大部制之后中国行政管理体制改革的路径，本文主要内容关键词为：大部论文,中国论文,路径论文,管理体制改革论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《意见》体现了解放思想的精神
高全喜：
我先来谈谈自己对于《关于深化行政管理体制改革的意见》这个文件的初步认识和文本解读，做一个逻辑上的结构分析。今年是我国改革开放三十年，中央出台这个文件，不是偶然的，是有深意的，是基于中国社会现实诸多问题的一个具有重大意义的政制回应。这个文件值得重视，值得认真解读，我们不仅要看它字面上的东西，而且还要看它文字背后的东西。结合上述背景，大体说来，我觉得这个文件在逻辑上包括三层内容。
第一层，文件在第一部分首先就提出“深化行政管理体制改革的重要性与迫切性”，文辞中使用了“关键时期”、“势在必行”等词语，并具体指出了现行的行政管理体制在四个方面存在的问题，这些表述如果放在一个宏观的中国社会政治背景来看的话，实际上体现的是一种深切的忧患意识和危机意识。我认为，这个第一层逻辑，是近些年来党对于自身执政能力以及合法性危机的一种深切的自觉，类似这样的表述我们在党的十七大报告中，在人大的政府报告中都能够清晰地感受到。为什么要深化改革，为什么把政府行政管理体制的改革视为党领导的政治体制改革的一个部分，其出发点就是共产党的这种忧患意识、危机意识。
第二层，是这个文件的第二部分，即深化行政管理体制改革的“指导思想、基本原则和总体目标”。我觉得这里虽然包含了诸多的内容，把近些年来党的一系列指导思想和观念系统都囊括进来了，但有一个东西还是可以从中较为清晰地梳理出来的，那就是以行政体制为突破口来审慎、渐进地推进政治体制的改革。这个文件像党的其他文件一样，总括了方方面面的东西，例如，中国特色社会主义、邓小平理论、三个代表、小康社会、以人为本、民主政治、法治国家、和谐社会，等等，这些修辞是不能少的，但是，在这些中国人耳熟能详的东西背后，贯穿着一种共产党历来强调的实事求是的实践理性。在这个文件中，这个原则体现为一种中庸、审慎的改革逻辑，即切实地展开行政管理体制的改革，以转变政府职能为撬板，循序渐进地谋求未来可控的政治改革，这种防范激进改革的改良主义，固然可以说是缺乏改革的内原动力，但也可以说是一种执政党的政治成熟。
第三层，是这个文件的主体内容，政府职能转变和国务院机构改革。我认为，这一层实际上又包括两个部分的内容，一个是有关政府职能转变的行政管理体制改革，我把它称之为行政体制的政体论定位，一个是当前国务院的机构改革，即所谓的大部制。我觉得上述两个部分，具有重要意义的是第一个层次的政府职能转变的政体论定位，至于大部制，如果没有前面这个前提，其实质意义并不是很大，只有在贯穿落实前述的政府职能转变，确立公共政府的政体论前提下，这个大部制的改革才是有价值的。但是，目前的主流舆论大多关注大部制如何如何，对于这个文件主干内容的深层政制含义讨论不多，认识不够，挖掘不深，我感觉这是有待校正的一个问题。
我觉得“深化行政管理体制改革”、“加快政府职能转变”、确立共产党领导下的公共政府，是这个文件的核心内容。这个内容可以从两个方面来看，从一个方面来看，构建一个公共政府，像文件所指出的，“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，“从制度上”发挥市场在资源配置中的基础性作用，“有效提供公共产品”，这本身就是构建一个新型的政府管理体制，就是建立一个现代的公共政府，我们完全可以把它称之为共产党领导下的政府行政意义上的限权政体，我认为这个行政体制的改革对于现行的政府制度具有重大的意义，可以有效地清除多年积累下来的一系列弊端。从另一个方面来看，这次行政体制改革属于中国社会三十年变革的一次重大突破，具有政治改革的意义，它的运作成功可以作为一个撬板来撬动政治体制改革的全面深化，因为所谓政治并不是一些抽象的东西，而是由一系列组织制度构成的，有一个层级的区别和联系，政府体制的改革是这个大的制度体系的一个部分，从政府制度的职能转变开始，我们是可以逐渐建立起一个开放性的公共政治的，中国共产党有这样的信心和能力来领导这个改革，我们应该翘首以盼并积极参与。总之，对于这个文件的认识或解读，我主要是从上述三层逻辑的角度来看的，我觉得这三层文字背后的逻辑是有着一种贯穿的东西存在的，这个东西大体上就是最近三十年从邓小平一路下来的改革精神。
转变政府职能、构建现代国家
李强：
十七届二中全会通过的“关于行政管理体制改革的意见”和“国务院机构改革方案”是深化我国行政管理机构改革的重要文件。舆论界目前的主要关注点是“国务院机构改革方案”。实际上，应该把两者结合起来。二中全会通过的《意见》是今后12年（到2020年）行政管理体制改革的总纲，这次提交国务院的方案是实现总纲的一个具体举措，它仅仅涉及总纲中规划的一个方面。从这个意义上说，总纲更为主要，它涉及的内容更广泛，目标更宏伟。只有把两者结合起来，才能看出这次改革所具有的重大意义。我在认真阅读了二中全会的《意见》后感到十分振奋。十七大的精神是以改革开放的思想统揽全局。二中全会的文件确实具有强烈的改革意识。如果这个文件的基本目标能够如期实现，我国政治体制与社会经济管理模式就会发生重大变化。从1978年三中全会以来以现代国家构建为目标的政治行政改革将基本完成。
从宏观角度言，中国的政治改革面临两方面的任务，其一是在解构全能主义国家结构的基础上构建与市场经济与市民社会发展相适应的现代国家框架，其二是使现代国家的权威结构建立在民主原则之上。第一方面的改革直接关乎经济的运作、法制的完善与社会的稳定，是改革的首要任务。第二方面的改革应该在和第一方面的改革协调的基础上逐步摸索进行。
自1982年以来以转变政府职能为核心的机构改革本质上是为建立现代国家而进行的改革。这几次改革为社会主义市场经济制度的建立、为经济发展提供了保障。这种改革路径的选择是中国的政治改革与苏联、东欧政治改革的根本区别。
不过，如果对以前30年政府职能转化的改革作一个更仔细的解剖的话，就会发现，80年代在政府职能转化方面取得很大成绩，但从90年代中期以来，政府职能转化的大趋势逐步放缓，甚至有所逆转，政府扩权成为普遍现象。
这次二中全会的《意见》重启以政府职能转变为核心的改革，重点明确，目标明确，真正体现了解放思想的精神。根据二中全会的文件，这次改革的目标是：
一、进一步转变政府职能，厘清政府与社会、政府与市场的关系，将政府职能限定在为社会提供公共产品和公共服务的范围内，解决政府越位和缺位的现象，最大限度地实现政府的公共性。
二、合理配置政府内部的功能与机构，实现政府机构配置合理、运作协调一致、宏观控制有效。
三、进一步理顺中央政府与地方各级政府的关系，构建从中央到基层的现代国家结构，强化中央政府的宏观调控能力，强化地方政府提供必要公共产品的能力。
二中全会的文件将转变政府职能作为深化行政体制改革的核心，这是相当智慧的。
我们可以从理论的角度分析一下转变政府职能的重要性。现代社会的运作、尤其是市场经济的运作需要厘清国家与社会的界限，构建一个权力有限而有效的现代国家体系。现代国家体系的建立是提供具有统一性法律的前提，是市场经济运作的前提。而有效的现代国家体系依赖于政府将自己的职能限定在提供公共产品的范围之内，依赖于政府的运作以公共财政制度为保障。
这次改革将转变政府职能概括为四个分开，“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。言语虽简短，但包含的内容却极为深刻，而且体现了强烈的改革精神。政企分开是自上个世纪80年代以来一直进行的改革。到90年代中期已取得重大成就。现在我们国有企业的竞争力和改革开放初期相比不可同日而语，其进步在很大程度上归功于这方面的改革。政府与资产的分开在上一次国务院机构改革中已迈出一大步，其标志是国资委的成立。国资委成立后，将原来分散在诸多部委的国有资产管理职能从政府中剥离，强化了政府提供公共产品的职能，也有利于国有资产的增值。政事分开是这次二中全会文件的一个亮点。改革开放以来，在企业改革方面取得很大成就，但事业单位的改革相对而言十分滞后。二中全会的文件不仅提出政事分开的目标，而且还相对具体地将目前的事业单位划分为三类，提出分类改革的设想。在谈到事业单位改革时，文件使用了“完善法人治理结构”的提法，这相当有新意。我理解，所谓“法人治理结构”是指政府将探索对教育、科技、文化、艺术等事业单位管理的新模式，逐步将事业单位转变为不同于政府机构的事业拨款模式，增强事业单位的自主性，减少其对政府的依赖。在这方面，国外其实有过不少成功的经验。“政府与市场中介分开”，这一点也很重要。我国的许多所谓中介组织是由原来的政府部门转化而来。虽然在名义上是中介组织，实际上扮演着准政府的角色。它们通过制定名目繁多的行业规矩、准入条例等干预市场在配置资源中的基础作用。二中全会的文件所提出的改革将在规范行业协会的职能及运作模式，改变行业协会的准政府职能方面发挥作用。
在转变政府职能方面，除了上述几方面的体制性改革举措外，文件还从功能性角度明确了改革的方向。其中几点尤其值得注意。一是明确中央政府和地方政府职能方面的分工。中央政府要加强对经济与社会事务的宏观管理，地方政府要加强提供公共服务的能力。这一提法还是相当对症下药的。我们现在行政管理体制的主要不足是一方面政府越位，一方面政府缺位。这次文件明确将提供公共服务的职能主要交由基层政府，强调中央政府在重大问题上的决策责任。二是专门提到改革政府在监管、执法、市场准入方面的行为。近几年来，社会各界，尤其是经济界对政府职能的扩张有许多批评。这次文件明确提到这些方面的改革目标，确实是有强烈针对性的。
如果二中全会提出的目标能基本实现，那么我们从1980年代开始的以现代国家构建为主要内容的政治改革就基本完成，中国的政治体制就会能够基本适应市场经济与市民社会的发展，民主、宪政的改革就会有一个制度基础。
政府职能转化的措施需要进一步细化
毛寿龙：
这个文件应该说跟党的所有其他文件一样，都有一个特点，字比较少，每个字后面都隐藏了很多意思。
这个文件可以从三个方面来解读，一是从虚的方面来解读：从实施角度来讲，第六部分实际上是这个文件里面最薄弱的一个环节，任务重大、任务艰巨，周密组织，狠抓落实，都是比较虚的，只是表个态。在其他方面，表态的话也不少，尤其是加强执法行政和制度建设，健全对行政权力的监督和制度，基本上属于表态型的，表态一方面表明比较重视，另一方面，也表明一种希望。
二是从实的方面来解读。这个决定很多是很实在的，里面的具体的改革措施，改革方案，地方的、办事机构、事业单位改革，都很具体，而且显然是要做的。
三是政治动员，这个决定，实际上是从党的角度，对今后12年行政管理体制改革的政治动员纲领，是在今后12年里行政管理体制改革的具体纲领性的文件。
这个文件有很多好的提法，正确处理中央与地方关系，政企分开，政资分开，政事分开，政府与市场中介组织分开，都是很重要的提法。但技术上可能有很大的难度。如就中央与地方关系来说，这个文件并没有重要的突破。加快政府职能转变里面的第三段，基本没有任何地方自主治理的意思。只是说具体下放，抽象上管，还是那样的，决策最后都是抽象的，去做的都是具体的，中央都是架空的，都是管抽象的不管具体的。在这种情况下，要政令统一，只能是抽象的统一，具体的就不可能统一了。
很多很好的提法，都需要在技术上进行落实，而且需要解放思想，更需要技术上的突破。比如说政企现在怎么分？从技术上说，我们人事上就很难实现这一点。
政资分开也一样。现在，我们国有企业都集中在国资委，和其他部委分开了，国资委是特设机构，但也是政府机构。政府和它的关系依然很难处理。国有企业有亏损，政府不管，让其自负盈亏，财政不管，还好说，但如果国有企业营利了，像去年，营利16000亿，政府就不好处理这个营利，让其自己分了？那是国有资产流失；并入财政？那就不是政资分开。国资委如果所管辖的国有企业规模很小，营利规模小，还好办。但是如果营利规模很大，占财政规模的比例很高，实际上是政府的征税，但政府财政很难处理。不认真对待，不好，认真对待，就是政资不分。这个问题不解决，政资也很难分开。
现在我们建立了市场化的公共财政制度，有了市场化的财政收入。不再依赖通过国有企业获得财政收入。但是目前非市场化的财政收入依然很多，国有企业2007年是16000亿，土地收入有1万多亿，实际可能是2万多亿。各种罚款没收收入，收费收入等，也有很大的规模。差不多10多万亿。这个税收规模已经赶上福利国家了，显然不利于市场经济的发展，除非官员把其中的一半化公为私，才可能是比较合适的财政规模。而这显然会败坏整个政府治理。
市场性的税收和计划经济的税收各一半。在这样的背景条件下，政府很难进行宏观调控，也使得市场经济的水很浅，经济容易波动。其直接后果是，挤占了市场经济发展的空间，内需不旺，依赖出口。
要解决这个问题，就要解放思想，正确理解公共财政，正确理解市场经济，正确理解国有资产的地位和作用，尤其是土地等资产的作用。在市场经济条件下，国家的主权，国家所有的东西和个人所有的东西完全两码事，国家拥有主权，门口有土地，那块土地修一条路，路修完了，地底下是国家的，但不值钱，值钱的是路两旁的个人的房地产。修一条地铁，修完地铁房子猛涨钱，国家主权是没有得到钱的，得到钱的是业主。主权收什么钱？向业主收物业税，这是主权的权利，土地要收土地税，国家不能把土地去卖，而是要向地主收土地税。
市场经济绝不是简单的消费品经济，而是产权经济，资产经济。我们那么大一个国家，英国那么小一个国家，英国GDP是我们长期来努力的目标，最近才刚刚超过他们，我们靠的全是劳动力的增值，靠劳动力超过他们，而不是靠资产。这两年资产涨价了，政府马上打压，像房地产。这是传统观念。资产增殖的城市是高质量的城市，哪儿听说便宜的城市是好城市？脑袋还没转过来，思想不够解放。改革开放30年，我们该好好地思考进一步发展的基础了。今后的发展，靠的是资产的发展，而不仅仅是劳动力的发展。
这是非常关键的。只有这样，我们才能真正实现政府职能转变，实现政企分开，政资分开。文件的思路是明确的，但技术上需要进一步开拓。抽象的思路后面包含的逻辑问题都是非常具体的，要不了解这些东西你搞不清楚。
包括我们的政府管理也一样。大家总是认为说机构并来并去什么用？机构不并的话，庙不拆，1998年政企分开根本不可能实现，所有的机构都把企业牢牢地抓在手里。1998年拆掉十几个管理经济的部，拆掉了，政府职能就在组织上转变了。铁道部1998年负债300亿，给他三年任务，说三年扭亏，一年减一百亿亏损。最后没完成任务，可是铁道部还活得好好的。这次搞大交通，也没有并铁道部。如果不把铁道部拆了，很难推动铁道部的改革。
这实际上是一个机构改革到底是政策手段还是政策目标的问题。我们说机构改革一定要以职能转变为基础，没有职能转变肯定机构改革改不动而且没有意义。但是没有机构改革有时候政府职能就转变不了，有个庙在那儿，和尚就要干活，就要想方设法，尤其像我们全靠自觉的，怎么弄呢？就只有拆庙了。
构建宪政政府
高全喜：
关于这个文件，暂且不谈它究竟能够落实多少，仅就这个文本，我觉得至少有如下几个方面的亮点，这是我们作为一个学者或者理论工作者应该加以关注的。
第一个亮点，我认为是它提出了一个符合现代社会的政府运作模式，用学术的话语说，它试图通过改革构建一个现代政府政体论意义上的行政体制。关于行政管理体制改革，这个文件说得很清楚，就是转变政府职能，加强宏观调控体系，施行内部分权、限权，“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，权责分明，构建公共政府、法治政府。其实上述改革的途径与目标，就是建立一个现代的宪政政府，一个政府论意义上的公共政体。关于这个问题，我觉得在此有必要做一些学术上的介绍。宪政早在资产阶级国家成立之前就大量而且有效地存在过，例如，罗马共和国的宪政，中世纪封建时期的宪政，英国资产阶级革命前的宪政，等等，都是优良的政府行政体制模式。说到底，宪政是一种政制的技艺，一种分权制衡、有效行政的技术，是一种中立性的政制治理工具。既然这个技艺可以达到优良的治理效果，资产阶级拿来用，我们为什么不能拿来用呢？就像飞机大炮，一种是科技技艺，一种是政制技艺，都是可以借鉴学习的。其次，关于政体，学术上也有一个政府政体论，说的是如何配置政府各种权力的行政体制问题，它与宪政密切相关，也属于一种治理技艺。至于在宪政技艺和政府政体的框架之上的政治国家，则是另外一个问题，属于国体和政治合法性议题，在我国，中国共产党领导中国人民建立的共和国这一革命实践，以及宪法，等等，都已经明确确立了党在国家体制上的领导地位，这些中国现行的基本的政治制度，与宪政技艺和政府政体并不是一个层次的问题。
就这个文件来说，我觉得它的第一个亮色就是在国家政治体制之下，它提出了一个政府体制上改革目标，就是宪政政府，或法治意义上的政府政体制度，这是符合现代政治学原理的，也是适应中国目前政治、社会、经济、文化等多方面的迫切要求的，是基于危机意识而提出的改革方案。具体地分析，这个文件的上述内容，从结构功能上看就是改革现行的行政管理体制，实现政府职能转变，它又分为两个部分。首先，是分权、放权。这在文件中表述为：“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，“从制度上”发挥市场在资源配置中的基础性作用，“有效提供公共产品”，“把不该由政府管理的事项转移出去”等。其次，是有限政府权限内的有效运作，这个文件第一次使用了“权威高效”这个词汇，“把由政府管理的事项切实管好。”“维护国家法制统一、政令统一和市场统一。”
总之，上述两个方面其实就是现代的宪政政府的政体模式，即有效政府和分权政府，这个政府的行政体制，既不是小政府大社会，也不是威权政府一元化社会，而是政府与社会的法治化的两分，政府的归政府，社会的归社会。政府遵循法治原则，强化宏观综合管理协调，致力于“制定战略规划、政策法规和标准规范”，在具体职能部门，则是政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，分权制衡，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。我觉得上述两个方面的行政体制改革，体现的就是宪政政府的分权制衡原则，实现的就是现代意义上的政府政体。大部制的机构改革方案如果顺利实施的话，其中的原则不外乎政府论意义上的这个分权制衡的宪政原则，限权不意味着低效，而是把不该管的坚决交给社会。
第二个亮点，是政府行政的法治化诉求。这个文件多次提到法治、法治国家，把政府行政体制上升到“法治政府”的高度。党的十七大提出了建设社会主义法治国家的蓝图，把推进法治视为国家建设的一个重要方面，依法治国成为国家的一个基本国策。显然，这个精神也贯穿到这个文件之中，文件强调法治在政府行政管理体制改革中的重要地位，认为“遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。”指出“加快建设法治政府”、“加强和改进政府立法工作。健全行政执法体制和程序。完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度”等。我觉得通过行政体制改革的法治化，进而逐渐深化改革步伐，以行政改革为撬板，推进政治体制改革，这是这个文件隐含的题中之意。从改革三十年来的历史看，我们曾经经历了五次较大程度的行政体制改革，这次的改革如果不流于形式主义，不再随着领导人的人事变动而变形，一个主要的步骤就是建立法治化的改革模式，强化法治的作用。通过法治途径来塑造中国政府行政改革，并使其法制化，我觉得应该是这个文件背后的东西。
第三个亮点，是这个文件首次明确提出了政府行政的公共性定位。关于这一点，主流媒体大多结合大部制的改革框架，讨论了这个方案从经济型政府向服务型政府的转变，我觉得这种宣传还不够到位，因为这里实质上是确立了一个政府职能的公共性定位，公共性才是政府改革的本质。政府是什么？它不是一个特殊的利益集团为自己谋利，更不是官员为个人谋利，而是为人民谋利。人民是什么？不是一个抽象的词汇，而是具体的每一个国家公民，为人民谋利的最集中体现就是服务于公共利益，政府的本质在于它的公共性，在于公平正义，在这里头，执政为民也罢，为民服务也罢，都是通过公共性原则体现出来。
总之，上述三个亮点是我感到振奋的东西。通过宪政的政府行政体制改革，开辟法治化的实施路径，确立法治政府的公共性原则，这三个方面的审慎改革，在共产党的领导下，用一二十年的时 间，中国社会的前景还是可以期待的。
任剑涛：
我认为《意见》最关键的东西是确立了权力分立与制衡的大思路，而且勾画了一个从小三权分立到大三权分立的发展路径。这对理解《意见》是最重要的，高全喜刚才说的包含宪政意义的内容正在这里得到体现。从小三权分立到大三权分立，不是一个一蹴而就的简单事情。《意见》确立了行政决策、执行与监督的小三权分立制衡，这种分立制衡仅仅具有制约行政权力的意义，它必须往下走到制约其他权力形式的深入境地。按照温家宝总理在今年政府工作报告中讲的思路，加上我的解释意图，中国必须以行政管理体制改革推动、深化政治体制改革。后者是前者的重要政治保障，前者是政治体制改革的重要内容。现代政治体制最重要的内容就是大三权分立，即立法、行政与司法的三权分立制衡。
从小三权分立制衡到大三权分立制衡是一个适当的进路设计。为什么这样说呢？因为中国人对权力分割制衡的现代政治原则是极其陌生的，小三权分立是一个突破口，让人们开始学习接受三权分立制衡的原则。三权分立制衡的原则不能说一开始就落定在中国的政治生活中，中国没有这个传统。古代中国在政道上一直都是绝对主义权力国家。如果一下子搞大三权分立制衡，政治上就可能乱掉，执政党控制不了局面了，改革前途也随之断送。小三权分立制衡的行政管理体制改革启示大家，有效限制权力的三权分立制衡已经有希望了，已经找到了它的历史起点。它告诉社会要面向三权分立制衡了，告诉你行政体制有决策、执行、监督的划分了。经过若干年，就像中国人接受市场经济一样，经过一个过程就能够实现现代的期待。以往一说就从自由开始限制权力，结果被指责为自由化，陷入一个完全无法推进政治体制改革的泥淖。现在我们从小三权分立制衡开始，促使中国人理解什么叫三权分立制衡，就是从初级的、也就是行政层面的决策权、执行权、监督权分立制衡开始，逐渐进步到国家最高最后权力的三权分立制衡。这样的发展一定不是一步到位的。
在我们这样一个解释意图里面历史渐进的原则非常重要。你看英国，1215年制定出限制权力的《大宪章》，直到1688年光荣革命的时候，宪政民主体制才算基本落实，你看走了多少年？不能说我们现在的行政体制改革符合现代政治的规范模式，所以我对全喜以宪政直接解释《意见》持保留态度。但同时局部同意他的诠释进路，即宪政民主在这里已经找到了起点。《意见》将三权分立制衡原则落定了，并且将政企、政资、政事和政社几个分立的行政体制改革原则做了阐述，这中间两个意味值得强调：首先是权力分割制衡原则得到了明确，这个问题不是我们过度解释，在《意见》中是明确写了的。其次是中国的行政管理体制改革到政治体制改革的进路已经明确勾画，把它们作一个勾连，现代政治最重要的原则即分权制衡原则，已经全面贯穿于其中。市场跟国家的分离、政府与资本的分离、政府与事业机构的分立、政府与社会组织的分立，这些原则我们已经予以承认了吧？现代国家权力体系的分权原则如此明确写进执政党的文件，我认为这是《意见》最革命性的一个表现。不管是从事上来说，还是从道上来说，我们将道与器结合起来看，都可以发现行政管理体制改革意见所具有的整体的革命意义已经浮现出来了。大部委制开始的行政三权分立改革具有的三个革命性意义，分权原则、宪政体制、法治主张，必将在此后的改革中发挥它巨大的社会政治功能。不从现代政治的原则出发，而是从《意见》的文本里面演绎出来。这是中国从行政体制改革到政治体制改革演进的内源解释，我们有必要肯定执政党新的努力方向，这是他们对于自己执政方略的一个战略矫正。
政治改革与行政改革的内在逻辑
任剑涛：
我想针对这个《意见》，把刚才你们三位（高、李、毛）的发言归结为三个解释路径。首先，高全喜的是宪政改革路径解释，以比较理想的模式来衡量这次改革的模式，用更理想的模式再来衡量这个文件。这是一个宪政前置的解释。我觉得恐怕有问题。因为作为执政党的共产党会不会搞一党立宪、或者要不要搞多党政治，我觉得理想模式的解释应对不了现实政治博弈，所以这个解释路径可能有些问题。因为我觉得中共十七大可以另类地解释为一个中共的战略选择，正式的提法是中共十七大解决了举什么旗、走什么路的问题，而我们可以不从中国特色社会主义这个角度来解释，我们想说，对中国共产党而言，举什么旗、走什么路，其实是执政党试图开辟一个既能维持党的执政党地位，又能够将国家规范化的新政治道路。这在既有的政治模式里头没办法解释：我既同意又不同意寿龙的说法，同意他说《意见》的承诺意义不是太大，但我不否认十七大和《意见》进行这一选择的意义，我认为这东西很重要，因为它与以往的说法不一样，行政管理体制是深化政治体制改革的重要内容，因此行政管理体制的改革具有明确的政治含义，所以有理由把党权党治与国家规范化关联起来。
其次，我把李强讲的归纳为国家建构模式。这一解释比全喜要稍微务实一点。因为实际上中国的现代国家建构是没有完成的问题，政体选择也没启动，所以李强关心的问题在这里。问题在于，我认为李强这次把《意见》的价值高看了，《意见》关注的不是国家建构的问题，它关注的最关键的问题是国家建构之下的行政权建构问题。所以我跟李强的解释有所不同。国家建构关注的权力来源的问题，解决好这个问题，才可以叫解决国家建构问题。不问权力来源的都不叫国家建构，只能叫权力运行的改良。所以我觉得李强还需要把国家建构搞清楚一点，当然如果你把政府、市场和社会作为整个国家结构的组成部分对待，你的解释又有点理由。
再次，就是寿龙体现的第三个路径，他的解释体现出明显的担心，我把它称为原则表述。即他认为执政党的一切表述陈述的都是可能没有多大实质意义的政治原则，实践上则必然是含混的、浑水摸鱼的。总体上来说我同意寿龙的说法。但要注意改革中的执政党的特殊政治修辞术。实际上在一些似乎是浑水摸鱼的说法里，执政党在努力推进改革，这点长江兄是最明了的。有时候，在执政党政治修辞术之外去看问题的时候，一个被它表述的东西没有任何意义，但实际上多少年来执政党就是靠浑水摸鱼的政治修辞术，把市场经济这么一个与斯大林式共产主义完全不兼容的东西搞成了一个社会主义国家的基本经济模式。所以据此我又觉得，全喜和李强那种红楼梦研究里索引派的做法又是有道理的。
但是我想申述一个内源解释的想法。高、李两位都是用理论模式来框定或者说解释实际举措，所以我特别关注李强说的《意见》符合政治学原理，毛寿龙说的不符合政治学但符合经济学、管理学原理。其实，真正认真加以比较，《意见》与规范的经济学和规范的管理学原理都不符合，更不符合规范的政治学原理。它仅仅试图符合今天中国改革的实际需要。所以我愿意把我的解释路径说成与宪政模式、国家建构、原则表述都不同的内源解释模式。
在内源解释模式中，首先需要分析《意见》的出台背景。我认为有几个因素非常关键。第一，就是执政党本身发现了把自己作为改革党来聚集统治合法性资源的“秘密”，这是非常重要的战略性选择。2004到2006年来自于极左对于改革的挑衅，执政党发现自己的改革合法性资源聚集者这个合法性身份正在丧失，这个对它来讲是非常大的危机。所以极左挑战改革正当性的当初，高层领导人本身是不愿意对这个问题表态的，但到了最后不得不出来表态，这表明他们实际上已经意识到了这个危机的存在。如果不继续把自己这个政党和政府作为改革资源的聚集者和配置者的身份来加以维持，它统治国家的理由基本上已经丧失掉了。所以我认为是执政党的一个自我觉醒，这一点我跟李强的看法具有一致性。需要注意的是，执政党在改革停滞徘徊的时候，不光是有了危机感，而是感受到了危机，这不是一种心理感受，而是一种现实威胁。因为在极左挑战改革这样的回流当中出现了一个最大的问题，就是计划经济和毛氏社会主义对改革开放的势成否定之势。前几年流行的以前30年的模式否定后30年的做法，不是一种思考的互相否定，而是毛氏的社会主义许诺人民群众当家作主虚幻的政治满足感，把后30年的改革开放这样一个现代社会布局加以否决。当时尖锐提出的前30年和后30年究竟谁对谁错的问题，这样一个政治回流，变成了一个执政党认为改革上必须突破的直接动因。
第二，就是行政管理体制改革自身确实存在一个问题，李强总结的是五次政府体制改革的经验积累。我与李强的解读正好相反，他认为行政管理体制改革具有连贯性，我认为根本就不连贯，从1982到2003年的五次行政管理体制改革基本上是以挫败告终的。为什么是挫败的？一是现行行政管理体制成为经济发展障碍这个事实显示出来的。二是来自政府体制中的官员感受证明了这一点。三是五次改革根本就推行不下去，只好以下一次改革来重新启动新一轮改革。从1982年以来的五次行政管理体制改革，在结构布局不一样，重要举措差异很大，一点都不连贯。因此不痛下决心，真正推进行政管理体制改革，改革要突破瓶颈就根本不敢奢望。
第三，这次的《意见》对于行政管理体制改革终于有了一个总体的结构布局。这是改革组织者发现以往那种“摸着石头过河”和“不管黑猫白猫抓着老鼠就是好猫”的机构调整和行政体制改革走不下去之后的战略调整结果。此前中国的行政管理体制改革，其实具有体制改革意义的不多，基本都是机构调整。1982年机构调整就有部分大部制改革的意味，但机构的拆并并不直接呈现为行政管理体制改革，机构是个客观设置，体制涉及整体运作。当机构改革走不下去的时候，势必将之推进到行政管理体制改革。当行政管理体制改革走不下去怎么办？第三步改革顺势出现了，从机构改革到行政管理体制改革、再到政治体制改革。但是走到第三步，把行政管理体制改革与政治体制改革勾连起来，就需要重大的突破。《意见》将2020年确立为行政管理体制改革基本成功的年份，如果预期目标得到实现，这个时候，它可能就要直接提政治体制改革了。我的这个推进刻画一定是来自于内源的东西，毛寿龙说是思想原则的表达，我认为不对。对今后30年行政管理体制改革和政治体制改革的演变趋势及改革空间有一个总体估算，是改革能否成功“成竹在胸”的需要。究竟改革可以偿付的成本总量是多少，改革的总体收益究竟有大多，务必推动执政党有一个清晰的计算，否则进入深水区的行政管理体制改革就可能陷入误打误撞的危险状态。
第四，《意见》的出台与执政党对于自己执政的现实状态自觉具有密切关系。我认为执政党已经发现维持全能政党定位已经不符合分权要求的当下局势，因此想以权力的有效分享来维持有效的统治状态。一个愿意改革的政党你就要鼓励，面对令人不满的现实要改，改革总是好的，你从枝节开始改，改到最后都是结构问题。机构问题你改不改？不改不行了，不改就丧失了统治国家的理由。就像东欧国家，从要求工人的权利、福利开始改革，到最后要走到政治权力结构松动的地步，国家的规范建构就开始坐实了。中国也会是这样的。改革初期仅仅想人们有口饭吃，但有饭吃之后要吃好饭，就不能不动妨碍人们吃上好饭的体制，从体制的表面问题上手改革，最后一定落到体制的深层次问题，国家建构和政体选择的问题就此凸显出来。从直接内缘布局开始，一定要拓展到组织外缘的结构组织调整。所以，我认为这次改革调整与以往不一样了，是执政党对自己的统治处境有了一个清醒的觉悟。因为现在执政党高层这批人出生于和平年代，跟革命党时期的政治高层不一样，现在执掌政党—国家权力的人都是现代大学培养出来的，大多数人都已经拿了博士、硕士学位了。按我的说法就是，他们对社会衡量的清晰和本身知识具有替代性，构成了改革的拐点。像老一辈人，知识上是没有替代性的，也没有新的分析思路，新的格局自然出不来。因此我认为《意见》出台的背景值得重视。
一个执政党必须清醒才行。对于那些主观意图想维护政党利益，但根本无力判断政党生机的极左进路，应当拒绝。今天中国一个麻烦的问题是本来维护执政党利益，但却遭到政党力量的普遍反感，这显示出政党总体上对于自己的现实处境是迷茫的可怕态势。因此推进执政党勇敢涉入改革深水区，是清醒的人们应当努力为之的事情。这次中国共产党十七届二中全会对于行政管理体制改革的意见，具有推进改革的意义，因此给予积极评价理所当然。只是它出台的时机跟今年“两会”的距离太近，仅仅只有一周间隔，大家没有来得及消化执政党一直展望到2020年的行政管理体制战略布局具有的重新勾连政治体制改革的战略意图，为此将之进行深入解释，大有必要。
至于行政管理体制改革的实际举措，现在确实要开始筹划。但在执政党现在的党内氛围来看，你不要担心没有举措。执政党已经意识到了它具有或丧失改革党定位的收益与危险。执政党高层在试图重建1989年之后中断了的两个链条，试图重新组合改革的社会局面：一个链条叫改革的领导链，一个是改革的人才链。在《意见》出台的当下，政党—国家高层又在发动新一轮思想解放。有人将之称为第三次思想解放运动，我认为是第二次思想解放运动。因为1992年邓小平掀起思想解放运动，是为了接上他第一次的、中断了的思想解放，那是一次思想解放的两个阶段。那次思想解放是要实现“停滞破局”，挽救计划经济，远离国民经济崩溃的边缘，由经济秩序的重建带来有饭吃有衣穿的正常局面。这一次我把它叫做“制度破局”的解放思想。今天中国执政党的领袖属于中生代，这些人对于革命遗产还有眷恋，同时对于现代状态寄予期望，因此会表现出某种矛盾和徘徊。当革命后出身的政治人物登上国家高层的时候，他们不得不努力将现代期望作为整合国家力量的核心问题，今天国家核心价值的讨论在一定程度上显现了这种走势。当政党—国家高层与省市县级的领导人达成了现代共识的时候，改革开放初期那种不论具体的政治信仰、制度诉求和人生追求都全心支持改革的领导链就重新链接起来。第二就是现在执政党致力重建改革的人才链。不能不看到，近十年大家都不愿意去冒险改革了，都不愿意做改革“冒险家”了，哪儿有80年代深圳那一批敢于开拓的行动者？没有。这个时候国家应当对改革人才重视了。为什么？因为改革处于萎靡状态，我们谁都不愿意投身改革，谁给你改革，改革又得不到好处。因此，改革重新建立起不计代价投身改革的人才链无比重要。我认为两个链条的重建，比政企、政资、政事、政社四个分离还更重要。
四个二元分立当然也必须高度重视。但在解读这四个分立的时候，我认为不能从理想的角度去进行，而要从四个分立的深层蕴含上去穿透分立的理由，我把它归结为三个原因：
第一，政企、政资要分开，原因在于体制负载不了体制制造出的利益格局。我们近几年在愤怒声讨所谓既得利益集团，其实这些利益集团都是体制需要、体制锻造出来的。前两年国内大城市缺油，汽车无法行驶，而中石油中石化的利己主义溢于言表，但地方领导、即使是强势领导也敢怒不敢言。这样的利益集团，说到底是既得利益还是制度利益？执政党到今天还认为国有经济才是统治基础，你却借助市场力量制造出一个个你控制不了的市场怪物，“政治巨无霸”遇见了“市场巨无霸”，而政治巨无霸竟然输给了市场巨无霸。
第二，就是体制从甩包袱到显现出重归“规制”的觉醒。30年来，我们政府机构和体制的改革都是在甩包袱，一旦认为政府要退出某个领域，抽身就走，不管不问。此前政府认定的两个重大包袱就是这样一下子给甩掉了——公共卫生、公共教育。全世界只有我们一个国家一段时间居然要求镇政府乡政府支付公共卫生和公共教育的费用。镇政府乡政府也狡猾，把包袱同样往下甩，村民不是自治了吗？所有的村小学你村民委员会负担。于是，义务教育搞不下去了，公共卫生状态也十分令人担忧。文盲的增加和SARS的教训，开始改革执政党和政府的甩包袱心理。
这一次执政党和政府有了一些规制理性。政府努力把自己与企业、资本、事业单位、社会中介组织通通切开，后两者实行外包，前两者独立运作。但政府不是一甩包袱了之，而是给四类结构提供规则，所以政府要管四类结构，但不具体参与运作，不把运动员和裁判的身份加以混淆。所以我觉得这一次从体制甩包袱到规制觉醒，也是值得重视的重大转变。最近几年“左派”大谈规制多么重要，把政府批得一塌糊涂，反过来又指责说自由派糟糕，老说政府退出问题，老说告别规制神话，政府什么都不管，把社会搞得毫无保障可言。为此，我们必须强调，现代原则既强调政府跟社会、市场、资本、事业单位要分立，但政府不能不给这四类结构提供规则。两者之间巧妙的平衡，才是至关重要的现代治国之道。
第三，就是国家—社会—市场分割以及它们各自遵循不同运作逻辑，被我们意识到了。此前我们是由一个行政逻辑让市场和社会分离，所以有人把我们中国30年的市场经济实践命名为市场列宁主义，即打着国家名义强力推进市场经济形式，对市场造成高度垄断，市场是畸形的，这叫市场的国家逻辑。社会的处境也是如此，中国的社会实际上是高度行政化的社会，并不存在真正自治意义上的“社会”。雅诺茨基在《公民与文明社会》里特别分析国家、市场与社会的不同结构与运行逻辑，概括地讲就是国家遵循权力逻辑，市场使用价格逻辑，社会信守自治逻辑。三者的不同逻辑在这次的四大分立里头表现得非常鲜明。但这次的大部制改革未能明确贯彻这个原则。大部制改革是由国家发改委来筹划的。发改委被人称为小国务院，它来筹划行政管理体制改革，无异于与虎谋皮。因为发改委这样的机构恰恰是最应该改革的。这次大部制改革最大的问题，就是我称为的政府自主型改革，依然沿循的是此前五次不成功的行政管理体制改革的逻辑，如果按照李强、王长江两位仁兄的说法，说此前的行政管理改革没有失败就是从这个沿循的意义上讲的。沿循的就是政府自主型改革。而我认为中国政府改革应当是一种伴生型改革，你不能排除政府跟执政党、国权、司法权的关系，你要在四种权力格局中谋划政府改革，要实现一个党权、国权、政权、法权的四维均衡，才足以保证行政管理体制的成功。因此，《意见》提出的四个分立远远比这次的大部制改革要来得重要。
政府体制改革与党的建设
王长江：
对我们研究政党问题的人来说，政府行政体制改革还是一个属于稍微外围一点的问题，但是我们也要研究，因为毕竟它可以作为探索政治体制核心问题的一个角度。政府管理体制改革可以作为思考的切入点之一，当然我认为政府改革只是其一，另一个很重要的方面是社会本身。此外还有更基础的东西，就是市场经济，它起推动作用，政治体制需要和它相适应。
我想给这次行政管理体制改革的设想一个总的评价。我们知道，政治体制的运作，无非想解决两大问题，一个是合法性的问题，另一个科学性的问题，怎么使用权力才科学。从这个角度看，这个文件主要是想解决权力运行科学性的问题。当然，合法性和科学性是连在一起的，不能截然分开。如果没有合法性，就很难有效率，老百姓都不服从，消极抵抗，权力运行怎么会科学、有效？反过来，你行使权力的时候，老百姓积极响应，权力就有效率了。所以效率和合法性，合法性和科学性这两个是分不开的关系。我们是在这样的前提下来判定这个文件要解决的问题的侧重点。
作出这样的评价，不是说这个文件的意义不大。相反，我认为，它有很强的现实意义，有很积极的意义。为什么？我举其中一两点：一点，我觉得它体现了一种比较现代的执政理念。设计行政体制改革要有思路，这个思路会反映出相应的理念，我觉得这样一种理念在这次改革设计中是能看出来的，加进了现代的因素。过去我们没有这种理念，一种执政的理念。比如说，我们共产党一直都强调为人民服务。这固然没有错。但过去的理解和现在的理解是不一样的。为人民服务，归根结底就要为人民的利益服务。然而过去，我们并不承认每个人的利益。我们认为，如果承认和允许每个人都去追求自己的利益，整个世界就会变得你争我斗，阶级和阶级之间斗，阶级斗争。为了避免这一点，我们就设计了那套计划经济的模式，它的前提，就是绝对不让你去追求个人利益，只要一说利益，在道德情操上就是不高尚的，是应该被批判被否定的追求。从这个角度去说，老百姓实际上没有自己的实际利益可以表达。既然没有利益可以表达，党又如何代表他们的利益？于是只好归结为党的性质，就是说，党的性质决定了它是老百姓的党，它天生就能代表老百姓的利益。这就是典型的传统计划经济时流行的观念。以这种观念做基础，形成的体制便是，本质上的人民当家作主，形式上成了党代替人民当家作主。整个体制，是一个事无巨细包揽一切的政党领导下的全能主义的体制。这也正是过去全能政府的一个最基本的理念。
现在我们看到，情况不一样了。在这个文件中可以十分清楚地看到，强调我们是“为民服务”的政府，不是依据政府的性质、依据控制政府的政党的性质来加以引申，而是切实看到了广大公众的利益。既然如此，那么，为民服务，就要把所有应当提供的服务的方方面面都放进去。所以，在社会主义市场经济已经建立的条件下，所谓“服务型政府”不是一个概念，也不是一种主观愿望，而是公共权力与民众的互动提出的要求。对于政府行政管理体制的一系列设计，是建立在这种认识基础上的。从这个角度说，它给了我们一个进一步思考这个问题的逻辑前提。
对执政的共产党来说，这个逻辑非常重要。有时这种逻辑会关系党的兴衰盛亡。拿一个人们经常谈到的话题来说：苏联共产党为什么最后给垮掉了？有人经常批判，好像苏共为改革设计的那些原则和框架都是错误的。这种判断有些简单化。实际上，有很多设计还是很有道理的。例如，戈尔巴乔夫一把就抓到了任命制这个要害，认为它就是老百姓最反感的东西，最让他们有社会政治不公平、权利被剥夺的感觉。这难道错了吗？抓住了这个根本问题后，苏共就设计了一套原则，其中包括民主化、公开性这样一些东西。不能说这些东西都很坏。但为什么它摧毁了整个党？关键在于它的逻辑。这套逻辑被广大公众所掌握，特别被知识分子掌握之后，他们不仅看这个逻辑在现实当中怎么运行，还会拿这个逻辑回头来评价这个政党的历史。结果发现，这个党从建立就是一个错误。这样一来，苏共存在的历史依据没有了，民心全失。这就是这套逻辑带来的结果。
所以，我强调这次政府管理体制改革的逻辑。我认为比较成功之处就在这个逻辑。这套逻辑没有否定整个历史，它否定的是那些具体的结论和论断。从这个角度说，政府后面的执政党不出太大的问题，与此同时又体现了向前推进。这是非常重要的。我们是一党高度集权的这么一个政党政府，现在要改革。我们不难理解这个改革的实质。全部权力都掌握在党的手里，改革就是改变这种高度集权的情况，是要科学分权，这不是很明确吗？如果我们设计得不好，尤其是逻辑有问题，就会给唯恐天下不乱的人以口实，说你在削弱党的领导，说你在搞复辟、搞资本主义，很多传统意识形态的东西又会重新泛滥。这次设计避免了这种情况，所以我觉得它有积极的意义。
第二个方面的积极意义，表现在对这个问题的态度上。头脑当中有明确的理念当然好，但本着这样的理念来分析现实，每个人又会有不一样的判断。对现实持什么样的判断，抱什么样的态度，决定着事情今后的发展。从这个角度说，我觉得这个报告是值得肯定的，因为它直面了很多问题。
这里面我印象比较深的一点，就是它在讲整个体制中部门结构之间的关系的时候，直截了当地谈到了既得利益。现行的体制，无疑有很明显的既得利益。各个部门都有自己的利益，甚至部门利益高于一切。在不少政府机关，平常的工作不是以怎样为公众服务为重点，而是以怎样把内部的利益摆平为重点。公共部门变成了这种样子，恐怕是老百姓最不满意的。这种情况必须改变。用这个要求来衡量，即使这次改革的设想全部实现了，也不能说改革完成了。还差得远，还有很长的路要走。这次的改革方案，也仍然能看出不彻底，其中大概就有部门利益的原因。
部门的问题，靠部门自己是无法解决的，因为毕竟已经形成了既得利益。所以，政府体制改革，很重要的问题就是怎么面对这种既得利益。我觉得这次改革有一点非常值得肯定，就是触动既得利益。它的意义不在于新组建的部门有多么科学，而是利用集中产生的权威，试着打破一下部门利益。可能有人说这仍然属于非现代手段。非现代手段，必要的时候也要用。完全用民主的方式，它要跟你讨价还价，还动不动把自己说成是“弱势群体”，逼你让步，这就很难达到目的。
不能一说部门利益，就把它和牟取私利联系起来。任何群体都会有利益，何况部门？承认部门有利益，就是要直面这个问题，实事求是地研究利益如何公平分配的问题，把正当利益和公权私用的既得利益区分开来。而且，有利益，就要负责任。
我非常赞同我们的政治体制改革，把政府管理体制改革作为其中的切入点之一。我现在很少谈突破口这个问题，为什么？在计划经济的条件下，要打破这套东西，向市场经济过渡，就得找出一条路，杀出一条血路，这就有一个从什么地方破开这套体制的问题。你怎么弄破？你不可能一下子把它全抛弃了，只能找突破口，所以那个时候找突破口是非常正确的。随着这么多年市场的发展，这种情况已经发生变化。所以我同意李强的意见，不是说失败了再重来，过去没有什么进步。至少从历史哲学的角度看它还是在不断向前推进的。这个推进，虽然远不能说是彻底的，但是对过去是一种改动，过去那个已经不行了，已经一点一点地被改变了，很多方面已经推向前进了。在这种情况下，没有严格意义上的突破口。相反，推进其中之一，其他方面也得跟上，互联互动。忽视了其中任何一个，其他的也会受影响。
所以，改革的整个思路，在我看来应是整体推进。光停留在行政管理体制改革是不行的。怎样推进？这里面，我认为有三点非常重要。
一是党政关系。我同意把政府管理体制改革作为政治体制改革的切入点，是基于这样的想法：理顺党政关系，不是要在执政党和政府之间谈论怎样瓜分权力，而是要根据政府运行的规律来界定党和政府的各自作用。党不能随心所欲地指挥政府，更不能像上级指挥下级那样来驱使政府，而应该按照公共权力运行的规律来扮演好自己的角色。政府管理体制改革，应当是使政府按照规律运行的最重要的探索之一。
这个想法，我是从企业改革当中提炼出来的。一说企业改革，好像是在讲经济，其实不是。我的关注点在党企关系的处理。
这个问题解决得比较成功的企业，就是按照企业运作的规律，把党的工作作为企业运作的一个组成部分。在企业中，既有所有者，又有劳动者，还有经营者。好的企业不是光有这三者就行了。三者之间是有矛盾的。如果有一种力量把三者捏在一块儿，有凝聚心、向心力，这个企业往往就发展良好。一些企业党组织之所以能起大的作用，就在于它们使自己变成了这个力量。
同理，如果回到政治体制改革，恐怕也是这么个道理。政党控制和参与政府的运作，这在政党政治时代是天经地义的事情。问题是，政党该怎样参与？怎样才叫善于领导？我们有很多原则，回答的都是这个问题。但是一落实到操作层面，则往往不遵循公共权力运行的规律。例如“党管干部”。政党当然要掌握官职。但是，我们长期理解的党管干部，可不是说党招募精英，为公众提供掌权人选。我们所说的“管”，往往就是管具体人头。这就出了问题：你作为一个唯一的执政党，作为一个没有别的党跟你竞争的党，你把人头都确定好了，公众的选择岂不成了一句空话？我们有时觉得这样做确实于理不通，也尝试进行差额选举。本来挺好的事情，却又怕失去控制，非要确定其中一个是组织推荐的，另一个是“陪绑”的。如果组织推荐的没选上，“陪绑”的上去了，那叫组织意图没实现，叫选举失败。这叫什么话？都是你的忠诚党员，都对党忠心耿耿，却非要说只有其中一个人代表党，另一个不代表党，这是非常莫名其妙的事情。为什么出现这种情况？就是因为我们把所谓的党管干部的原则落实到具体管人头，结果就大大地压制了民意，违背民主的基本常识。
可见，在党政关系上，有很多方面仍然是在坚持过去一些不科学的做法。要使它变得科学，就要遵循客观规律。全世界每个国家都有政府，政府都有它自己运作的规律，不以主观意志为转移。党应该按照这些规律来研究公共权力的运作，研究透了，再把自己的工作渗透进去，实现对公共权力的科学控制。党政关系应该在这样的基础上。在政府之外，党可以建立自己的组织，作为社会政治组织对政府活动施加影响，但绝对不应该把党组织和政府组织弄成一种行政关系，一种隶属关系。作为执政党，这个政府明明就是你的，非要在政府之上再建一个组织来指挥，这算什么关系？建立这种上下级关系，实际上并不是把政府变成党了，而是把党变成政府了，变成行政机关的一部分，变得行政化、官僚化了。这是一种极其混乱的法理关系，是以党代政、党政不分和权力失控的根源。所以，最重要的是党不要再用行政的形式干预政府的工作，党把自己的人送进政府，政府按自己的规律开展活动，如果怕进入政府的党员不听你的，完全可以通过党代会，制定规则，通过党的组织在决策机构当中占有60％这种巨大力量，对输送到政府中去的党员明确提出要求，哪些能做，哪些不能做，不就解决了吗？最好的控制政府的办法，是把自己最优秀的人提供给老百姓进行选择，然后送进政府，这是对执政党最直接的认可，而不是把政府弄得不像政府，像一个执行部门。
二是中央和地方的关系。这个问题我看在文件中涉及了，但是似乎不如别的问题深刻。目前这种状况，地方各有自己的利益，作为一级政府也好，党组织也好，都和地方的利益连在一起，这是现存体制本身造成的。所以，光用局部利益服从整体利益，个人利益服从国家利益的要求来解决，指望通过地方领导干部们的自觉性来解决，是不可能的。应当实事求是地承认地方的利益，允许他们有一种自主性来决定自己的发展，给他以一定的自主权，在这个格局下来设计中央和地方的关系。当然，不能说道德要求不管用。尤其是，中央掌握着地方党政领导干部的委任权，成了他们不能不考虑的因素，这在相当程度上有利于体现中央的权威。但是，这不能真正解决问题。为政一方，总得有所作为，别让那里的老百姓背后骂娘，这是地方领导干部的普遍想法。但是，如果他们没有足够的空间，想做的事总和中央的要求发生矛盾，那就很麻烦了，将来弄不好要在这方面出问题。这个问题没有完全解决。
三是评价体系。要求政府职能转变也好，提高效率也好，都需要进行评价。谁来评价？这个问题也没有完全解决。现在是上级对下级评价，自己对自己评价，党组织对政府评价。这么一种评价方式肯定是不行的。比如前一阵最突出的绿色GDP问题，为什么明明是好事，却无法落实？说穿了，下面的官员，他们的乌纱帽在你手里，而你依然用GDP来作为衡量他们政绩的重要标准，在这种情况下，绿色GDP是不可能进入他们的视野的。他们不可能把决定自己升迁的经济增长率降下来，去追求什么绿色GDP。这就是评价体系的问题。更突出的是信访体制。本来权力高度集中，中间层次太多，信息不通达，有一个信访部门，可以大大缓解这方面的问题。但是，既然如此，信访部门的工作，显然应该以信息量来评价吧？它们反映的信息量越大，内容越全面，就越有政绩才是。但现在我们看到的是，信访成了政府的一个部门，低信访率意味着政府满意率高，高信访率则意味着政府满意率低。这样一来，信访数量越大，岂不越说明政府没有控制力，执政能力不强？于是，截访压访这样的怪事就出现了。不少地方党委和政府甚至跑到北京来截访。这说明，我们对政府的评价体系太缺乏科学性了。如果这个问题不解决，政府改革、职能转变，都只能是纸上弹琴。
改革是一项艰巨、长期的任务
高全喜：
前面我的发言是我对于这个文件的初步认识，属于扩展的解读，其中隐含着我的某种期待或希望。当然，我知道这个文件只是“关于深化行政管理体制改革的意见”，不是总体的改革方案。不过，这个行政体制的改革就目前来说，还是非常重要的，前面我谈了其中的三层逻辑，由此我们有理由认为它就是政治改革的一个部分。但是，中国社会政治的特殊性，三十年改革的风风雨雨，使我们对于中国共产党这个领导集体，还是赋予或寄托了很大的期望，我们一直强调共产党领导下的改革，强调中国特色社会主义的改革，在党的领导下，我们期望这场改革尽管形式是审慎渐进的，但最好不是权宜之计，走哪算哪，而是能有一个政治的高度，能够有整体一盘棋。就这个文件提出的政府行政体制改革，我觉得狭义上是值得鼓舞的，但说到它的落实，显然单纯这个文件所关系的行政体制本身，是无法真正实现的，因为它需要其他的条件，具体说，它需要其他方面的改革予以配合和协调。我认为，至少在如下两个方面需要配合或配套，才能完成。一个是司法制度的改革，一个党政关系的改革。
关于党政关系，邓小平早在三十年改革之初就明确提了出来，现在这个问题即便是为了落实政府行政体制的改革，也需要有所动作，有所配合。这个文件提出“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，这些分开的前头还有一个关键的“党政分开”，没有这个分开，前面的一系列分开是很难真正落实的。就政府政体来说，前面的分开就够了，由此可以实现一个现代的宪政政府，一个高效的公共政府。但是，就中国的现实条件来说，党政关系又是一个不得不面对的严峻问题。如何既实现党的领导，又贯穿现代政府治理原则，这是一个难题。对于这个问题的解决，既需要共产党的大智慧，也需要全社会的积极参与。关于法治化问题，我在前面已经谈到了，也是一个关系政府行政体制改革的重大问题，也有待深入探讨，我认为这个问题的解决有助于党政关系问题的解决。对此，我是这样理解的，中国共产党对于国家政治体制的领导，是历史实践和宪法都已经确立的，而且已经构成了现行的国家制度，这是无可争议的事实。
问题在于在政府行政体制改革中，乃至在司法制度的改革中，在党政关系问题上，应该遵循法治化的路径，通过法治来实现党的领导。共产党通过对于国家制度的领导，实现了法制统一，党的意志已经转变为国家法律的意志，依法行政，依法司法，就是贯彻党的领导，就是实施党和人民的意志。在法律之外，不再有其他的党的意志，各级党的组织，各级党的领导人，不可能在法律之外行使党的权力和党的意志，不可能干涉政府行政和法院司法。因为党是通过法律来体现对于国家、政府和司法制度的领导的。当然，这里的党，是指党的集体意志，不是指党的领导人，或一般党员。把党的意志转化为法律，政府严格执行法律，这里头政府和党的关系就比较好处了，各级党的领导机构和党员个人与政府、司法机构的关系应该是干净的，没有任何关系，因为党的意志已经转化为法律了。我觉得如果这样来理解中国的法治化问题，对于政府行政体制的改革，对于党政关系，对于司法制度的改革，都是有益的，富有建设性的。在这个问题上，盎格鲁·撒克逊人的法制经验值得我们借鉴。
任剑涛：
从改革模式的选择上来讲，这次还是渐进式的改制，好改的先改，不好改的延后。大部制本身的建立也不是轻而易举的事情，代价很大。代价之一就是大部制该落实的没落实。有人讲，铁道部欠债太多，哪个部也不想要。即使不说谁要不要的问题，人们也想到了冰雪灾害救了铁道部的结论，原来拟议的铁道部并入交通部就此泡汤。代价之二就是大部制的战略搁置。今年大部制改革本来应该提供给人们两个东西，一是大部制的战略结构，即国务院直属部委究竟是多少个的总体蓝图；二是大部制的推进路线图，即五年内的大部制改革每年坐实的部委改革究竟是哪些。这两个东西没有出台，多半是因为担忧出台会影响各个部委的正常运作，进而干扰大部委制的改革进程，因此都隐匿到大部制的改革幕后去了。
大部制的推行不是一件轻而易举的事情，因此温吞水式的慢慢搞，也在意料之中。英国人将国家权力坐实在现代结构上付出了400年的耐心，我们为此付出100年的耐心行不行？拿出耐心，该怎么改就怎么改，但是要改的你不能说不改。只是一个基本蓝图、推进路线和时间表必须给出来。中央党校的周天勇教授等几个人最近拿出一个中国政改报告，给出了一个60年的时间表和路线图，那是个战略性的东西。那我们这一次行政体制改革是一个5年预期，短期时间表给出了，但路线图似乎没有定出来，这次行政管理体制改革究竟设立哪些大部委都没有给出，实际上就是为了减少改革的阻力，这个时候就意味着，行政体制改革以及它启动的政治体制改革，要运用社会力量来推进。
因为从改革带来绝对利益的角度看，今天大家都是既得利益者，尤其是掌握国家权力的所有人士都是既得利益者。一个人有了一些小小的个人资产，他就会反对改革；一个人掌握了小小的国家权力，他就会拒绝分享权力。因此，激发前者的改革斗志与激活后者的改革愿望，成为今天中国推进改革必须同时完成的两件事情。仅仅依靠领袖人物的推进显然不足以提供两种动力，要运用社会力量，展开社会动员，才能将改革继续进行下去。
消灭既得利益是不可能的，必须承认利益追逐是每一个人的心理、尤其是深层心理的自然倾向。但对不同的人应当采取不同利益诱导方式，诱使他们投身改革。对此，起码对社会的四大层面要区别对待，大词对高层领导，中词对中层领导，小词对基层领导，故事对人民群众。你对谁都讲社会主义、资本主义，对老少一直讲，这种讲法是没用的，反倒引起人们的审美疲劳，对你的主义敬而远之。主义号召、主义治国应当说是聚集不了改革社会资源的。因此，在渐进的行政管理体制改革中，要想聚集有力的改革资源，还必须重新思考改革哲学、重新设计改革战略与策略。
如果从行政管理体制改革过程的连续性上来讲，我们当然不能断然得出此前的改革是失败的结论。但是，我这里强调此前改革的失败，是从改革的中断性上来确认的。中国人一说失败就把前面否决了，不是这个意思。从改革的连续性上，我们宣布任何政府活动、改革活动的失败都没有理由。但是每次改革都成为新一轮改革的起点，就是因为前一次改革已经不能继续运转下去了，它那种逻辑不能延续，它就叫失败。这种失败对于改革的最终成功没有任何负面影响，一点没有否定25年执政党所做出的改革的伟大尝试。
针对行政管理体制的改革成败质疑，有两个方面的问题要进一步解释一下：
一个就是面对行政管理体制改革必须要做出的几重区分。因为我们习惯于眉毛胡子一把抓，把西方理论文献的和西方实际操作的双重理想混为一谈。这双重理想稍微具体表述一下就是，在文献上的理想就是古典的政经体制设计理想，就是约翰·洛克和亚当·斯密的设计。从某种意义上讲，现代就是形式化的设计，只要试图进入现代，就离不开这些形式化准则。现代文献工夫我们中国人抓得很准，这对实际的政治操作或者改革操作的有益在于，任何改革首先应当确立理想范畴，没有愿景的改革缺乏目标指引；但不利在于任何改革如果以文献的理想作为根据，改革必定破产。因为任何改革必定是被动适应的一个社会变迁过程，而不是主动设计的理论产物。但对于任何改革，中国人始终愿意把它解释成主动设计的过程，这个是错误的。现代行政理论、政治理论，都是事后归纳的而不是提前设计的。比如一个最简单的东西，约翰·洛克和亚当·斯密的政经设计，远远滞后于英国资产阶级本身对现代经济和政体的实践，而不是一个先在的套套（total）逻辑。从1215年到1688年，好几百年了，英国人才从理论上总结归纳出现代政经基本原理。这是一个事实描述。事实先在了，相应的理论建构也就具有同样有力的支持力量。
《意见》里提出的“四个二元分离”，首先我们要搞清楚不是一个文献性的要求，也不是西方运行500年的现行制度的政治理想类型的要求。而是中国迈进到今天的改革开放境地必需的两重分立。一种文献性的、一种操作性的，两种理想类型都无法直接用来刻画《意见》的改革筹划。如果这两个原则不区分清楚，我们就没有办法为执政党进入被动的运作状态来筹集改革的正当性资源进行辩护。因为改革始终是当下营运的，我们习惯于把过去的理想和未来的目标切割开来，然后把当下的视作理论解剖的对象，而不视作一种当下诸要素妥协处理的结果。所以实际上两种理想说还是叫主义先行而不是问题先行。这是第一个要区分清楚的。
第二个要区分清楚的，是人类面对的智力难题、人类共同难题和中国现在要处理的特殊难题之间的关系，这三者之间是有距离的。因为人类共同难题可能是天然屏障，是人类永远都处理不好的。比如说公权是不是公用，公权会不会私用？这是人类面对的、永远的共同难题，我有了权就是想私用，私用只有大小区别，或者只有乐意不乐意的区别。所以限制公权私用是一个人类政治主题。不要把人类共同面对的政治和行政智力难题，拿来作为行政权营运评价和解释中国行政管理体制改革当下状况的理论坐标。对今天中国来说，一个最严重的问题是什么？政体的选择当然是非常非常关键的，但是更严峻的实际问题就是《意见》提到的四个切割。现行行政体制本身的运行绩效是处于衰变状态的，就是因为政企、政资、政事和政社混合在政府运作中，全能政府的绩效衰变就是必然的事情。
一个全能政府必定陷入讹诈性政府的状态。讹诈性政府是个分析型概念，不是骂我们政府的说法。它是说一个包办一切的政府，必定讹诈整个社会来行使其全能职责。比如中国今天的收税机制就具有明显的讹诈性。先前实行的分税制，即国税、地税的分离，实际上是想分享税权，激发中央和地方各自的积极性。但是没有料到，这一套在征税不足的体制下开启的税收体制，高效运转起来变成了讹诈税收的体制。去年中国的税收总额按照海外的报道达到匪夷所思的9万亿，这个数据实在太高，国内公开宣布的税收总额是5万亿，相比于此前两年，税收呈明显的几何级数跳跃。人类历史上没有出现过这种奇迹，不知道我们的政府有没有一丝不好意思的感觉。据说现在又在研究税制改革问题，大致显示了政府讹诈性聚集财源政策的改弦更张。
无论政府怎么运作，它总应该呈现一个下落的富裕状态，即国家相对较穷，中层相对较富，基层相对最有钱，人民手里可支配的收入最为丰裕。发达国家的财富支配状态大致如此。而我们中国刚好相反，中央政府出手阔绰，省级政府收大于支，地级政府收支基本平衡，县级政府差不多入不敷出，基层政府几乎破产，人民手里可支配收入与经济发展不成比例。全国县级政府运作80％，依靠财政转移支付，发达的广东据说90％依赖财政转移支付。越富裕的地区，县级财政转移支付越严重，以致中央政府不得不面对财政转移支付的特殊难题。只要中央财政有太多专项支出，并由中央主导财政转移支付，中国的公共财政就根本不可能实施，公共预算也就根本不可能做出。加上人大、政协代表委员对于政府运作基本上是一头雾水，根本没有监督和控制能力，制度设计的结果与主观期待始终就会疏离。就像政府—社会—市场三元结构一样，总会有一元比较强，另外两元就变得弱小一些，因此均势就变得无比重要。
将政府坐实在公权公用的现代框架中，需要时间和耐心。因为这里处理的是人类难题。英国1215年订立大宪章，到了1297年才真正开始落实下来。我们30年的发展是很快的，30年走过了西方差不多300年的历程，太快太快了，现在我们要有耐心，只要能解决问题，是一个可以期待的改革状态，就可以了，不要设想一蹴而就的限权改革。这是第二个要强调的。
第三个要强调的就是，行政管理体制改革的着重点要落定在官僚体制的建构上。官僚制通通具有的弊病是我们没有办法改的。我们中国人很奇怪，老是想落定现代官僚制改革，但官僚制弊病必须彻底克服。一看就是追求一个不可能的完美官僚制。现代官僚制的成本就是高的，办事效率就是低下的。但是它有一个基本保证，就是虽然成本起点高、绩效低，但是能保底，具有抵制决策风险的机制，大的决策错误不可能犯。所以美国想修三峡，想修三门峡，想修小浪底，就绝对没门。因为这样的决策机制保底太厉害了。像中国一个省级领导动辄斥资过百亿搞一个大工程，在发达国家就不敢想象，布什总统看到都会掉口水。
官僚体制就是要避免大开大合的行政决策。我们现在的行政决策基本是大开大合。大开大合的决策依赖决策者的个人英明，像毛泽东一样，高瞻远瞩、洞察一切、明察秋毫、洞若观火，他的行动就很英明。一旦这个人拿到不受限制的巨大权力了，他突破官僚制的限制，往往个人登高一呼，那国家整个决策机制就完蛋了，决策的长期负面后果让人心惊肉跳。所以，我们要落定在有重大局限的官僚架构上来，不是因为官僚制是理想的，而是因为它能杜绝重大的决策失误。你设计如何理想的官僚机构也不会完全克制这种制度的弊端。官僚怎么可能完全恪尽职守？韦伯早就申言不需要这种信念伦理。仅仅需要强调的是，官僚制比集权好，大家分开权力，按惯例运作，不需要你太聪明睿智，像美国人认为两党推举出来的总统候选人是两个恶魔选一个，所以限制恶魔使用权力就是天经地义的事情。统治者太聪明了民众就没戏了，太聪明的领袖领导国家，对社会、市场都是很蔑视的，国家反而难以健康运转。
我们既不要用文献理想，也不要用现实理想，就是西方的一套东西来框定中国的改革。宪政机制下的行政体制、政治体制，不是设计的直接结果。英文里头design和make这两个词是糟糕的，现在很多理论著作都这样来写现代国家、现代政体、现代行政机制的诞生，其实事实并非如此。国家不是设计的、制作的结果，而是逼近的结果。宪政在英国起源于国王想多收税，贵族想乱逃税，双方只好说那我们讲信用吧，国王保证就收什一税，贵族则老实交税。这是符合人们的心理状态的，你老实我就老实，你不老实我比你还狡猾，双方建立互信，规则就为人们所信从，现代规范的政治—行政体制就能够发挥权威效能。从这个意义上来讲，我们必须落定在现实坐标上来看中国行政管理体制改革，改变试图实现一个没有一切弱点的完美政经体制的改革期望。
王长江：
要深化改革，许多理论需要进行清理。我们有好多理论没有清理，听起来冠冕堂皇，实际上似是而非。许多说法和做法缺乏理论依据，但却成了习惯。我举党政关系做例子。现行的这套党政关系架构怎么来的？是从苏联学来的。它那时候确立这套架构有一定的道理。我们知道，俄国人是通过中心城市武装暴动夺得政权的。政权到手了，却没有管理国家的人才。怎么办？列宁想了一个办法：留用旧的国家机关工作人员。但是，在列宁看来，这些旧的人员都属于资产阶级、小资产阶级。为了保证国家政权不变质，就想出了建立党组织对政府机关发号施令的办法。党组织管方向，政府机关管执行。这在当时确实解决问题。但是，两者的关系不可避免地一开始就是混乱的。党组织活动和政府活动之间，并无一条明显的边界。党是因为不会执政，才让别人来帮忙。一旦党自己学会了，别人的帮忙也就多余了。所以，这种体制随时存在着以党代政的可能性。这种可能性就是党和政的边界不清造成的。这种党和政两套机构的状况一直到现在都维持着，没有什么变化。但是，我们看到，实际环境已经发生了根本性的变化。在政府里面掌握权力的，不再是旧制度培养出来的人，而是党自己培养出来的精英。如果非要分成两部分，那么这两部分是什么关系？谁代表无产阶级，谁代表资产阶级？如果都属一个阶级，一部分人发号施令，而另一部分人必须服从他们，依据是什么？可见道理上已经陷入了混乱。类似这些，在理念上和做法上，都没有很好地清理过。理论上不通，改革的行动肯定也是不通的。
李强：
我自己的感觉，这次二中全会提出的改革任务难度极大。一方面，政府职能转化本身是一个艰巨而复杂的任务，国务院机构改革涉及许多复杂的人和事的问题，如果将改革的视野进一步扩大，涉及党的改革与建设，涉及司法改革，也就是说，在一个比较完整的意义上实现现代国家的构建，确实是一项艰巨而长期的任务。另一方面，现在的舆论的大环境是否支持这样一种改革也是一个问题。现在舆论的整体倾向是呼唤政府在民生方面做更多的事，这在本质上是呼唤一个大政府。我们的舆论也讲政府职能转化，也抱怨政府权力的扩张。但每遇到一些具体问题，往往都希望政府能够管起来，政府发挥积极作用。如果政府把大家希望管起来的事情都管起来的话，那么，政府就不可能是二中全会文件所勾画出来的现代意义上的政府。所以，如何创造一个良好的舆论环境，逐步地改变、淡化民粹主义的舆论导向，改变或者淡化人民对政府提供超出许可范围的民生期望，这是这次改革能否成功的关键。
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