号，宣统二年八月二十八日，“折奏类”，第14页。
(22)《北洋大臣袁奏请将道府厅州所有各项陋规一律酌改公费折》，《大清新法令》(点校本)第2卷，商务印书馆2010年版，第414页。
(23)《浙抚增奏遵章拟定各司道公费折》，《大清新法令》(点校本)第9卷，第38页。
(24)《广西财政沿革利弊说明书》卷1，“总论”，北京图书馆出版社影印室辑：《清末民国财政史料辑刊》第5册，第161页。
(25)《江苏省苏属财政说明书》，“苏属预算说明书”，北京图书馆出版社影印室辑：《清末民国财政史料辑刊》第16册，第407页。
(26)黄体芳：《请分别裁定陋规以肃吏治疏》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷20，第64页。
(27)[美]曾小萍著、董建中译：《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，第282页。
(28)胡林翼：《革除漕务积弊并减定漕章密疏》、《办理漕务大概情形片》，葛士濬辑：《皇朝经世文续编》卷30，光绪十四年图书集成局印行，第4、6页。
(29)(35)刘秉璋：《遵查江西征收丁漕疏》，葛士濬辑：《皇朝经世文续编》卷32，第1—2、3页
(30)左宗棠、马新贻：《会奏杭嘉湖三府酌减漕粮分数折》，葛士濬辑：《皇朝经世文续编》卷30，第16页。
(31)丁日昌：《条陈力戒因循疏》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷18，第21页。
(32)(36)朱寿朋：《光绪朝东华录》，第101、916页。
(33)王堃：《请定外吏津贴公费疏》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷20，第62页。
(34)屠守仁：《请革除湖北钱粮积弊片》，葛士濬辑：《皇朝经世文续编》卷30，第8页。
(37)朱寿朋：《光绪朝东华录》，第1362、2691页。
(38)张之洞：《裁革公费馈送折》，王树枬编：《张文襄公全集·奏疏》卷4；《裁减公费禁止水礼各缘由疏》，葛士濬辑：《皇朝经世文续编》卷25，“户政二理财中”。
(39)曾小萍在其研究中，将“公费”视为省和地方行政单位的正式经费，它应有明确的税收来源并免受中央政府和本省上级单位的剥夺，也称“公项”，用于它们开支的项目常被称为公用或公事。与中央政府控制下的“正项”相区别。至少从雍正年间开始，一些省已经于养廉外，分别地方繁简，酌量给以公费，作为公用事务开支。见氏著《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，第160、166页。关晓红指出：在“清廷的正式规制中，文职外官在俸禄之外有养廉银，却无公费。”(见氏著《晚清直省“公费”与吏治整顿》，《历史研究》2010年第2期)并认为原因与“各直省辖区范围、贫瘠丰裕、政务繁简、路途远近等均差异明显，确定标准难度较大不无关系。”窃以为还有一个原因，即由于它属于省与地方政府的“正项”外收支，来源虽然需要报告朝廷批准，但又具有“因地制宜”的特点，中央无法真正掌握，故难以入典。
(40)刘锦藻：《清朝续文献通考》卷142，职官28，商务印书馆1936年版，第9028页。
(41)朱寿朋：《光绪朝东华录》，第5456页。
(42)《山东巡抚袁树勋奏东省州县异常亏累亟应变通办理折》，《东方杂志》1909年第5期，第26页。
(43)《两江总督端方江苏巡抚陈启泰奏银价益涨州县赔累更深请仍改征银解银另收公费折》，《政治官报》第552号，宣统元年三月二十四日，第10页。
(44)《记载一·宪政篇》，《东方杂志》1909年第5期，第382页。
(45)(52)《湖广总督陈夔龙奏查明州县各项摊派分别裁除折》，《政治官报》第705号，宣统元年八月三十日，第13页。
(46)(53)《两江总督端方江苏巡抚陈启泰奏银价益涨州县赔累更深请仍改征银解银另收公费折》，《政治官报》第552号，宣统元年三月二十四日，第10页。
(47)《内阁侍读学士甘大璋奏请豁免州县摊款明立办公经费章程折》，《政治官报》第613号，宣统元年五月二十六日，第6页。
(48)《四川全省财政说明书》“各州县手数料”，北京图书馆出版社影印室辑：《清末民国财政史料辑刊》第3册，第64页。
(49)陈夔龙：《查明州县各项摊捐分别裁除折》，《政治官报》第705号，宣统元年八月三十日，第12页。
(50)《吉林行省财政各种说明书》“全省税项详细说明书”，北京图书馆出版社影印室辑：《清末民国财政史料辑刊》第4册，第551页。
(51)朱寿朋：《光绪朝东华录》，第6025页。
(54)《四川总督赵尔巽奏设局试办经征事宜折》，《政治官报》第359号，光绪三十四年十月初一日，第8页。
(55)《北洋大臣袁奏请将道府厅州所有各项陋规一律酌改公费折》，《大清新法令》(点校本)第2卷，第414—415页。
(56)《八月十一日上谕》，《大清新法令》(点校本)第1卷，第17页。
(57)刘锦藻：《清朝续文献通考》卷142，职官28，第9026页。
(58)《湖广总督陈夔龙奏查明州县各项摊派分别裁除折》，《政治官报》第705号，宣统元年八月三十日，第13页。
(59)中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第34册，第132页。
(60)鲁子健：《清代四川财政史料》，第107页。
(61)刘锦藻：《清朝续文献通考》卷143，职官29，第9044页。
(62)《两广总督张人骏奏州县提缴盈余酌给津贴请照旧办理折》，《政治官报》第360号，光绪三十四年十月初二日，第9页。
(63)《宪政编查馆奏核议清理财政章程酌加增订折并单》，《大清新法令》(点校本)第1卷，第147页。
(64)《记载一·宪政篇》，《东方杂志》1909年第4期，第188页。
(65)《署理湖广总督瑞澂奏拟定湖北各司道公费折》，《大清新法令》(点校本)，第8卷，第364页。
(66)《桂抚张奏酌司道以下文职各官公费折》，《大清新法令》(点校本)第9卷，第55—56页。
(67)《豫抚奏酌定文职各官公费折并单》，《大清新法令》(点校本)第9卷，第73页。
(68)《闽浙总督松奏酌定司道各官公费折》，《大清新法令》(点校本)第9卷，第289页。
(69)直隶定州县大治每岁公费银五千四百两、中治每岁四千八百两、小治每岁四千二百两。见《直督陈酌定司道以下各官公费折》，《大清新法令》(点校本)第9卷，第48—50页。
(70)《鄂督瑞奏酌定湖北厅州县公费折》，《大清新法令》(点校本)第9卷，第252页。
(71)《署理湖广总督瑞澂奏拟定湖北各司道公费折》，《大清新法令》(点校本)第8卷，第364页；《湖广总督瑞澂奏拟定湖北府厅州县署用经费折》，《政治官报》第1251号，宣统三年三月二十八日，第11页。
(72)《苏抚程奏酌定司道等公费并行政经费折》，《大清新法令》(点校本)第9卷，第283—284页。
(73)《东督锡奏酌定奉省巡道府厅等公费折》，《大清新法令》(点校本)第9卷，第359页。
(74)《浙抚增奏遵章拟定各司道公费折》，《大清新法令》(点校本)第9卷，第38页。
(75)《浙抚增奏酌定府厅州县公费并拟厘定经费办法折》，《大清新法令》(点校本)第9卷，第385页。
(76)《贵州巡抚沈瑜庆奏汇报通省各官起支公费并各属办公经费等折》，《政治官报》第1345号，宣统三年闰六月初四日，第8页。
(77)以规费、平余等款为公费底数的有贵州、江苏、福建、浙江、广西、直隶、河南、湖北等省；以税契税捐为公费底数的有四川、吉林等省。
(78)声称实行公费后廉俸照支的有直隶、河南、陕西等省；声称将养廉、津贴等一概并入公费的有江苏、福建、奉天、安徽等省。
(79)《四川总督赵尔巽奏遵筹匀定州县公费折》，《政治官报》第357号，光绪三十四年九月二十九日，第9页。
(80)《度支部奏清理财政章程折》，《宪政编查馆奏覆核清理财政章程酌加增订折》，《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局1979年版，第1020、1027页。
(81)《度支部清理财政章程》，《清末筹备立宪档案史料》下册，第1031页。
(82)陆定：《清理财政章程解释》，河南清理财政局1909年石印本，第16页。
(83)《记载一·宪政篇》，《东方杂志》1909年第3期，第189页。
(84)《记载一·宪政篇》，《东方杂志》1909年第4期，第252页。
(85)《资政院会奏议决京外各官公费标准片》，《云南官报》1911年第1期，第4页。
(86)《督院李为京外各官公费事致各省督抚通电》，《云南官报》1911年第1期，第2—3页。
(87)《记载一·宪政篇》，《东方杂志》1909年第5期，第251页。
(88)《东三省总督锡良奏清理财政局编成预算册表办理情形折》，《政治官报》第1051号，宣统二年八月二十八日，“折奏类”第15页。
(89)进入民国以后，“公费”之名仍存在了很长一段时间，多数是作为官员或一定职务的办公津贴，如北洋政府时期司法部酌给高等审判厅厅长公费，以“对外事务较为繁数，因公交际及其他费用不能无所支给，故略定公费以资应用”。见《高等两厅应分给公费令》，《司法公报》1917年第74号，“例规”第48页。此时公费均已列入预算，并依一定职务定额定时发放，成为官员的公务补贴。南京国民政府成立后，于1929年发布第631号训令：“政务官不得兼薪，事务官不得兼差职，并不得有支取夫马津贴类似兼薪之事。迭经命令禁止。惟查各机关预算计算尚有公费一项，所领之数有等于薪俸者，有超过薪俸者，且性质相同，名称各异，而领用此项费用之人又复漫无限制，统计总数为数颇巨”，为此特规定：“嗣后各机关因执行职务时所必需确实不能节省者，应准各支办公费若干，实报实销，其余京内外各机关所有一切公费交际费夫马费津贴等项概行停止。”即停止公费，采用办公费“实报实销”的制度。广东将各机关长官“因公所需，不能节省者”改称为“特别办公费”(见《广东省政府公报》1929年第16期，“财政”第26页；第33期，“训令”第33页)。需要说明的是，当今“公费”已转化成泛指的“由国家或团体供给的费用”，如公费医疗、公费留学生等(见《现代汉语词典》1986年版第383页)。