专家学者谈地方政府机构改革，淡化部门利益，稳妥分流人员，本文主要内容关键词为：稳妥论文,专家学者论文,利益论文,部门论文,人员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年以来，我国地方政府机构改革的准备工作一直在紧锣密鼓地进行，眼下已经进入实质性阶段。据了解，目前，中央对地方各级政府的主要职能与工作部门的设置数目、人员压缩规模、实施改革时间等已经提出了明确要求，大多数省份的改革方案业已成形，其中不少已上报中央机构编制委员会办公室，有的已报送国务院审批。
此次地方政府机构改革，重点是转变政府职能，难点是人员分流。为了解决这些重点和难点问题，日前，来自中央编办、近30个省市自治区的编办主任和国家行政学院、20多个省行政学院的学者专家聚会春城昆明，召开了“地方政府机构改革理论研讨会”。从事理论研究的学者和实际工作的官员首次坐在一起，共同探讨和研究解决这些问题的对策和出路。本刊记者专程前往，对与地方政府机构改革有关的一系列问题进行了深入采访。
转变职能最重要的是淡化部门利益
改革开放以来，我国先后进行了3次较大规模的政府机构改革， 结果却最终陷入了“膨胀——精简——膨胀”的怪圈。专家们认为，所以陷入此怪圈的重要原因之一，就是未能切实有效地转变政府职能，造成职能划而不清，关系理而不顺，部门之间交叉重叠现象严重。
什么是政府职能？简而言之，就是政府应当和不应当“干什么”与“怎样干”，以及“由谁干”的问题。那么，地方政府怎样才能转变职能？专家们认为，转变政府职能的核心是政企分开，同时推进政事、政社分开，严格界定政府职能与应下放的职能，减少具体审批事务；手段是下决心撤销工业管理部门，彻底改变工业管理部门与国有企业的行政隶属关系。
江苏省行政学院的孙学玉认为，新一轮机构改革，要在重新划分责权关系、配置政府职能的基础上，以壮士断腕的决心和勇气下放审批权，减少审批层次，做到不揽权、不贪权，最大限度地避免层层请示、层层审批、层层盖章等旷时低效的现象，为企业、事业、社会创造一个宽松的行政环境。在这方面，深圳的做法引人注目。据深圳市编办副主任李显平介绍，深圳市在机构改革过程中，积极改革政府审批制度，市里原有审批和核准事项1091项，改革后保留628项， 并依法规范审批事项，对审批后的实施和执行情况进行稽查、监察，大大降低了政府的行政管理程度，弱化了政府对企业的干预，拓展了市场调节的范围，促进了当地经济的发展。
国家行政学院的刘熙瑞、宋世明认为，地方政府转变职能的当务之急，是在“三定”（定机构、定职能、定编制）过程中，对政府各部门重点关心的审批职能、收费职能和执法监督职能，要重点审查其合法性和科学性，下决心解决那些长期以来存在的职能交叉、执法冲突、民怨已久的部门职能界定问题。
转变政府职能涉及责权利的调整，要把人们从传统的行政管理观念上转变过来，这说起来容易，做起来难。专家们认为，解决“转变难”的问题，关键是要最大限度地淡化地方政府普遍存在的部门职能利益化倾向，要严肃“收支两条线”制度；政府机构坚决不准办经济实体，已经办的要确保真正脱钩；深化收费体制改革，彻底解决政府机关“吃杂粮”的问题。
人员分流要拆“庙”送“和尚”
人员分流历来是机构改革的一个难点所在。尽管国务院机构改革在这方面已作了表率，然而到地方各级政府机构改革时，无疑还是最令人头痛的事情。
专家们认为，就业观念陈旧，就业渠道少，人员分流成本负担重，公务员素质差，分流后难就业，分流谁，人际关系复杂等，这些因素加剧了地方政府机构改革分流人员难的局面。其中，县级政府机构改革涉及面最广，难度最大。全国2000多个县中，财政赤字县占一半以上，县级机构臃肿、人浮于事，超编问题严重，占全国各级党政机关超编人数的60%以上，是我国“吃财政饭”最典型的体现。
如何解决这个难题呢？云南省行政学院钱素华认为，必须有针对性地采取以下措施：转变职能，理顺关系，拆“庙”方能送“和尚”；解放思想，转变就业观念；确定分流人员时做到公开、公正、公平；广开就业渠道，妥善安排分流人员；加强培训，提高素质，增强适应能力；完善社会保障制度，解除后顾之忧。
在地方机构改革试点的实践中，山东省分流人员的做法颇具可操作性，并得到中央编办的充分肯定。山东副省长林廷生介绍说，在精简分流工作中，各市地坚持“先修渠，后放水”的原则，把分流工作的着眼点放在广开分流渠道和充分发挥分流人员作用上。他们的具体做法，一是鼓励清退分流人员领办、创办示范服务基地。二是鼓励事业单位的分流人员，兴办经济服务实体。三是发展个体私营经济，吸纳分流人员。四是鼓励县乡干部到企业和农村任职，充实到企业和农村第一线。五是通过轮岗锻炼干部，待时机成熟后再分流。六是鼓励提前退休。在分流工作的过程中，他们特别注意把精简分流与发展经济相结合，把统一要求与分类指导相结合，把行政机关与事业单位的人员精简分流相结合，把精简分流与实现县乡机构改革的目标要求相结合，把精简分流与加强管理、巩固改革成果相结合。
但是，专家们提醒说，当前经济环境给地方政府机构改革分流人员带来的压力不可低估，各地须积极稳妥处理人员分流，保持社会稳定。
改革要自上而下推进 上下照应不强求对口
在改革的模式、方法和步骤等方面，理论界的一致观点是，此次地方政府机构改革必须自上而下地逐级推进，既要上下照应，又不强求上下对口。要充分发挥地方的主动性和积极性，在改革中突出本地的特点和优势，在中央统一的方针和原则指导下，结合省情、市情、县情进行分类指导，并在实践中不断补充完善，既不搞“一刀切”，也不能各行其事，但鼓励因地制宜，鼓励创新。如，县政府是否可以不设科委？因为县的范围和科技实力有限，其职能完全可以分解配置到其他相关部门尤其是农业管理部门。
搞好地方政府机构改革，地方各级党委、政府是第一责任人，但是专家们认为，同时必须强化中央对地方政府机构改革的指导、监督和检查。河南省行政学院的樊怀洪指出：首先，中央政府应从方针、政策及方法步骤上加强对地方机构改革的指导，使地方政府领导和广大公务员真正明确这次改革的原则、目标和要求，从而在组织和实施过程中全面正确地理解和执行中央的有关方针和政策。其次，像“三讲”教育那样，中央政府应向地方派出若干督导组进行指导、督促和检查，随时指出和纠正各地发生的偏差和存在的问题。同时，督导组还可以及时向中央反馈各地的成功经验和做法，以及带有普遍性和倾向性的问题，以便于中央对地方政府机构改革及时地进行宏观指导。
各级地方党委、人大、政府亦必须高度重视、加强领导。要建立强有力的地方政府机构改革领导小组及办公室，专门负责其组织领导工作，从组织领导上确保地方政府机构改革的成功。
“重点”与“难点”要良性互动
转变政府职能和人员分流，是地方政府机构改革的重点和难点，在操作过程中，把握重点与难点的工作力度是比较难的。与会专家和负责地方政府机构改革的政府官员，对新一轮地方机构改革“重点”和“难点”之间关系有了新的认识：转变职能并不一定导致人员精干，而只是提供了可能性。许多发达国家的政府职能已经适应了市场经济要求，但仍存在政府机构“浮肿病”就是佐证。因此，决不能只转变职能，不分流人员。反之，分流人员也不一定引致职能转变。如果不转变职能，人员精干的政府也可能重操旧业。
武汉市行政学院张绍春分析说，转变政府职能既是重点，更是难点。说是重点，是因为我国政府机构改革实质上是行政体制改革，不转变职能就不可能改革体制。说是难点，一是因为各级地方政府在职能转变的理论与对策研究上都相对薄弱，尤其在市场经济条件下和目前转型期，地方政府的职能究竟是什么，有些内容仍是“雾里看花”，“转什么”和“怎么转”都不甚了了。二是因为转变职能必然涉及行政权力和利益调整，阻力不容轻视，历次的改革实践已证明这一点。三是因为国企改革攻坚不易，社会保障制度远未完善，地方政府即使真想转变职能也有难言之隐，难为之处。但是无论有多难，现在都必须迎难而上，对地方政府职能的转变进行重点攻坚，如果再“绕道走”，避实就虚，必然又会陷进机构改革的“怪圈”，改革成果付诸东流。人员分流从短期看，会大大增加财政负担，因为现在人们能想到的一些对策，如“提前退休”、“买断身分”、“转岗培训”等都需要支出。为此，专家们呼吁，要加强有关的理论和对策研究，敢于创新，抓住这次机构改革自上而下强力推进的有利时机，乘势而为，敢于碰硬，合理调整职能、权力和利益结构，认真贯彻十五届四中全会精神，借力发力，与国企改革紧密互动，形成良性循环机制。
专家们还强调，为了保证新一轮地方政府机构改革不像前几次那样出现“反弹”，国家应用法律和其他辅助手段保证这次改革顺利推进。当前，应着重抓好以下几个环节的工作：一、尽快修改、充实国务院组织法和地方各级人民政府组织法，制定省市县乡等各层级的人民政府组织法。二、建立违反编制管理的法律责任机制。编制一经确定，便具有法律性质，不得随意更动，同时建立法律责任追究机制。三、通过机构改革实现国家机构工作程序法定化，这是机构改革所要追求的目标之一。四、辅以经济手段，完善编制管理体制。要在法律控制的基础上，节支节编有奖，超支超编受罚，多角度地防止和控制机构与人员的膨胀反弹。