摘要：土地是人类赖以生存的物质基础，是最重要的生产要素，是经济和社会发展中最大的支撑和制约因素。在新旧动能转换关键期，如何更好发挥土地的支撑作用，显得尤为重要。笔者通过对钢城区建设用地利用的背景和现状分析，指出了存在的问题并提出了针对性的建议。
主题词：建设用地 利用现状 根源 对策
1 背景
在2018年1月16日的全国国土资源工作会议上，原国土资源部部长姜大明在讲话中指出“新增建设用地计划在连续4年减少的基础上，今年再减少20万亩，其中占用耕地规模也相应减少。”《山东省关于创建国土资源节约集约示范省的实施意见》又明确“完善年度新增建设用地计划指标分配和使用办法。严控新增建设用地规模，建立新增计划指标和存量用地盘活相挂钩机制。”从中央到省，各层面都在压缩新增建设用地指标。
据统计，钢城区每年建设用地指标需求量都在1500亩以上，2018年新分建设用地指标约600亩，新增建设用地指标缺口较大。在新增建设用地指标的自筹方面，近年来，钢城区主要依靠实施城乡建设用地增减挂钩，已累计实施4批10个项目，完成拆旧复垦1994.5亩，腾出挂钩指标1267亩。2018年年初，按照“村班子战斗力强、资源好、群众积极性高”的标准，我们在全区进行了大范围的摸排，选定拟在4个村实施增减挂钩，完成后可腾出挂钩指标约200亩。但总体来说，可适宜实施增减挂钩目的村庄已屈指可数。
相较于新增建设用地指标的筹措，耕地占补平衡指标的稀缺更加刺目。2004年以来，钢城区已累计入库备案治理土地面积16万余亩，新增耕地占补平衡指标1.85万亩，对经济社会发展提供了有效保障。2012年莱芜市明确各区自行解决耕地占补平衡后，实施完成区级土地开发整理项目10个，新增耕地占补平衡指标2800亩，但已全部用尽。2017年验收入库申请省级备案项目3个，新增耕地占补平衡指标998.75亩。根据多次摸底排查，剩余还能形成规模、可开发利用的耕地后备资源仅有6000亩，且开发利用难度大、成本高，按照新增耕地最大化计算，可解决占补平衡指标约1000亩，耕地占补平衡指标最多只能维持到2020年左右。2017年省政府出台了《山东省城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂使用管理实施细则》（试行），提供了补充耕地指标交易平台，但在各地指标普遍紧张的情况下，外购指标实现较难。
2 建设用地利用现状
2.1 空闲土地大量存在。截止到2017年底，全区各类空闲土地123宗5869.65亩（2018年初统计数字）。2013-2017年5年供地率分别为：47.53%、30.64%、60.76%、0.00%、19.30%。《山东省人民政府办公厅关于进一步促进批而未供土地有效利用的通知》明确规定：“截止每年一季度末，各地前3年供地率应分别不低于75%、65%和40%……对供地率达不到最低要求的，由省国土资源厅实行约谈和重点督办，限期整改；逾期未达到整改要求的，暂停建设用地审批。”因供地率较低，个别乡镇被市政府进行了区域限批。
2.2 土地利用效率偏低。钢城区空闲土地中，闲置低效土地39宗2760.39亩占比分别为31.71%、47.02%，建设用地利用粗放、低效闲置用地数量大，是基本的地情。与之对应的，工业用地项目投资强度一般在60万元至100万元/亩之间，截止2016年底，省级开发区工业用地平均固定资产投入强度、工业用地产出强度分别为150万元/亩、280万元/亩，与全省先进县（区）一般在220万元至360万元/亩之间存在较大差距，平均容积率也仅为0.6左右，开发区集约用地水平在全省均排在90名开外。
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3 产生问题的根源及制约因素
近年来，钢城区也制定了一定的措施，以此激励对低效闲置用地的盘活利用。如2016年出台了《莱芜市钢城区人民政府办公室关于加快钢城区空闲土地盘活利用的意见》，明确“加大招商引资力度，用新项目消化利用空闲土地，并采取有效激励政策，对利用空闲土地的，双倍抵顶招商引资任务”等，但实际效果较差。有政府及企业自身多方面的原因制约。
3.1 下游产业多，产业类型单一。前几年钢城区大部分企业附属于莱芜钢铁集团，且基本以钢铁运输、初加工为主，技术含量低。在钢铁形势下滑时，这些企业最先受到波及，“前一天还奔驰宝马，后一天连桑塔纳都开不起。”加之银行贷款渠道断裂，很多企业破产、老板跑路，造成大量建设用地荒芜。
3.2 招商引资重数量忽略质量。前几年，招商引资任务成为区镇两级政府头上的一把利剑。为完成招商引资任务，各地眉毛胡子一把抓，逮住企业就上项目，不由分说就开工。部分企业自身无资金支撑，出于享受政策红利或借用土地融资套现的目的，“搂一耙子”就走，导致批而未供等空闲和低效用地产生。
3.3 产业聚集效应差。部分乡镇以融资平台拿地后，进行土地熟化和厂房建设，实行以地招商，但受限于区域位置，且招商引资项目杂乱等原因，招商引资效果差，多数厂房空置，土地利用效率低。
3.4 闲置低效用地盘活利用难度大。存量建设用地一般都存在遗留问题多、补偿高等特点，谈判过程艰苦，遇到的麻烦更多，使用新增建设用地更合政府及用地单位“口味”。
4 盘活利用的建议及对策
4.1 利用第三次全国土地调查的机遇，仔细摸清闲置低效建设用地总量及分布情况，建立动态数据库，针对每宗用地的闲置低效原因制定切实可行的盘活措施。同时，将各宗用地情况与区、镇两级政府及招商引资部门共享，按照“新增计划保重点、一般项目靠挖潜”的原则[1]，实现存量建设用地盘活利用。
4.2 完善“以税节地、以地控税”机制，探索城镇土地使用税差别化管理制度[2]，以税收为杠杆，倒逼企业提高土地利用效率和效益，用地效益低下企业自主退出。
4.3 对盘活利用难度大或存在查封难以盘活的，由政府资产经营公司接盘，或建立合资入股、共同开发的机制，建立股份合作方式，由政府资产经营公司控股，原土地使用权人参股，进行联合开发，使原土地使用权人享有一定比例的开发收益[3]。
4.4 在招商引资中，注重引入与园区主导产业有关联的上、下游企业，形成聚集效应，减少企业在运输、生产等环节成本，关联企业抱团发展，壮大地方影响力，形成新的发展圈。
5、结语
总之，受历史遗留和利益驱动等多方面的影响，钢城区建设用地闲置低效现象较为普遍，对存量建设用地的盘活利用既要严格执行国家政策法规，又要结合宗地妥善解决问题，还要考虑不同利益主体的需求[4]。齐抓共管是基础，动真格是关键，相关部门要充分发挥优势与职责，为钢城区可持续发展提供良好的用地支撑。
参考文献：
[1]山东省人民政府关于创建国土资源节约集约示范省的实施意见，鲁政发〔2018〕8号.
[2]山东省人民政府关于创建国土资源节约集约示范省的实施意见，鲁政发〔2018〕8号.
[3]张莉，低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议[J].价值工程，2017，34：86-87.
论文作者:吕同举,岳菲菲,张东
论文发表刊物:《基层建设》2018年第31期
论文发表时间:2018/12/17
标签：建设用地论文; 钢城论文; 指标论文; 土地论文; 耕地论文; 万元论文; 招商引资论文; 《基层建设》2018年第31期论文;