关于我国预算外资金性质的几点认识，本文主要内容关键词为：几点论文,性质论文,我国论文,预算外资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1996年国务院颁布的《关于加强预算外资金管理的决定》明确规定预算外资金属于财政资金，实际上这已经明确了预算外资金的性质。然而，预算外资金作为一个特殊的财政范畴，迄今为止，人们对它的特殊本质尚缺乏深入的了解，理论界对它存在的客观必然性也不曾进行系统的分析。这显然不利于我国进一步加强对预算外资金的管理。本文拟就预算外资金所有权及其经济实现形式、预算外资金的使用目的和预算外资金的存在原因等问题谈点认识。
一、支配权是预算外资金特有的经济实现形式
要真正理解预算外资金的性质，首先必须明确预算外资金的所有权及其经济实现形式。
80年代以来，我国在预算外资金管理上奉行的一条重要原则是“所有权不变原则”，即规定预算外资金由地方、部门和单位按照国家规定自收自支、自提自用、自行管理，享有充分的支配权和使用权，尤其是其中的支配权。与经营性质不同，财政资金的一个重要特点是它的所有权不能以“收益”作为它的经济实现形式，即政府不能靠收取利润或利息、股息等收益实现它的所有权，而只能通过行使对财政资金的支配权来实现其对财政资金的所有权；离开了对财政资金的支配权，其所有权便无从谈起，而只能成为一种“虚设”所有权。因此，完整地讲，上述“所有权不变原则”实际上是“两权不变”原则，即预算外资金所有权和使用权均归部门和单位所有。
“两权不变”的弊端是十分明显的。上述意义的“两权不变”原则，实际上是将应由政府集中掌握的预算外资金所有权化解为各部门、单位（包括非财政性单位）分散所有，政府不能集中支配和使用预算内和预算外的综合财力，从而使预算内、外资金在使用上严重脱节。据对湖北省荆沙市的调查，自从1994年以来，虽然该市财政收入每年均以20%以上的速度增长，但是由于体制变化因素、增支因素等的影响，赤字包袱沉重，财政形势十分严峻，市财政每年收支缺口均在1亿元以上。造成这种局面的原因，在很大程度是由于财政资金被分散了。因此，“两权不变原则”的实施，虽然在一定程度上调动了部门和单位筹集资金、发展事业的积极性，但与此同时，不少部门和单位受“两权不变”小集团利益的驱动，收支活动不受政府财政部门的管理和监督，使大量的体现政府财政职能的财政资金长期在体外循环，严重地削弱了政府对财政资金的集中控制能力，同时也造成了财政资金管理漏洞的大量增加，各种贪污犯罪和挥霍浪费现象时有发生。
无论是从理论上看，还是从法律上看，对各种资金的归属与使用目的的甄别标准首先应当是所有权，即看它的所有权是为私人部门所有还是为公共部门（政府）所有。按照现代财政理论，通常只有为公共部门所有的资金才会被用于服务于政府的职能要求与目标，而私人部门（包括各种以盈利为目的的国有企业）所有的资金通常只能被用于私人性目标，用于盈利。然而，在我国，目前还不能简单地用这个原理去判断资金的属性，去甄别现有预算外资金的性质，而必须同时考虑它的经济实现形式即对资金的支配权。
在我国传统的计划经济体制下，政府实际上拥有对两类不同性资产或资金的所有权：即非盈利性资产的所有权和盈利性资产的所有权，更重要的是，在资产的运用上，这两类资产之间的界线是不清楚的。直到今天，这种传统经济体制下对不同性质资产混合运用的惯性影响依然是很大的。同是预算外资金，其所有权同是为国家所有[①]，但由于其支配权归属不同，其使用方向、使用目的也不尽相同。也正是由于预算外资金所有权和支配权的分离，预算外资金所有权归属和支配权归属的不对称性，导致了我国长期以来预算外资金在使用上十分混乱，预算外资金的使用去向与预算外资金的所有权归属并不具有完全对等的关系。从有关统计资料来看，我国预算外资金中用于固定资产投资的部分占34.1%，而纯粹用于服务于政府职能的部分仅占18.7%[②]（见表1）。也就是说，目前在我国的预算外资金中，我们能够确认的、服务于政府职能的只占20%左右。
表1 我国预算外资金支出分类比重 单位：%
全国 地方财政部门 事业和行政单位 国有企业及其主管部门
固定资产投资34.1 29.7 15.9 41.2
大修理支出 12.60.3 1.3 13.4
简易建筑费支出0.00.1 0.2 0.4
福利支出 9.22.9 7.8
奖励支出 3.82.3 8.2
养路费支出4.2
30.6
城市维护支出 1.3 42.6 4.9
科技三项费用支出 0.70.1 0.3 0.9
增补流动资金支出 1.50.6 1.7
事业支出 6.5 11.5 24.1
行政支出 0.63.7 3.3
上交国家能源交通基金6.1 4.3 5.6 8.6
其它支出18.87.7 8.0 17.8
注：“全国”一栏资料为1991年数字，其它栏的资料均为1986年数字。本表资料根据《中国统计年鉴》（1993）第231页和其它有关调查资料计算。
再从预算外资金的各个管理部门（实际上这些部门或单位也是预算外资金所有权的具体行使者）对预算外资金的使用情况看，所有权与预算外资金使用去向的非对等性也十分明显（参见表1）。其中，地方财政部门管理的预算外资金中用于纯履行政府职能需要的占62.1%，事业行政单位管理的预算外资金中纯粹用于履行政府职能需要的部分占68.5%，而国有企业及其主管部门的同类指标为8.6%。这表明，在按照旧口径（指1993年“两则”发布以前的统计口径）统计的预算外资金中，预算外资金使用去向与预算外资金支配权对称性比较高，而与所有权的对称性较低。因此，从中国的国情出发，我们必须同时从预算外资金的所有权归属和支配权归属出发来判断资金的性质。
二、满足政府履行其职能的需要是预算外资金的基本使用目的
所有权和支配权的统一，只是给出了确定预算外资金性质的一个必要前提条件，即预算外资金必定是为政府所有和支配的财政资金；但是在我国，由于归政府所拥有和支配的资金并不都是用于非经营性开支的（例如，其中有相当大部分资金用于经营性国有企业的开支），所以还必须从目的上进一步确认其性质。
笼统地讲，任何不纳入政府预算的资金都可以称为预算外资金；但是，我国的预算外资金是有其特定涵义的。从历史发展过程来看，我国预算外资金既同政府财政职能有关，又同计划经济的运行与变革有关。因此，我们首先简要地分析一下我国预算外资金形成和发展、变化的历史。自从中华人民共和国成立以来，我国预算外资金随着政策与体制的变化经历了一个由小到大的发展过程。大体上可以分为七个阶段：
第一个阶段是从建国初到第一个五年计划以前。建国初期，我国预算外资金数量少、规模小，只有农村自筹和机关生产收入等几项，主要是为了解决一些农村卫生行政经费开支的需要和机关的零星开支而设置的，以后有的地方又增加了一些项目。在这个时期，政府对预算外资金的管理比较混乱。因此，1952年2月，国家决定对预算外资金进行整顿，把除民政、劳改等生产事业以外的机关、部队的生产单位一律作为国营企业纳入预算，对农村自筹规定了“包、筹、禁”的原则，即把有些开支纳入预算包起来，有些开支允许继续自筹，除此之外禁止自行摊派。经过整顿，1953年全国预算外收入由1952年的13.6亿元减少到8.9亿元，相当于国家预算收入的比例由1952年的7.8%降为4.2%。
第二个阶段为第一个五年计划时期。在这个时期中，我国对企业实行了经济核算制，设置了企业奖励基金、福利基金和大修理基金，从而使预算外资金的项目、数量有所增加。1957年全国预算外收入达26.33亿元，相当于国家预算收入的8.5%；1958年，国家又对国营企业实行利润留成制度，并调整了各项附加的范围和比例。1960年全国预算外资金收入增加到117.78亿元，相当于国家预算收入的20.6%。
第三个阶段从“三年调整”到1965年。在这段时期中，主要是三年调整时期中，国家对预算外资金进行了整顿，采取了“纳、减、管”的措施，即将有的收入项目纳入了预算，将有的收入项目降低了提取标准，并制定了一些加强管理的规定，如地方财政管理的预算外收支要作为国家预算的附属部分逐级上报，停止实行企业利润留成制度等。到1965年，全国预算外收入减少到75.56亿元，相当于国家预算的16%。
第四个阶段是“文化大革命”十年内乱时期。在这10年当中，企业、事业单位下放很多，并将企业折旧基金留给企业用作固定资产的更新改造，将县办“五小”企业的利润的40%留给县财政作为预算外资金。因此，这一时期的预算外资金有所扩大，到1976年，全国预算外收入已达到272.32亿元，相当于国家预算收入的35.5%。
第五个阶段是自党的十一届三中全会以后直到1993年7月。党的十一届三中全会后，我国经济体制改革进入了一个新阶段，国家对企业采取了一系列放权让利的措施，其中主要措施包括：对国营企业减税让利，改变折旧办法，提高折旧率，并将原来上交中央财政的折旧基金全部留给企业或企业主管部门，以后又逐步实行了各种形式的承包经营责任制，对事业行政单位也实行预算包干、结余留用的办法，从而使国营企业和行政单位的预算外资金大幅度增长。1993年，全国预算外收入达3243.31亿元，相当于预算内收入的94.5%。
第六个阶段从1993年7月到现在。1993年我国政府颁布了《企业财务通则》和《企业会计准则》，对企业财务会计制度进行了改革。按照新制度规定，国有企业折旧基金和税后留用资金不再作为预算外资金管理。因而，预算外资金口径及其范围缩小了，只包括地方财政部门和行政事业单位管理的预算外资金。按照这个新口径统计，1993年全国预算外资金为1432亿元，1994年为1862.53亿元。
今年年初，我国国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》，对预算外资金的范围进一步作了规定和调整，明确规定国家机关、事业单位和社会团体，凡是体现政府职能并凭借或依靠国家所赋予的职权取得的收入都属财政资金。这种财政性资金除按规定已经纳入财政预算内管理的以外，其它都应作为预算外资金。同时还将一部分原属于预算外资金的政府基金（收费）也纳入财政预算内管理。这些规定意味着从总体上我国预算外资金的范围又进一步缩小了，预算外资金从性质上看也比较明确了。因此，我认为，我国预算外资金的发展变化从此进入了第七个阶段。
纵观我国预算外资金形成和发展的历史过程，关于我国预算外资金问题可以得出如下几点认识：
1、预算外资金作为一个财政范畴同计划经济有着密切关系，在很大程度上，它是作为统一计划的对立物而存在的。从建国初期到1996年初以前的几个发展阶段来看，国民经济计划程度越高，预算外资金的规模和存在范围相对越小，反之则反是。从总体上看，我国实施改革开放政策以前，计划经济占主导地位，全国实行高度集中统一的计划经济体制，所以，预算外资金无论是从绝对规模上看，还是从相对规模上看，均小于实行改革开放后各年的预算外资金规模（见表2）。改革开放以前，预算外资金规模最大的年份为1976年，但其相对规模也仅为35.5%；而在改革开放以后，预算外资金的规模均大于改革开放以前的预算外资金规模。其中，规模最大的年份为1991年，该年度预算外资金相对规模为94.5%。
表2 改革前后预算外资金规模比较 单位：亿元；%
年份 绝对额相对数 年份绝对额 相对数
1953
8.91 4.21979452.85
42.4
1958
55.9914.4
1981601.07
59.1
1963
51.8515.1
1983967.68
79.9
1966
81.1314.5
19851530.03 83.3
1971
118.56
15.9
19872028.80 89.7
1976
275.32
35.5
19913243.31 94.5
资料来源：《中国统计年鉴》（1993），中国统计出版社1993年版。
换句话说，我国预算外资金作为统一计划的对立物，首先是同计划的程度及其覆盖面相关的，计划的程度越高、覆盖面越宽，预算外资金的规模则越小；反之则反是。这个规律不仅表现在改革开放以来市场经济成份逐渐扩大的年份中，而且也表现在改革开放以前的某些年份中。例如，在“文化大革命”时期，政治上的动乱影响了计划的实施，国民经济计划覆盖面大大缩小，从而使预算外资金相对规模达到了改革开放以前的最高水平。从这个意义上讲，可以将预算外资金称为“计划外”资金。
2、就其使用目的而言，在相当长的时期内，我国的预算外资金并不完全用于政府执行其职能；更进一步地讲，不完全用于政府执行其财政职能。政府的职能是政府所固有的功能，我国经济理论将政府职能概括为政治职能和经济职能两大部分。按照现代财政经济理论的观点，政府的经济职能主要是指政府在宏观经济管理方面的职能，具体包括政府运用财政、货币等手段对社会总需求与总供给的平衡状态进行调节，在市场基础上对资源进行配置，组织关系全局的经济建设、尤其是经济基础设施建设，对国民收入分配进行调节等；但是，其中并不包括直接的盈利性活动。至于财政职能，作为政府职能的延伸，其内涵也不包括任何以盈利为目的的因子，尽管不同的经济学者以及经济学者在他不同的时期对财政职能内容的认识不尽相同。
我断定，以往我国预算外资金中有相当大的部分没有被用于执行政府职能的主要依据，就是其中有三分之一以上的预算外资金实际上是被直接用于盈利性项目开支的（见表1），即用于固定资产投资（其中有三分之二左右用于固定资产更新改造）和增补流动资金支出；如果再加上企业用于大修理支出、福利支出、奖励支出和科技三项费用支出等部分，我国预算外资金中用于盈利性项目支出部分所占比重可能高达50%以上（按照1993年“两则”出台以前的口径计算）。
上述分析表明，我国预算外资金不仅存在着管理部门混乱的问题，而且更重要的是它的使用目的及其去向也十分混乱，有很大一部分预算外资金被用于盈利性的支出项目上。形成这种局面的根本原因是长期以来我国所实行的计划经济体制。改革开放以前我国预算外资金发展的几个历史阶段证明，在传统的计划经济体制下，盈利性行为构成了政府经济行为的一个重要组成部分；所谓的预算外资金实际上是计划外资金，其划分标准是相应的资金能否被纳入计划。形成这种局面的直接原因则是我国经济体制改革，以及改革过程中出现的计划经济体制向市场经济体制的转轨过程。
市场经济运行过程所通行的准则在很多方面与计划经济运行过程所通行的准则不同。就预算外资金而言，按照现代财政学中的“两部门”理论观点，预算外资金如果是一种客观存在的话，它只能属于政府部门的资金，这种资金只能以服务于政府及其财政职能为宗旨，用于满足社会共同需要，而不能投资于盈利性经济活动——后者是私人部门的职能范围。显然，这种市场经济运行准则与那种由政府包揽一切的计划经济运行准则是完全不同的；在这种情况下，如果仍然依据计划经济的运行准则去观察预算外资金问题，去处理预算外资金问题，其结果必然是难以理解在我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中为什么会形成这么多游离于体外的“预算外”资金。
总之，预算外资金属于财政资金，属于那种不纳入政府预算管理的，但却同预算内资金一样，是用于满足政府履行其职能需要的财政性资金。
三、管理技术上的局限性是预算外资金存在的主要原因
预算外资金既然属于财政资金，为什么却不按财政资金运动的惯例，纳入预算内进行管理呢？我认为，我国预算外资金的存在，在很大程度上是由于技术方面的原因造成的，而不是由于其财政性资金的属性。具体说来，由于预算外资金有如下几个特征，使之在我国现有的财政与行政管理技术与管理水平下，难以按照预算内的方法与要求进行管理。
首先，在使用方式上，我国预算外资金的使用具有明显的零散性。在建国初期，我国预算外资金规模很小，只有8.91亿元（1953年数字），当时设置预算外资金的主要目的，是为了解决一些农村卫生行政经费开支的需要和机关的零星开支需要。目前，我国预算外资金中的大部分也限于那些数额较小、组织收入比较困难和行政、事业单位的零星开支项目。
其次，在存在形态上，预算外资金具有不稳定性。归根结蒂，无论在哪种财政经济管理体制下，预算外资金的存在都是管理手段力度不够、政府预算无法囊括所有财政资金收支活动的结果。例如，在计划经济体制下，大量预算外资金的存在是由于政府计划无法包容全国的国有资金；而在市场经济体制下，预算外资金依然存在的主要原因也是由于政府财政与行政管理水平不高、管理技术不过关，因而无法通过政府预算将全部财政资金都统管起来。
因此，预算外资金实际上是一种过渡性财政资金，一旦条件成熟，所有预算外资金都将被纳入预算内管理。
①在我国传统的、高度集中统一的财政体制下，为“国家所有”的财政资金所有权和支配权的归属是相同的；改革开放后，“两权”则分离了。
②这里的“纯粹用于服务于政府职能”的费用支出是指上交国家能源交通重点建设基金，财政支出、事业费支出、城市维护支出和养路费支出。“其它支出”由于其具体内容不详而没有计算在内。
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