考察“公共行政”一词的产生和演变，本文主要内容关键词为：一词论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国，“行政管理学”与“公共行政学”之间是否有区别，几乎没有人能够给出一个令人满意的答案。同样，学者们在使用概念的时候，也往往并不刻意在“行政管理”和“公共行政”之间作出区分，至于使用哪一个概念，往往是跟着感觉走。这说明，虽然公共行政学作为一门学科已经走过了100多年的历史，在理论和实践方面都已取得了巨大成就，但是，对于“公共行政”这个学科最为基本的概念，却是不清楚的。概念的重要性是不言而喻的。正如Caldwell暗示的，在极端的情况下，对关键概念的错误理解甚至会引发战争①。对于公共行政学科来说，如此重要的一个概念，学者们在使用的时候竟然表现出了很大的随意性，这如何能保证这一学科的理论研究以及行政改革的实践能够朝着正确的方向迈进呢？所以，对“公共行政”的概念进行历史考察，揭示其准确含义，无论对学科自身的发展还是对公共行政的实践来说，都是极其重要的。
一、英语中的“公共行政”
弗雷德里克森在其《公共行政的精神》一书的导言中认为，第一个明确使用了公共行政（public administration）这一术语的人是伍德罗·威尔逊②。实际情况并非如此。在威尔逊之前，就已经有人使用了这一术语，早在17、18世纪就已经有了“public administration”这一表达式了。在1688年出版的一本《通用学校组织》（Basic School Organization）的著作中，就有“The Director of Public Administration”③ 的用法。这里的“Public Administration”是指学校组织中的管理，而学校中的通识课教育则属于“Public Instruction”。到了18世纪，使用Public Administration一词的人更多了，甚至在著作的题目中都出现了“public administration”。例如，John Brown1764年出版的“A sermon preached at a public administration of Baptism:interspersed and enlarged with testimonies from learned and judicious writers,who espoused infant－sprinkling”④ 中，“Public Administration”赫然跃入书名。从这两例使用“Public Administration”的情况来看，与现代公共行政一词的含义相去甚远。从前一例来看，考虑到17世纪的学校正处在现代教育的早期，为了同教会学校相区别，所以使用了“Public Administration”来指认新型学校的管理性质。而在后一例中，则可以看到“Public Administration”的使用已经流行了，所以才会被用来指称公开洗礼活动中的管理。显然，该书所要求的是，要让这种管理为布道服务，扩大和增强布道的效果。
在可考的文献中，与政府相关的“public administration”一词最早出现在1726年出版的《格列佛游记》第3卷第6章中，在这里，作者乔纳森·斯威夫特借小说人物之口批判了当时的英国社会现实：“这位杰出人物善于应用自己的学识，他为各种公共行政（public administration）容易犯的所有弊病和腐化行为找到了有效的治疗方法，这些弊病一方面是因为执政者的罪恶或过失，另一方面也是因为被统治者的无法无天”⑤。作为一部讽刺性的小说，在讥讽现实的时候去想望一位能够解决现实问题的英雄人物是再自然不过的了，所以，斯威夫特构想了一位在政府以及社会腐败都无以复加的条件下还能为公众的利益着想的人物。但是，在这里，“public administration”一词的含义还是非常模糊的，可能包含着“政府机关”、“政府管理过程”和“统治与被统治的关系”等方面的内涵，在很大程度上，与今天人们所使用的“治理”（governance）一词相近。Christopher Hood针对这一用法评说到，“Jonathan Swift in Gulliver's Travels calls for projects in‘public administration’”⑥。不过，这只能说是今人的一种看法，如果考虑到斯威夫特的时代以及语境的话，这一评价显然是言过其实了。因为，斯威夫特不是一位要对社会建构提出方案的学者，他在其小说中只是描绘出了这样一位人物，可能解决政府机关、政府管理过程以及统治者与被统治者关系中的严重腐败问题，而不是要对作为一种治理模式的公共行政作出“呼吁”。
1763年，在Tobias George Smollett主编的“The Critical review,or,Annals of literature”第16卷里，发表了Lelan翻译古希腊雅典雄辩家德摩斯梯尼（Demosthenes）的演说文章，在译文中，Lelan使用了“public administration”的表述：“总之，我们可以看到，在这个城市中，那些参与到城邦管理（public administration）中的人们（men），即使他们想退出公职，也不能放弃他们的职责。这是你们的事情，你们是希腊的主人。”在评论德摩斯梯尼时，Leland再一次使用了“public administration”一词：“从他（Demosthenes）参与城邦管理（public administration）到他生命的最后阶段”⑦。显然，德摩斯梯尼的演说是面向雅典公民的，而这一段话所提出的要求是针对那些担任公职的公民。我们知道，每一个雅典公民都有机会担任一份公职，而且有着严格的任期限制。这样一来，每个担任公职的人都是短暂的，因而，在退出公职后对城邦履行责任的问题也就是一个重要问题。德摩斯梯尼所指的就是这个问题，即每一个退出公职的人依然要履行城邦管理的职责。Leland使用“public administration”所指的也就是城邦管理。从而也证明18世纪的时候，“public administration”的使用已经很普遍了。
根据弗雷德里克森在《公共行政的精神》中的看法，“public”（公共）一词来源于希腊语的“pubes”，意为“成熟”（maturity），所表明的是一个人成熟到能够理解自我与他人之间的关系，即能够表现出关心他人利益而超越了只关心自我利益的狭隘。另一个相似的词“common”则是来源于希腊语的“kom－ois”，后来演变为“koinon”，本意是“关心”（care with）。在演变为英文的common时，起初是用来表示人与人在共事和交往中的相互关心和照顾。与“公共”一词相对应的则是“私人”。根据马修斯（David Mathews,1984）的看法，希腊语中表示“私人”意涵的词，一方面是指只能理解自己观点的傻子；另一方面则是指家庭的利益⑧。考虑到古希腊是把城邦利益放在首位的，希腊公民参与城邦政治活动是不可推卸的责任，而在参与城邦政治活动的时候，显然需要做到理解他人，一旦一个人能够做到理解他人的时候，也就意味着他的成熟。这样一来，“私人”一词是具有贬义的，特别是操持家务等活动是属于妇女和奴隶的事情，雅典公民则是不应做这些事情的，更不应只关注作为私人的家庭利益。今天看来，“公共”与“私人”的词义都有了很大的变化，这是因为，这两个概念都是在近代以来的领域分化过程中而获得了新的含义的，正是社会分化为公共领域和私人领域之后，使得这两个概念有了清晰的内涵。但是，正如弗雷德里克森所认为的那样，即使在词源的考察中，我们也可以看到，“公共”一词一开始就是与政治以及政治活动联系在一起的。
《联邦党人文集》收录的是1787至1788年间的重要文献，在这部文献中，两处使用了“public administration”的表达式，而这两处都是麦迪逊（Madison）所使用的。所以，可以断定，这个表达式是与麦迪逊的思想相关联的。在《联邦党人文集》的第十篇中，当谈及联邦体制可以防止派别斗争的问题时，麦迪逊对党争作出了批评，指出党争可能损害公共利益（public good），危害社会永久的集体的利益（permanent and aggregate interests）。因为，在存在着党争的条件下，决定往往是根据有利害关系又占绝大多数的势力做出的，而不是根据公共准则或一些小党派的利益做出的。对党争的批评以及对一种超越党派利益的公共利益的期待，必然会合乎逻辑地把麦迪逊导向对政府的关注。所以，麦迪逊在这里紧接着就谈论了政府。他指出，人们往往错误地把一些社会问题归咎于政府，而事实上，却应该主要归因于党派斗争，“这些即使不完全是，也主要是不稳定和不公正等党争风气的影响，这些风气又污染了我们的公共行政（public administration）”⑨。
虽然人们一般认为明确的和遵从价值中立原则的公共行政框架是由威尔逊所确立起来的，但是，威尔逊思想的源头显然是可以追溯到麦迪逊的。不过，麦迪逊所考虑的主要是实践安排的问题，而不是要对公共行政作出系统的理论设计。尽管如此，麦迪逊从对党争的批评出发而提出的公共行政思想却是具有理论意义的。所以，公共行政的理论框架由美国学者所建构并不是偶然的。表面看来，麦迪逊使用public administration的概念具有很大的偶然性，实际上，麦迪逊出于解决党争问题的需要而提出了公共行政构想，却是有着逻辑的必然性的。从麦迪逊痛陈党争危害公共利益的论述中，我们可以推测，麦迪逊所使用的“public administration”一词已经包含了行政应该是公共的和服务于公共利益的意涵。在第四十八篇谈及权力分立和机构分立的篇章中，麦迪逊也提到了“the course of public administrations”。除此之外，在表示类似的意思时，麦迪逊还使用了“the administration of government”的用法。比较二者，我们隐约可以看到，当麦迪逊意欲强调公共利益时，是倾向于使用“public administration”的表达式的。不同于麦迪逊，《联邦党人文集》中的另一位作者汉密尔顿总是在使用“the administration of government”，而当他对行政进行定性时，所使用的则是“good administration”和“ill administration”的表达方式。显然，汉密尔顿和麦迪逊在对administration进行价值判断的时候表现出了分歧，麦迪逊所强调的是administration的公共性，而汉密尔顿所要区分的是“好”与“坏”。
从上述对早期文献中使用“public administration”一词的考察，可以看到“administration”一词一开始就具有管理的含义。在中世纪早期，公共领域与私人领域的分化尚不清晰，所以，在“administration”与“management”两个词语之间，没有严格的区分。但是，有一点是比较明确的，那就是“administration”一词所指的管理是一种非经营性的管理，不是为了直接谋取利益的管理。后来，随着城市的发展，出现了一些需要管理的具有公共事务性质的事项，人们开始使用“administration”一词来指称这类事项的管理。到了美国立国的时候，虽然一开始政党与政府是密切联系在一起的，但是，它们毕竟是作为两个不同的政治实体而存在的，所以，联邦党人才会使用“the administration of government”的表述，这实际上也是对当时美国现实的一种反映。当然，根据Dunsire的研究，“administration”一词在英语中是有很多用法的，其意义也非常丰富⑩。但是，在今天，人们总是更多地在考察政府的时候才使用它，一方面是指政府中的机构，另一方面是指政府的管理活动。所以，总是与“public”一词联系在一起使用，从而构成了“公共行政”一词。
二、法语中的“公共行政”
对法语文献的考察可以发现，“公共行政”一词要比在英语文献中出现的更早一些，早在1580年的一本法国著作“Trias judiciel du second notaire de lean Papon,conseiller du roy,et lieutenant general au bailliage de Forestz”中，就出现了“I'administration du public”的表述(11)。
特别需要指出的是，在美国宪法中未见“administration”一词，而在法国1791年的宪法中就有多处使用了这一词语，已经出现了“his（King） administration”、“their （ministers of the King） administration”、“general administration of the kingdom”、“Internal Administration”、“superior administration”、“subordinate administration”(12) 等多种表达式。到了1799年宪法（又称“共和八年宪法”），5次出现了“d'administration publique”(13) 的表述。虽然“共和八年宪法”是为了确立拿破仑的合法地位而制定的，但是，拿破仑竭力推翻封建统治、巩固资产阶级革命成果、维护法兰西民族独立，他为此而重新架构新的行政体系的努力可以说是体现在这部宪法之中了。所以，尽管拿破仑所建立起来的仍是集权的甚至专制的行政，但与封建统治相比，他以“公共行政”一词来自称其行政体系也是不为过的。当然，拿破仑时期的所谓公共行政是与今天我们所说的公共行政不能相比的，拿破仑的所谓“d'administration publique”，亦如Barker评价他的革命成果一样，是一种“新的民主理论与旧的官僚实践诡异的结合在一起”的产物(14)。但是，公共行政这个概念的使用，是可以看作对法国大革命中所包含的建构新型政府及其行政的理念所进行了的正确诠释，可以说是开创了现代公共行政建构的先河。
另一本值得一提的著作便是托克维尔出版于1835和1840年的《论美国的民主》，在这部著作中，托克维尔较多地使用了“I'administration publique”的表达。当然，托克维尔在这里所使用的公共行政一词在含义上还是比较模糊的，有的时候是指政府，有的时候则是指政府的活动，更多的时候是指政府的公共服务。例如，当托克维尔谈到欧洲政府在变得越来越集权并且延伸到私人活动领域和越来越直接地控制个人的行动时，所使用的就是“I'administration publique”(15) 一词。在另一处，托克维尔分析到，由于人们越来越不能单独地去生产生活上的必需品，因而政府承担起了这项任务，这样下去的话，一切公民不能独自经营的事业都将会全要政府（I'administration publique）来管了(16)。在这一处用法中，应引起注意的是，托克维尔谈到了一种趋势，即政府取代社团的趋势。他对这种趋势的看法是，“政府当局越是取代社团的地位，私人就越是不想联合，而越要依靠政府当局的援助……如果一个民主国家的政府到处都代替社团，那末，这个国家在道德和知识方面出现的危险将不会低于它在工商业方面发生的危险”(17)。很明显，他的“公共行政”（I'administration publique）一词是带有批评的性质的，因为，他在使用这个词的时候，是指政府把人们通过自由联合以解决社会问题的方式排除在外的一种状态。托克维尔关于公共行政的这一认识显然影响了后世对公共行政（public administration）内涵的理解。正如弗雷德里克森批评的那样，“许多公共行政文献把这一领域界定得十分狭窄，通常把公共行政界定为政府行政”，这种界定使得“志愿组织、非营利组织、企业”的运作以及他们之间的相互作用等话题被排除在公共行政之外。其实，正如Mathews所指出的那样，“public”（公共）一词所涵盖的范围是很广的，它甚至是一个“前政府”的概念，比现代政府发生的还要早得多(18)。
其实，早在托克维尔之前，在法国就已经出现了一部专门研究公共行政的著作。夏尔·让·博南（Charles－Jean Bonnin）的《公共行政原则》（Principes d'administration publique）一书是在1812年出版的，而且是直接以“d'administration publique”为题来研究行政学的。在该书中，博南试图把对行政问题的研究作为一门科学（science）来看待，而且要求在法律和社会学中间求得平衡，以确立行政学的位置。最为重要的是，博南要求把公共行政定义为对一种特殊社会关系的认知和对一种规则的应用，这些规则是建立在公益基础上的（general interest）。他特别指出，公共行政不仅要规范个人与其事务之间的关系，还要能够解释社会行为(19)。总体看来，博南关于公共行政的探讨是以“general interest”为基础的，这实际上已经基本把握了公共行政的公共性质。尽管博南的著作是在社会学的框架下进行的研究，是在社会学的基础上去建构行政学的，他甚至激烈地反对把政治学或哲学作为行政学的基础，但是，由于他把行政看作是一种特殊的社会现象和社会关系，所以，对行政的相对独立性已经有所触及。而且，由于他把行政与一个社会的普遍利益联系起来进行考察，在一定程度上，也倾向于确立行政的公共性的观点。既然博南已经能够对公共行政作出专题研究，这也说明，在当时的法国，关于公共行政是一个相对独立的领域已经是一个可以让人们普遍接受的认识了。也正是由于这个原因，当托克维尔谈到与政府相关的问题时，可以无需定义地使用“公共行政”的概念。
在欧洲，法国大革命以其彻底性而被历史学家们所称道。因而，可以这样判断，在经历了大革命后，法国先于欧洲其他国家而率先呈现出公共领域与私人领域分化的趋势，最早确立起了现代政治体系的基本框架，所以，政府也最先展现出其清晰的现代轮廓。这样一来，法国人较早地发现了公共行政并对它进行专门研究也就不难理解了。尽管后来美国人在这个领域的研究取得了人们普遍承认的成绩，但是，法国人对这个领域的认识是有着开拓性贡献的。美国学者丹尼尔·马丁（Daniel W.Martin）甚至认为，与美国相比，在行政学较早发展的法国，公共行政的表述也更早且更广泛地出现，如果公共行政的发展在法国没有中断的话，我们有理由相信，如今在全球具有重要影响力的公共行政学的众多贡献将被归于法国，而非美国。然而，可惜的是，由于立法对行政的干预、战争和国内政权的变动，这方面的文本呈现萎缩的状态(20)。对此，马丁极其惋惜地评价道，由于法国在行政学研究方面的中断，使整个行政学遭受了极大的损失，因为美国人花了50年的时间重新来发现和认识一些早已为法国人熟知的行政思想。根据马丁的看法，从威尔逊到1937年，美国行政方面的文献中的几乎每一个重要概念都已经在1859年以前的法国文献中出现过了(21)。也许马丁的评价有些言过其实，却说明了一点，那就是法国人较早地发现了公共行政并作出了研究。
三、德语中的“公共行政”
德国的行政之研究传统也是比较早的，威尔逊等行政学创建者自己就承认受到了德国行政思想的影响，而且这也是今天行政学界普遍认同的事实。行政学界一般把德国16至18世纪的“官房学”看做是行政学的早期形态。同法国的警察学类似，德国和奥匈的官房学也在努力为行政人员建构一个知识体系。重要的是，这一追求已不再仅仅出于为国王服务的目的，而是为了教育广大的行政人员和规范他们的行为。正如官房学的开创者之一尤斯蒂（Von Justi,1720－1771）所言，行政不再是统治者的执行工具，而是服务于国家的抽象目标(22)。
在18世纪，德国的研究者已经努力去把“the general interest”和“the ruler's interest”区分开来，到了19世纪，基本上是在“greatest happiness of all”的基点上去开展研究工作的。当然，从今天的角度看，官房学并不是行政学，因为它试图包罗万象，是以一个有着极其庞杂内容的学科体系的面目出现的，行政学只是作为它的一个极小部分的内容出现的。而且，就其性质而言，“官房学在研究特点上过分地走折中路线，在自由观念已逐步盛行的当时，它和君主制走得太近”(23)。但是，在官房学中，已经能够把行政单列为一个部分来加以研究，特别是它有着强烈的为国家利益服务的愿望，从而决定了它包含着走向认识行政的公共性的逻辑。
德法是近邻，德国受到法国的影响是不言而喻的。法国大革命后，欧洲各国的政治格局都发生了巨大的改变，统治以及社会治理结构的变化突出了行政的问题，因而，学者们关注到行政并对它加以研究也就是自然而然的事情了。虽然在德国当时的背景下研究行政学显得有些超前，但是，考虑到法国大革命后的政治以及治理结构的影响，德国是有着科学研究先行的意蕴的。实际情况是，德国也和整个欧洲大陆一样，此时关注国家（state）的热情逐渐退去，以行政法的视角去认识社会治理行动的学术兴趣日渐流行起来。从学术发展的逻辑来看，在用绝对国家否定神权国家到用现代国家否定绝对国家这样两个阶段中，关于建构一个什么样的国家的问题都必然会把学者们的注意力引向对它的关注，然而，当在理论上完成了现代国家建构的基本方案之后，也就必然会进一步地去思考如何在现代国家的框架下开展治理的问题，所以，会走向对行政问题的关注。另一方面，由于专制的观念已经遭到唾弃和民主的理念已经确立，特别是18世纪的启蒙思想家已经呼唤出了法的精神，在对治理体系以及行动过程的研究中，从行政法的角度进行思考也是必然的。正是这一学术发展逻辑，推展出了斯坦因的行政法研究。
斯坦因的研究工作也许是以孟德斯鸠为起点的，也就是说，既然孟德斯鸠把行政权单列了出来，那么，行政权的功能以及如何运行，就是一个需要加以专门研究的问题了，而斯坦因所从事的正是这项工作。在斯坦因看来，政府是专门执行法律的机构，而且，尽可能好地执行法律是政府的首要责任和目标。其实，在19世纪中后期，将行政定义为法律的执行或应用已较为普遍。一旦把政府定位于对法律的执行，思路也就清晰了起来，那就是，政府执行法律的行动就是行政，而行政自身也需要得到法律的规范，因而，就有了行政法。就此而言，斯坦因实际上是把孟德斯鸠行政权的认识推进到了一个非常深入的层次了。斯坦因的贡献并不仅仅限于行政法学的建构，而是从行政法的视角出发对整个行政体系及其过程都进行了研究。所以，在很多学者的眼中，斯坦因是被作为公共行政学（public administration）的重要奠基人看待的，不仅在德国，而且在法国、奥地利、荷兰等国家，人们都认可斯坦因的行政学奠基人的地位(24)。我们今天是把威尔逊看作行政学这门学科的创始人的，而威尔逊在他的《行政之研究》中把这份功劳归于斯坦因。
斯坦因是黑格尔的追随者，但他们在谈及“官僚”时，观察角度和观点却完全不同。黑格尔把官僚（行政人员）看做是普遍利益（general interest）的承载者，认为他们是通过服务于国家而促进社会公益的。从黑格尔的《法哲学原理》看，他是要求把官僚看作为一个独立的要素的，他认为官僚是国家与社会的中介，是能够成为为着公共利益（public interest）而努力奉献的英雄的。与黑格尔不同，斯坦因所担心的是官僚（行政人员）沦为特殊利益的工具，所以，他反对把官僚看成是公共利益的承载者。不过，斯坦因也是强调官僚的道德价值的(25)。尽管斯坦因与黑格尔有着这些不同，但是，他们的共同点是在对官僚的考察中阐述了关于行政是一个独立的部门的认识。虽然他们关于行政的认识还比较粗糙，关于行政的相对独立性在他们的表述中也是非常模糊的，但是，沿着他们的思想前进的话，是可以逻辑地导向行政公共性的观点的。所以，可以把他们的思想看作公共行政理论产生的准备阶段中的成果。
我们知道，在思想史上，黑格尔是第一次真正将市民社会从政治领域中剔除出去的，从而让市民社会与国家作为两个不同的领域而存在。也许这是出于证明他的辩证法的需要，即市民社会与国家是分立的，然后通过官僚的中介而重新在作为伦理性的国家理念下得到统一。但是，正是他的这一区分准确地把握了现实，而且被其后国家与社会的发展所证实。由于黑格尔认为市民社会与国家是既分立又共在的，所以，他拒绝了18世纪英法启蒙思想家们“社会先于国家并决定国家”的理论，从而使普遍利益和特殊利益的统一成为可能。黑格尔对市民社会与国家关系所作出的这一修正，乃是政治哲学中自博丹创撰“主权”概念、卢梭发明“公意”概念以降的最富有创意的革新(26)。但是，黑格尔所实现的这一创新完全是出于证明普遍利益与特殊利益可以统一的需要，只是在证明的过程中引入了官僚的概念从而附带地阐述了他关于行政的思想，目的是要为普遍利益与特殊利益的统一找到一个中介和支点，至于现实以及实践中的问题，则不在他的思考之列。与黑格尔不同，斯坦因所关注的是现实的社会治理操作问题。所以，斯坦因的“Handbuch der Verwaltungslehre”（一般译为“Handbook of Public Administration”，但确切的翻译应该去掉“public”）中只有约四分之一的篇幅谈论国家的哲学或抽象意义的行政，而大部分的注意力都是集中在讨论社会现实问题的(27)。
在行政的公共性问题上，黑格尔与斯坦因是从不同的方向走到这个交汇点上来的。在黑格尔那里，市民社会所拥有的是特殊利益，国家所代表的是普遍利益，作为把普遍利益与特殊利益统一起来的行政，既不代表普遍利益也不代表特殊利益，或者说既代表了普遍利益又代表了特殊利益，因而是具有公共性的（尽管在黑格尔那里还没有形成公共性的概念）。斯坦因所拥有的是一种务实的态度，他并不关注行政的公共性等价值判断，而是更多地从操作的层面去研究行政的问题，所以，他所开辟的是行政学的“工具理性”传统。从斯坦因的“Handbuch der Verwaltungslehre”来看，较多地关注的是具体的行政事务，他是从政策、官房学传统、行政法、政府、经济、财政等多个角度来考察行政事务的。因而，是可以把斯坦因的行政概念理解成共有的和普遍性的因素，它存在于与政府相关的每一个领域之中，又超越于所有这些领域。如果每一个领域中都存在着利益冲突的话，那么在行政的问题上，则不存在这样的冲突，所以是具有公共性的。也正是在此意义上，斯坦因赋予了行政科学以极其重要的地位。他认为，关于国家的学问是所有知识的统领性学问，而行政学又是国家学问里的最高级学科。
尽管在黑格尔和斯坦因那里已经有了公共行政的思想，但是，公共行政（Die 
Verwaltung）的概念在德语中出现的是比较晚的。从文献梳理看，直到马克斯·韦伯那里，才在其著作使用了“Die Verwaltung”一词。在《经济与社会》中，当韦伯论述国家机构时，他认为，现代国家的统治不在议会的演说和君主的告示里，而是在日常的行政管理（verwaltung）中。在对国家与企业的内部统治关系所具有的相似性进行证明时，韦伯提到了“公共行政（ Verwaltung）中的行政管理物资”(28)。通过对《经济与社会》中使用公共行政一词的前后文对照，可以发现，韦伯所谈到的“公共行政”是指国家的所有机构。在“法律社会学”一章中，韦伯对“行政管理”和“公共行政”进行了明确的阐述，“行政管理不仅仅是一个公法的概念。有私人的行政管理，诸如自己家庭的预算或者一个赢利企业的行政管理，也有公众的（）行政管理，也就是说，通过国家机构或者其他的、由国家给予合法化的、即他治的（他律的）公众（）机构进行的行政管理”(29)。在他看来，“公共”的行政（“” Verwaltung）在广义上包括三个部分，即立法、司法和公共机构中除去前二者所剩余的、或称之为“政府”（Regierung）的工作。可见，韦伯所谓的“公共行政”是一个广义的政治概念，如果译为国家管理可能会显得更准确一些，是指国家全部政治、经济活动中的管理方面的内容。也就是说，韦伯没有把公共行政理解为政府的行政，而是在与私人领域中的行政管理的比照意义上来定义公共行政的。这是一种较为模糊和较为宽泛的理解，在韦伯之后也一直有许多学者是持这种主张的。
不过，总的看来，德国的学术界关于公共行政的理解是与英语世界有着很大的不同的，即使在今天，德国学者也没有表现出对英语世界中的“公共行政”概念的认同。从一位当代德国学者Iryna Spektor所写的“Die Organisation der verwaltungen”（公共行政的组织）一书中可以看到，作者在谈及“公共”（）一词时，是将其解释为“通用的”“普遍的”，尽管他也承认“公共”一词所蕴含着更多的价值或观念依然是悬而未决的(30)。同样，这种情况在哈贝马斯那里也有表现。比如，哈贝马斯在谈到18－19世纪市民社会的成长史的时候，就认为“真正抵制公共性原则的，是国家行政机构”(31)。在我们的印象里，德国由于较多关注国家而忽视了对公共行政的研究。虽然我们说斯坦因的研究工作正处在从“国家”向“法律”的视角转换过程中，但是从其思想基础来看，斯坦因对行政的论述仍是建立在“国家”（state）概念之上的。从黑格尔开始直到今天，德国的学术界都非常重视对国家的问题发表意见，即使是探讨行政的问题，也会把国家的概念放在首位，这就是德国学者Thieme所指出的，“行政的现代意涵，尤其是公共行政，是建立在国家这个概念的基础之上的”(32)。与之相比较，美国则有着一种“stateless”(33)（可译为“共和的”、“弱国家的”）的传统。所以，美国学者在探讨行政的问题时，总是有意无意地回避去涉及国家的问题，他们所要突出的是行政的公共性。所以，在公共行政的问题上，德国和美国所代表的是学术立场上的两极。
四、威尔逊时期的“公共行政”
如前所述，到了19世纪后期，在英语世界中，对“公共行政”这一表达式的使用已经非常普遍了。当然，在威尔逊提出政治与行政的二分原则之前，人们关于公共行政中的“公共”这个定语的理解是含混的。此时，公共一词也许是出于一种政治区分的需要，即定义行政的政治属性，指出资产阶级革命后的行政是不同于此前的那种服务于君主的行政的，是具有公共性质的行政。另一方面，在把行政理解成管理的意义上，是要把政府中的这种以行政为名的管理与企业以及其他社会组织中的管理区分开来。所以，人们逐渐地习惯于使用公共行政一词了。可以说，在威尔逊刻意地把政治与行政区分开来之前，关于公共行政的理解一直是比较模糊的，是在把政治与行政混在一起而进行定义的，是在政治体系之外所进行的外缘区分。到了威尔逊时期，在政党分肥制的条件下，由于行政受到政党活动的干扰，造成了许多社会难以承受的问题。这样一来，人们越来越不能满足于原先对公共行政的理解了，因而需要在政治与行政的区分中去重新定义“公共行政”。威尔逊所做的就是这样一项重新定义公共行政的开创性工作，也许威尔逊自己并没有意识到这一点，甚至他在自己的著作中有意识地回避使用public Administration一词。
在《行政之研究》中，威尔逊是这样定义“public administration”:“Public administration is detailed and systematic execution of public law”（公共行政是公法的细述和进行系统执行的活动）(34)。我们知道，《行政之研究》是威尔逊仓促整理的一篇演讲稿，虽然在这里提出了政治—行政二分原则，但公共行政的传统理解在这里也被保留了下来，在很大程度上，《行政之研究》的过渡性色彩还是比较浓重的。也就是说，在威尔逊的思想中，并没有严格地把政治与行政区分开来，相反，他所强调的是，“作为美国行政科学的基础性原则，必须在实质上包含民主政策的原则”(35)。即使是在谈论行政的事务性特点时，威尔逊也强调行政与“政治智慧里的持久格言及政治进步中的永恒真理是直接相连的”(36)。所以，威尔逊所谈论的公共行政是与其后的学者们在“工具理性”和“形式合理性”的意义上所理解的公共行政有着很大不同的，而且他对“行政价值中立”所持的是一种保留的态度。在某种意义上，当新公共行政运动重理政治与行政的关系时，当奥斯特罗姆以及“黑堡学派”构想民主行政时，其实是在向威尔逊的回归。
威尔逊是有着很强的政治情结的，从他1884年出版的《国会政体》（congressional government）一书中可以看到，他所强调的是，“权力和严格的责任是良好政府的基本内容”(37)。在该书中，威尔逊严厉地批评了政党分赃、政治腐败、立法机关缺乏责任感等，希望通过一个强大、高效、诚信、有责任和有能力的政府来救治这些问题，要求政府代表公共利益而非党派利益或其他特殊利益。在1887年发表了《行政之研究》后的九年时间里，威尔逊受邀在John Hopkins University发表了多场关于行政学的演讲。从这些演讲中可以发现，尽管威尔逊的视角或思想都有所拓展，但他一直坚持认为行政是这个复杂的政治、法律、社会体系的一部分，并始终处于政治的旋涡之中(38)。例如，他在1891年说道，行政学的基础是政治中那些历史上不断争论的、深入的、永恒的并已写入宪法的原则(39)。他反对“官僚是一种中立工具”的简单化表达，甚至拒绝把公共行政看成是一种业务范畴(40)。
对于威尔逊，Brian R.Fry等学者是这样评价的，威尔逊和改革者们完成了这样的目标：在“美国民主的背景下”（强调责任和公共利益），将“英国的行政”（强调行政的强大）和“普鲁士的官僚”（强调专业能力和效率）结合了起来。也有学者指出，威尔逊认为公共行政借用企业管理技术是有先决条件的：即构成企业管理基础的道德价值必须被构成公共行政基础的道德价值取代或修正之。“换句话，他认为‘公共行政’中的形容词——‘公共’是相当重要的，因为它所指的是指导公共行政的必要道德基础。”(41) 不过，我们认为，威尔逊并没有给予“公共行政”这个词以特殊关照，他在使用公共行政一词时，包含着此前的人们的使用习惯。在《国会政体》中，虽然威尔逊专列了“行政机关”一章，但内中出现的“public Administration”一词是引自纽约《国家》（Nation）周刊的一篇报道(42)，除此之外，他自己并没有使用public Administration。在《行政之研究》中，他也仅有一次提到了这个术语，并且没有什么特别含义，主要是指他所要呼吁人们关注的行政，目的是要劝说人们关注行政、研究行政，唤醒人们对行政的认识。
在被一些学者称作为第一本行政学教材的《比较行政法》（1893）中，古德诺使用了“public administration”这个词语。不过，在专门讨论行政概念的章节中，却没有使用public Administration一词，这说明他并不认为public Administration一词是一个重要的行政概念。在《比较行政法》讨论行政概念的章节中，古德诺提到了行政的五个部分（外交、军事、司法、财政、内务）和三层含义，所使用的是“the administration of government”、“general administration”、“the administration of estate”、“the administration of business”等概念，却没有提到“public administration”。在该书其后的内容中，古德诺六次使用了“public administration”，其中5次都是用来指称“公共行政的法令”（decree OR ordinance of public administration）的，更为奇怪的是，古德诺对public Administration一词的这六次使用，都是在讨论法国行政的章节中。在1900年出版的《政治与行政》（Politics and Administration）和1905年出版的《美国行政法的原则》（The Principles of the Administrative Law of the United States）两部著作中，古德诺除了在引用Robert Harvey Whitten 1898年出版的“Public Administration in Massachusetts”一书时出现过public Administration一词，而他自己却没有使用这个概念。
在今天，人们毫无争议的认为，威尔逊是作为科学的公共行政学这门学科的创始人，其中，古德诺的贡献也是巨大的。但是，他们可以在演说中或引用他人著作的时候使用public Administration一词，而自己却不愿意使用这个概念。也许这是因为当时公共行政这个概念的含义非常模糊，以至于他们不愿意在表述自己的思想时使用它，即为了避免他们的思想被误解。也就是说，在威尔逊的时期，运用public Administration一词来对资产阶级革命前后的政府及其行动进行区分的任务已经完成，事实上，在美国从来也没有过这项任务，只是在移植英国或大陆的文献时才会使用public Administration。这样一来，只有那些对概念的内涵不加深究的人才会使用public Administration一词，而像威尔逊和古德诺这样有着独立思考能力的学者，显然不愿意使用public Administration这样一个含混的概念的。但是，威尔逊本人开辟了一个新的传统，即要求把政治与行政区分开来，服务于这种区分的需要，“public Administration”一词又重新获得了生机，并成为一个重要的学术概念。
五、威尔逊之后的“公共行政”
到了20世纪20年代，“public Administration”作为一个学术概念在行政学界得到广泛接受。根据James W.Fesler的意见，作为一种有组织的知识领域，美国的公共行政学产生于1906年，其标志是the New York Bureau of Municipal Research的建立(43)。的确，1906年成立的the New York Bureau of Municipal Research是第一个专门研究政府的机构，而且也确实在进步主义运动中为美国政府的改革作出了巨大贡献。1921年，这个机构更名为The National Institute of Public Acministration。这说明到了20世纪的20年代，在知识界使用Public Administration变得时尚了起来。
怀特的《公共行政学导论》（Introduction to the Study of Public Administration）发表于1926年，此时，正如书名所示，“the study of public administration”这一提法已广为人们接受，也说明这已经不再是威尔逊的“the study of administration”时代了。1939年，在怀特协助下建立了一个行政学的组织——“American Society for Public Administration”，该组织主办的“Public Administration Review”就是由怀特担任主编的。其实，在更早的1923年，伦敦的Royal Institute of Public Administration就已经举办了学术期刊“Public Administration”。尽管在用语上，大学学位、研究机构、杂志、书籍等标示性内容中广泛使用这一术语，扩大了这一术语及其所代表的学科的影响，而历史地看，我们仍将这个时期划为行政原则时期。正如Willlam Franklin Willoughby在1927年出版的“Principies of public administration”所展示的那样，原则（principle）仍是这一时期研究的主线。
与威尔逊时期的人们一样，在这些学者的思想中，“public administration”本身就隐含着无需过多阐述的价值内容，他们广泛接受并使用“public administration”这一表达式，一方面是要在“public administration”与“business administration”和“private administration”之间作出区分；另一方面，又表现出了新的认识，即把威尔逊的思想凝结到public administration之中。与威尔逊之前的学者不同的是，这个时期的学者们在政府、政治以及司法活动中也区分出不同的行政。这一点在Willoughby的三部著作的题目中得到了充分的体现。从1927年到1936年，Willoughby陆续出版了“Principles of Public Administration”（1927）、“Principles of Judicial Administration”（1929）、“Principles of Legislation and Administration”（1936），这三部著作的书名一方面代表了这一时期的学者对行政原则的关注，另一方面也说明公共行政是区别于司法管理和立法管理的。同时，也证明了学者们是在政府这一狭义的国家行政机构的意义上来探讨公共行政的。这就是登哈特所说的，公共行政已经成了政府行政的代名词，“美国的公共行政（public administration）首先开始于对政府行政的研究（the study of government administration）”(44)。在这个时期，人们对公共行政的公共性问题还没有给予充分的关注，只是朦胧地意识到public administration不同于business administration和public service，即“business主要考虑赚钱，而public service只关心提供服务、规范公众或群体行为”(45)。
正如一些学者所认为的那样，现代公共行政出现（也只能出现）在政府规模前所未有之大的时期。在威尔逊时期，政府规模尽管与之前相比已经扩大了很多，但依然较小。所以，威尔逊、古德诺等人所考虑的是行政而不是公共行政，这个时期的学者所关注的是行政在解决美国城市化和现代化进程带来的诸多问题时能够发挥什么样的作用，只是偶尔在考虑到一些原则性的问题时，才会谈及public administration。整体来看，从威尔逊到20世纪20年代，公共行政都更多的是作为一个研究课题出现的，是一个研究领域，而不是被作为政府的一种功能（function）或者事业（enterprise）来加以认识的(46)。所以，这个时期的学者们较为关注原则的问题。只是到了五六十年代，公共行政才不再只是一种研究领域，而是以一种专业（profession）的面目出现。这一点集中体现在沃尔多（Dwight Waldo）的“The Study of Public Administration”中。
沃尔多的“The Study of Public Administration”于1955年出版。在这本书中，沃尔多给予“公共行政”两个定义：其一，公共行政（public administration）是人和物的组织与管理，目的是要实现政府的目标；其二，公共行政（public administration）是适用于国家事务管理的科学（science）或艺术（art）(47)。沃尔多对“公共行政”和“行政”进行了区分和分别探讨。他认为，“公共行政（public administration）是行政（genus administration）这个属中的一类（species），而行政部门又是人类合作行动（cooperative human action）中的一个方面”(48)。沃尔多在对公共行政的发生史进行总结后，概括出了四种认识公共行政的途径：第一，把公共行政首先看做是与政府、国家相关的，进而认为公共行政与维护主权、保障合法行动、提供社会福利等政治过程相关联；第二，把一切公共活动或公共事务都作为公共行政的范畴来加以认识；第三，认为公共行政就是政府所从事的事务；第四，根据结构—功能分析方法（structural－functional analysis），所有政府（只要它是合法的）都有一种内在的、固有的、与生俱来的、普遍的特质，这种特质就是公共行政。沃尔多在作出上述总结后并没有刻意地宣示自己的关于公共行政的主张，而是提出了“合理行动”（rational action）的概念。从这里也可以看出，沃尔多对以往关于公共行政的见识都不是持赞同的态度的，但是，在当时的语境下，他不便提出自己的主张；或者存在着另一种可能，那就是他当时已经感觉到自己与以往所有关于公共行政的见识都不同，但自己的思想尚未形成。这一点到了70年代“新公共行政运动”兴起的时候，得到了证明。虽然沃尔多并不被看做是新公共行政运动中的一员，但是，正是有了他发起的“明诺布鲁克会议”，才有了新公共行政运动。
综述所述，“公共行政”一词有着形成和演变的历史，这个历史也就是政府的轮廓及其活动内容逐渐清晰的历史，正是历史的前进，到了20世纪中期，才有了明确地以公共利益为导向的公共行政。所以说，在我们的时代，公共行政才刚刚兴起，在人类行政的演进史中，在从早期的统治行政到未来的服务行政发展的整个过程中，公共行政所扮演的是一种过渡性的角色。根据沃尔多对“公共行政”和“行政”所作的区分，公共行政只是行政中的一类，这就是说，人类历史上的每一个时期都有行政，却不是任何一个时期的行政都能称作为公共行政。在我们看来，近代社会治理所推展出来的是一种“管理行政”，它既不同于工业革命之前的统治行政，也不同于未来的服务行政。然而，在管理行政的框架下，由于政治进化的原因，却塑造出了公共行政这一形式。不过，管理行政与公共行政之间又存在着深刻的矛盾。因为，管理行政所能够容纳的只是具有形式合理性的公共行政，而具有实质合理性的公共行政则必然会成为管理行政的否定力量，会在摒弃管理行政的过程中呼唤出服务行政。弗雷德里克森提出，如果我们坚持使用公共行政一词，如果我们坚信这个词是对公共行政的理论和实践的最佳描述，那么，我们就需要更多更严谨的讨论、界定，以促成理论和实践上更多的共识(49)。但是，如果我们这样做了，所形成的共识就是对管理行政的否定和对服务行政的追求。因为，只有服务行政才是公共行政的完成形态。
注释：
① Mark R.Rutgers.The Meaning of Administration:Translating Across Boundaries.Journal of Management Inquiry,1996(5).P14.
②⑧(18) ［美］弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，［北京］中国人民大学出版社2003年版，第3页，第18－19页，第4页。
③ J.C.Aggarwal,K.R.Sharma.Basic school organization.Delhi:Doaba House,1688.P259.
④ 参见http://books.google.com/books?id=EU1TQQAACAAJ&hl=zh-CN&source=gbs_book_other_versions。
⑤ Jonathan Swift,Robert DeMaria.Gulliver's travels.London:Penguin Classics,2003.P175.
⑥ Christopher Hood.Public Management:the Word,the Movement,the Science.in Evan Ferlie,Laurence E.Lynn,Christopher Pollitt (eds.)The Oxford Handbook of Public Management.New York:Oxford University Press,2007.P9.
⑦ Tobias George Smollett.The Critical review,or,Annals of literature,第16卷．London:W.Simpkin and R.Marshall,1763.P333.
⑨ Alexander Hamilton,James Madison,John Jay.The Federalist Papers.Pennsylvania:The Pennsylvania State University,2001.P41-42.
⑩ Dunsire就曾区分了“administration”的15种不同用法，参见：Dunsire,A.Administration:The word and the science.Oxford:Martin Robertson.1973.
(11) 参见http://books.google.eom/books?id=brO-VxqpcnoC&hl=zh-CN&source=gbs_navlinks_s。
(12)法语原文参见：http://mjp.univ-perp.fr/france/eo1791.htm;英文翻译参见“http://sourcebook.fsc.edu/history/constitutionof1791.html。
(13) 法语原文参见：http://mjp.univ-perp.fr/france/eo1799.htm.英文参见：John Debritt.A collection of state papers relative to the war against France,第九卷．London:J.Debrett,1800.P93-102.
(14) Sir Ernest Barker.The development of public services in western Europe,1660-1930.London:Oxford University Press,1944.P13-14.
(15)(16) Alexis Henri C.M.C16rel Tocqueville.De la démocratie en Amérique.Paris:Michel Levy Freres,1868.P501,P179.
(17) ［法］托克维尔：《论美国的民主》（下卷），董果良译，［北京］商务印书馆1988年版，第135页。
(19)(22) Mark R.Rutgers.Beyond Woodrow Wilson:The Identity of the Study of Public Administration in Historical Perspective.Administration & Society,1997(29).P286-287,P284.
(20)(21) Daniel W.Martin.French Antecedents of American Public Administration.Public Administration Review,1987,47(4).P301,P297-298.
(23)(24)(25)(27) Mark R.Rutgers.Can the Study of Public Administration do without a Concept of the State? Reflections on the Work of Lorenz Van Stein.Administration&Society,1994(26).P398,P409,P399,P402.
(26) 邓正来、［美］J·C·亚历山大编：《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，［北京］中央编译出版社1999年版，第3－4页。
(28)(29) 德语参见：Max Weber,Johannes Winckelmann.Wirtschaft und Gesellschaft:Grundri? der verstehenden Soziologie.Mohr Siebeck,1980.P825；汉语参见：［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》（下卷），林荣远译，［北京］商务印书馆1997年版，第737页，第4页。
(30) 参见：http://www.organisation-oeffentliche-verwaltung.de。
(31) ［德］哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，［上海］学林出版社1999年版，第93页。
(32) Mark R.Rutgers.The Meaning of Administration:Translating Across Boundaries.Journal of Management Inquiry,1996(5).P16.
(33) Richard J.Stillman,II.The Peculiar “Stateless” Origins of American Public Administration and the Consequences for Government Today.Public Administration Review,1990,50(2).
(34)(35)(36) Woodrow Wilson.The Study of Public Administration,in Jay M.Shafritz,Albert C.Hyde.Classics of Public Administration.China Renmin University Press,2004.P21,P25,P20.
(37)(42) Woodrow Wilson.Congressional Government:A Study in American Politics.Boston:Houghton Mifflin,1901.P284,P269.
(38)(39) Richard J.Stillman,IL Woodrow Wilson and the Study of Administration:A New Look at an Old Essay.The American Political Science Review,1973,67(2).P587,P587.
(40) Brian R.Fry,Lloyd G.Nigro.Max Weber and US public administration:the administrator as neutral servant.Journal of Management History.1996,2(1).P41.
(41) Hart and Hart.Why the Gore Report Will Probably Fail.International Journal of Public Administration,1997,20(1).P185.
(43) James W.Fesler.Elements of Public Administration.New York:Prentice Hall,1946.P27.
(44)(45) Robert B.Denhardt,Janet V.Denhardt.Public Administration:an action orientation.Belmont:Wadsworth,2006.P2,P5.
(46) Jay M.Shafritz,Albert C.Hyde.Classics of Public Administration.China Renmin University Press,2004.P4.
(47)(48) Dwight Waldo.The Study of Public Administration.New York:Random House,1955.P2,P5.
(49) ［美］弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，［北京］中国人民大学出版社2003年版，第18页。