反腐败治本抓源头的实践与思考，本文主要内容关键词为：源头论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经历了这些年的探索和实践，我们都有这样的感受，凡是反复出现的不廉洁现象，必有规律可寻；凡是集中发生的腐败问题，必有其滋生发展的深层次动因。研究党风廉政建设和反腐败斗争，决不能就反腐败论反腐败，必须从政治上、大局上观察和处理问题。要以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，把反腐败斗争放在建设中国特色社会主义事业的大环境中认识和对待，围绕发展这个执政兴国的第一要务，从战略的高度提出问题和解决问题。要全面分析和把握反腐倡廉工作的发展态势，按照全面建设小康社会的要求，在巩固治标成果并继续加大惩治力度的同时，把从源头上预防和解决腐败问题摆在重要位置，务必取得新的进展。
一、反腐败治本抓源头在理论和实践上的重要发展
历史和现实的国情、复杂而深刻的国际背景决定了反腐败斗争是复杂的、艰巨的、长期的，必须坚持标本兼治、综合治理的方针，加大从源头上预防和治理腐败的力度。党的十四大以来，特别是党的十五大以后，各地区各部门按照党中央、国务院的部署和要求，在开展党风廉政建设和反腐败工作中，既从严治标，又着力治本，反腐败治本抓源头在理论和实践上都取得了重要进展。
当前，反腐败斗争已经从侧重遏制转到标本兼治、逐步加大治本力度的轨道上来，呈现出以下四个特点：一是由浅层次到深层次的结合和转变，既注意对腐败结果的治理，又强化对源头的治理，着力解决深层次问题。二是由单项工作到综合治理的结合和转变，既对已经出现的问题一个一个地解决，又着眼于全局和长远，进行通盘谋划和综合治理。三是由应急性抓到经常抓的结合和转变，特别强调把外部监督与内部制约结合起来，重在构建制约监督机制。四是由重遏制到重防范的结合和转变，把工作思路由侧重亡羊补牢调整到着力未雨绸缪上来，做到惩防并举，注重防范，建立有效的预警机制。从总体上看，反腐败治本抓源头在理论和实践上都取得了重要进展。
研究和思考反腐败抓源头工作，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面分析和把握反腐败工作面临的形势及其发展走向，从政治上、大局上观察和处理问题。
思考之一：反腐败是一个系统工程，必须建立综合战略，坚持标本兼治，注重运作的整体性、手段的综合性、斗争的渐进性和工作的层次性，增强整体效能，形成规模效应。随着改革的深入、经济的发展和市场化进程的加快，经济成份的多样化、利益主体的多元化、社会生活的复杂化，使腐败的成因和表现形式越来越复杂多变，而反腐败斗争的具体形式和内容也随之发生了变化，综合性、整体性的要求越来越高。对一种腐败现象的治理，往往需要多方位展开，各种措施综合运用才能奏效。因此，必须建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败的体系，以更好地推进反腐倡廉工作。
思考之二：反腐败治本抓源头的核心，就是必须依靠体制机制制度创新，逐步铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件，这是我们对改革开放和发展社会主义市场经济条件下开展反腐败斗争实践经验的科学总结，具有重要的理论价值。在腐败问题发生的各种复杂原因中，体制、机制、制度上的深层次因素带有根本性，只有抓住这个根本问题，通过改革创新，才能减少违纪违法问题发生的几率，逐步铲除腐败滋生的土壤。党的十六大郑重指出，坚决反对和防止腐败是全党一项重大的政治任务。将“反对”和“防止”并重，并作为深化反腐败工作的重要指导思想提出来，这还是第一次，反映了工作实践和思想认识的深化。
思考之三：反腐败治本抓源头要贯穿和体现降低反腐败成本、增加搞腐败风险这样一个基本要求，进一步增强反腐败的威慑力，努力提高工作效率。解决腐败问题和治病一样，预防代价最小，效果最好；事后治理代价很高，而且也不易根治。我们不能简单地用不断增加反腐败成本的方法来遏制腐败。这样做效率不高，威慑力也不会大。我们的威慑力和工作效率要体现在降低反腐败的成本、增加腐败分子的风险和付出的代价上。一方面，要使腐败分子付出的代价高于搞交易得到的利益，使其政治上身败名裂、经济上倾家荡产，以增加腐败的成本；另一方面，在出台各项政策规定时，要预防在先，对党员干部中出现的苗头性、倾向性问题见微知著，防微杜渐，以使其少犯或不犯错误。
思考之四：反腐败治本抓源头必须从政治、经济、社会三个层面来综合考察、检验实际成果，努力达到维护政治稳定、推动改革发展、促进社会进步的三重目标。开展每项工作都要很好地体现党中央关于党风廉政建设与改革发展同步推进、协调发展的战略意图，坚持两手抓、两手都要硬，而不能顾此失彼，局限于某一个方面。既要在政治上取得主动，维护社会的稳定，又要促进经济发展，改善人民的生活。改革的力度应该同发展的速度、社会可以承受的程度统一起来，以保持事物发展的均衡状态和工作的有序推进，经得起公众的评判和历史的检验。归结到一条，就是要实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，深怀爱民之心，严守为民之责，用改革发展的成果和反腐倡廉的成效造福于人民、取信于人民。
通过多年来的实践，我们对推进源头治理腐败工作的重要性和必要性有了更加深刻的认识：
——反腐败治本抓源头是中央确定的重要指导方针。在新的历史条件下，党中央对反腐败斗争实行了坚强有力的领导。党的十五大提出，反腐败斗争必须进行综合治理，通过深化改革不断铲除滋生腐败的土壤和条件。党的十六大要求，坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度，从源头上预防和解决腐败问题。胡锦涛同志在中央纪委第二次全会的重要讲话中强调：“在继续下大气力惩处腐败的同时，加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐倡廉寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题，更好地为实现全面建设小康社会的奋斗目标服务。”党中央这些重大的战略思考和工作部署，对于立足社会主义初级阶段的基本国情和发展社会主义市场经济的要求，确保反腐败斗争沿着正确的轨道不断推进，具有重要的指导意义。
——反腐败治本抓源头是反腐败斗争向纵深发展的必然趋势。它既反映了人们认识事物的一般规律，即由浅入深、由表及里；又反映了反腐败斗争发展的特殊规律，即从治标入手，进而提出治本的任务，通过标本兼治、渐次推进，最终解决深层次问题《纲鉴易知录》记载了唐太宗李世民的一句话：“浊其源而求其流之清，不可得矣”。这是很有见地的，反映了解决社会问题的规律。同样，反腐败斗争要取得成功，亦必须遵循客观规律。所以，逐步加大抓源头的力度，是建立在我们对反腐败斗争整体发展态势的科学判断之上的，反映了事物发展的规律。不断加强这项工作，是反腐败斗争向纵深发展的重要标志，也是认识深化、实践发展的必然结果。
——反腐败治本抓源头是更好地服从服务于改革发展稳定大局的客观需要。现阶段我国社会的主要矛盾，仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。这就决定了现代化建设是全党全国的中心任务，是执政兴国的第一要务，反腐倡廉必须服从和服务于这个中心，为改革发展稳定的大局提供政治保证。社会生产力的进步和社会主义市场经济的发展，要求我们适时地对生产关系和上层建筑进行必要的调整和改革。反腐败抓源头要实现的主要目标，就是通过创新体制和完善法律，不断推进市场取向的改革，从根本上消除束缚生产力发展的体制性障碍，为促进生产力和先进文化的发展提供制度基础和政治保证；从最广大人民的根本利益出发，适应民主政治的发展进程，建设社会主义政治文明，完善国家公务人员的道德和行为规范，维护人民群众的合法权益，巩固和发展民主团结、安定和谐的政治局面。
——反腐败治本抓源头是提高我们党执政能力和拒腐防变能力的重要举措。进入新世纪新阶段，我们党的历史方位和自身状况发生了很大变化，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。干部队伍进入整体性新老交替时期，一大批年轻干部走上领导岗位。我们党的建设既面临着前所未有的好机遇，同时也遇到了从来没有遇到过的新情况新问题。我们党能不能巩固住执政地位，永葆生机和活力，取决于执政能力、尤其是拒腐防变能力能否提高。党的建设必须以提高执政能力为重点，在思想建设、组织建设、作风建设、制度建设四个方面得到全面增强。执政能力的加强，拒腐防变能力的提高，有赖于多方面的努力，其中反腐败治本抓源头就是重要的一环。从源头上预防和治理腐败，把全心全意为人民服务的宗旨、从严治党的方针、立党为公和执政为民的要求制度化，对于增强党的执政能力和拒腐防变能力，使领导干部真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，保持党的先进性和纯洁性有着重要的意义。
——反腐败治本抓源头是从根本上解决腐败问题的有效手段。《三国志》上讲：“扬汤止沸，弗如灭火去薪”。《晋书·武帝纪》上也有一句话：“思与天下式明王度，正本清源”。正本清源我们讲得很多，主要含义是什么呢？从某个角度讲，就是整肃吏治，廓清世风，必须从决定事物性质的本原上寻求答案。事物的性质是由其主要矛盾和矛盾的主要方面决定的。要防止事物发生不良的乃至恶性的变化，最根本的就是要消除造成事物性质发生此类变化的动因。反腐败治本抓源头，就是用釜底抽薪的办法解决腐败问题，这具有决定性的意义。
党的十五大以来，党中央、国务院采取了一系列从源头上预防和治理腐败的重大举措，解决了多年来群众反映强烈的一些消极腐败问题，有力地推动了反腐败斗争向纵深发展。一是军队武警部队政法机关一律不再从事经商活动，实现了中央确定的目标，在国内外产生了良好反响；二是行政审批制度改革取得重要的阶段性成果；三是财政管理制度改革进展顺利，为建立公共财政框架打下了较好基础；四是干部人事制度改革迈出新步伐，领导干部经济责任审计工作取得明显效果；五是建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购四项制度逐步完善；六是政务、村务、厂务“三公开”工作稳步推进。在认真落实中央统一部署的反腐败抓源头重点工作的同时，不少地区和部门还结合本地区本部门实际，选择重点领域，找准存在的源头问题，创造性地开展工作，也取得了较好的效果。经过这些年的努力，有的领域腐败案件多发的现象有所遏制，一些诱发腐败的深层次问题正在逐步得到解决。
二、反腐败治本抓源头工作的基本思路
必须把反腐败抓源头工作摆在全面建设小康社会的大环境中来认识和把握，围绕改革和发展的进程来进行，着眼于建立防范腐败的机制，深入探寻规律，坚持改革创新，进一步明确工作思路和途径。
反腐败治本抓源头首先要坚持四个结合：
第一，要坚持依法治国与以德治国相结合。这是就全国而言的。治理国家，法治和德治，从来都是相辅相成，不可或缺的。依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略，是国家长治久安的重要保障。实行依法治国，必须坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。经过20余年的努力，以宪法为核心和基础的具有中国特色、适应社会主义市场经济发展的法律体系框架已经初步形成，这是改革开放和现代化建设的重要法律保障。然而，“徒法不足以自行”，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。与立法相比，营造一种良好的执法守法环境更为重要，难度也更大，这需要综合性因素的支持和配合，比如经济和社会的发展，公民民主意识和法治意识的养成，领导干部法律素质的提高，等等。因此，要把以德治国的要求贯穿于依法治国的进程中，在加强法制建设的同时切实加强道德建设，把硬约束和软约束结合起来，为推动依法治国进程尤其是营造良好的执法守法环境创造有利条件，从而为从源头上治理腐败提供法律支撑和良好的社会政治环境。要按照《公民道德建设实施纲要》的要求，大力倡导“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范，通过道德教化，弘扬民族精神和时代精神，培养公民的民主意识和法治意识，形成知法、懂法、守法、用法、护法的社会风尚；要通过思想政治教育，使广大党员和干部特别是领导干部牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，培养良好的政治品格、从政道德和廉洁意识、法律意识。
第二，要坚持依法执政与廉洁从政相结合。这是就全党而言的。依法执政是党的十六大首次提出的重大命题，体现了我们党执政理念的重大突破，是依法治国内涵要求的进一步深化，对于建设社会主义政治文明具有全局性的重要意义。宪法和法律是党的主张和人民的意志相统一的体现。坚持依法执政，必须正确认识和妥善处理党的方针政策与法律的关系，既要坚定不移地贯彻执行党的方针政策，又要自觉地在宪法和法律规定范围内活动，善于运用宪法和法律治国理政。廉洁从政是从发展政治文明的角度对执政党提出的要求，是中国共产党全心全意为人民服务的宗旨和密切联系群众的执政理念的根本体现。只有把依法执政与廉洁从政结合起来，才能避免权力行使的失范和无序，提高党的执政能力和执政水平，防范消极腐败现象在党内的滋生蔓延，确保党的先进性和纯洁性，巩固党的执政地位。
第三，要坚持依法行政与科学理政相结合。这是就各级政府而言的。依法行政是依法治国的核心环节。依法治国的基本方略能不能落实，很大程度上取决于各级政府能否坚持依法行政并不断提高水平。行政机关是国家权力机关的执行机关。行政权力在政治、经济和社会生活中的运用最为广泛，对经济和社会发展产生的影响最为直接，与社会公共利益和公民个人利益的联系最为密切，在行使过程中存在着相当大的自由裁量权，也因此为腐败现象的滋生留下了空隙。而且应该注意到，政府内部普遍实行首长负责制和层级制，容易造成权力的集中。行政权力的上述特点决定了政府机关必须严格依法行政，必须强化对行政权力的监控，防止其滥用。在坚持依法行政的同时，各级政府还要做到科学理政、民主施政。如果说依法行政要解决的是行政行为的合法性问题，那么，科学理政和民主施政要解决的则是行政行为的合理性和有效性问题。这两个问题的解决有利于提高行政效率、降低行政成本和改善行政效能，并保持住“人民政府”这个本质。只有坚持依法行政与科学理政和民主施政相结合，才能既把政府的职能和权力界定在合理的范围，又可以使政府在宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等方面发挥积极的作用，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
第四，要坚持构筑思想道德防线与构筑党纪国法防线相结合。这是就全体党员干部而言的。思想道德防线是通过教育、宣传、培养等手段在个人内心形成自我反省和价值评判机制，反映人们对善与恶的区分以及基本的价值取向，具有相对的稳定性。在拒腐防变体系中，思想道德防线是第一道防线，一些党员干部堕落为腐败分子，往往是从这道防线失守开始的。实践反复证明，如果这条防线守不住，党纪国法防线也很难守得住。因此，要坚持把思想政治建设摆在党的建设的首位，对党员干部尤其是领导干部加强党风廉政教育，提高其党性修养和道德水准，增强其拒腐防变的能力，自觉做到慎思、慎言、慎行、慎独，见贤思齐，不为权力和利益所惑。党纪国法防线是通过纪律与法律规范来约束党员干部的行为。党纪国法的主要内容是对是与非的界定。与道德规范相比，党纪国法的要求比较明确，违犯其规定要承担相应的后果与责任，具有权威性、强制性。构筑严密的党纪国法防线，严格执纪执法，可以有效地防范和惩治腐败行为。总之，思想道德防线与党纪国法防线各有优势和特点，相互支撑和融合，从内在和外部两个方面进行规范，导引和调适党员干部的行为。我们要坚持把构筑两道防线的工作结合起来，并充分发挥各自的优势，努力达到品行好，人不肯为恶；制度好，人不能为恶；法制严，人不敢为恶。
反腐败治本抓源头要进一步明确以下工作思路和途径：
一要围绕改革和发展的进程来进行。腐朽的东西往往依附于新事物而滋生蔓延。改革发展中的重点领域、热点部位、关键环节，往往是腐败现象容易滋生和蔓延的地方。要随着改革发展的进程及时推进源头治理工作，将防治腐败寓于改革开放和现代化建设的重要决策和措施之中，做到改革发展延伸到哪里，抓源头工作就跟进到哪里，更好地服从服务于改革发展稳定的大局。要把源头治腐的对策统一到党和政府的中心工作上来，在确定源头治理的项目时要根据全面建设小康社会的总体部署，找准政治与经济的结合点，使之融入各项业务之中，保证改革和发展各项重大决策的落实。
二要形成整体抓的格局。反腐败抓源头工作涉及面宽、情况复杂，政治性、政策性、专业性都很强，必须由党委、政府统一部署和组织实施，充分发挥业务主管部门的职能作用。业务主管部门对本部门本系统存在的腐败问题最清楚，对问题的症结和要害最明了。各主管部门要结合职能和业务特点，找准部门和行业的源头问题，有针对性地研究提出预防和治理的措施，认真抓好落实。腐败是多种因素交互作用的结果，抓源头工作之间具有关联性，治理措施之间具有互补性。要坚持在整体推进中抓住和突破重点问题，循序渐进，使抓源头各项工作协调动作，相互促进，形成合力。
三要建立有效的预警机制。要把工作思路由单纯地惩治调整到惩治与防范相结合、重在防范上来，着眼教育，未雨绸缪，见微知著，关口前移。要充分利用加大惩治力度所形成的警示和威慑的作用，大力加强宣传教育，培养和提高国家工作人员的从政道德素质和法律素质，强化其廉洁从政的自觉性。要把防范腐败的要求贯穿于制定经济、社会、文化发展政策的整个过程，加强调查研究和科学论证，深入分析和查找容易诱发不廉洁行为和腐败现象的部位和环节，防止和避免政策设计上的缺陷，最大程度地减少腐败分子的可乘之机。要切实抓好制度建设，形成用制度规范领导行为、按制度办事、靠制度管人的机制。要通过充分发扬社会主义民主，加强社会主义法制建设，进一步规范权力的运行。
四要始终坚持改革创新。改革是反腐倡廉的必由之路，创新是事业发展的不竭动力。要搞好反腐败抓源头工作，必须与时俱进，勇于探索，自觉地把思想认识从那些不合时宜的思想观念和思想方法中解放出来，坚持用新的理论、观点看待和处理工作中遇到的新情况、新问题。要用发展的眼光和与时俱进的精神，从调动各方面积极性的高度，正确处理改革开放和社会主义市场经济条件下严肃执纪的问题；用是否全面践行“三个代表”重要思想判断各项工作的是非得失，使反腐倡廉工作更好地适应新形势、新任务的要求。人类政治发展史表明，一个良好的制度安排无疑有助于抑制腐败问题的发生，相反，制度设计上的缺陷却会给腐败的滋生提供条件。西汉的董仲舒在谈到社会变革与治理时指出：“当更张而不更张，虽有良工不能善调也；当更化而不更化，虽有大贤不能善治也。”所以，必须把制度创新摆在突出位置，不断改革和完善体制、机制和制度，探索拒腐防变和从根本上遏制腐败的新举措和新制度。其中，要注意通过改革和完善分配制度，规范党政机关福利待遇，解决不同部门公务人员之间收入差距过大的问题，建立相应的利益保障机制和激励机制，以此调整和匡正行为取向。
五要找准源头治理的切入点。切入点是抓源头工作的突破口和着力点，找准了切入点，才能迅速打开工作局面并取得实效。确定抓源头工作的切入点，一是要围绕改革发展稳定的大局，扭住新旧体制转换中权力运行方面容易出现问题的薄弱环节，侧重权力制约、资金监控和从政行为的规范。二是要坚持从群众普遍关注的问题入手，通过源头治理工作，实现、维护和发展好人民群众的利益，让群众切身感受到抓源头工作的实效。三是要根据需要与可能，选择好实施和推进工作的时机，对于情况复杂、一时拿不准的项目，可以先搞试点，取得经验后再逐步推开。
六要处理好治标与治本的关系。治标与治本，是反腐败斗争相辅相成、相互促进的两个方面，有机地统一于反腐败斗争的进程中。从严治标，才能为治本提供基础，增加动力；着力治本，才能巩固治标成果，从根本上解决腐败问题。要在思想认识和工作摆布上妥善处理好两者关系，综合运用治标与治本这两手来遏制腐败。一方面，要坚持运用治标手段，加强对腐败结果的治理。继续保持查办违纪违法案件的强劲势头，依纪依法惩处各种腐败行为，遏制腐败现象的滋生蔓延，努力将腐败造成的危害降到最低程度。另一方面，要强化对腐败源头的治理，充分运用经济、政治、文化、法律和纪律等手段进行综合整治。既要对已经出现的问题一个一个地解决，又要着眼于全局和长远，从战略上总体筹划，从战术上分步实施，以收到标本兼治的整体效应。在查办违纪违法案件中，要注意发现体制机制制度和管理上存在的弊端和薄弱环节，有针对性地提出防范和治理的对策。
七要不断增加科技含量。运用科学技术尤其是现代信息技术解决权力行使中出现的不廉洁现象和腐败问题，是新形势下抓源头工作方式、方法与时俱进的必然要求。要把反腐败工作同加强电子政务建设结合起来，注意发挥电子政务的反腐败功能，构建从源头上预防腐败的“防火墙”。一是通过建设有效的内部管理系统，切实管好钱、权、人。目前效果比较明显的是建立实时电子监控系统。比如，财政部门通过实施“金财工程”，使行政事业单位的收入支出信息和日常财务开支状况都能及时显示到财政部门的电脑屏幕上，如果出现资金的异常流动，计算机就会发出警报。海关系统通过实施“金关工程”，对通关过程进行全方位监控，一旦报关数据出现异常，监视中心的屏幕将用红色字体显示出来，提醒监察人员去核查。在这样的监测之下，大部分违规行为将会被提前制止在萌芽状态。二是通过发展电子政务，提高政府工作的透明度，使政府机关及其工作人员更自觉地接受人民群众的监督，也便于群众进行监督。电子政务是推行政务公开的有效载体，也是实现群众监督的重要途径。通过电子政务推行政务公开，可以有效制约和监督行政权力，防止“暗箱”操作和“寻租’行为。纪检监察机关要逐步建立和完善纪检监察电子政务系统，在运用网络技术改善内部管理、提高工作效率的同时，充分发挥电子政务在探索从源头上预防和治理腐败的规律中的独特优势。
三、当前及今后一个时期反腐败抓源头工作的主要任务
适应建立和完善社会主义市场经济体制和加强对领导干部行使权力监督的需要，深化行政审批制度、财政管理制度、投资体制和干部人事制度四项改革，完善并严格执行建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购四项制度，逐步建立科学的权力配置机制、规范的权力运行机制和严密的权力监控机制。
当前，反腐败抓源头工作已经有了一个较好的基础，但理论研究和实践经验的积累都还不够，需要在深度和广度上下更大的功夫。各地区各部门要认真贯彻落实党的十六大作出的建成完善的社会主义市场经济体制和把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题的部署，按照中央的要求，坚持用“三个代表”重要思想指导反腐倡廉新的实践，深化“四项改革”，完善“四项制度”，逐步建立起科学的权力配置机制、规范的权力运行机制、严密的权力监控机制，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强对权力行使的制约监督，把治本抓源头工作做深、做细、做实、做到位，不断取得新的成效。
（一）深化“四项改革”。
——深入推进行政审批制度改革。要着重抓好以下五项工作：一是继续做好国务院部门行政审批项目的审核处理。国务院各部门要对本部门审批项目逐项进行分析排查，按照改革的五项原则和有关政策规定，应该取消的要坚决予以取消，可以改变管理方式的要坚决交出去。二是进一步推进省级政府行政审批制度改革。各省、自治区、直辖市都要对推行行政审批制度改革以来的工作开展一次“回头看”，认真查找和分析前一阶段改革中存在的问题，切实加以整改。要对照国务院部门对审批项目的处理，结合当地实际，研究制定衔接配套的措施和办法。三是加强和搞好已调整行政审批项目的后续监管工作。对取消审批后还需继续监管和改变管理方式的事项，要防止出现管理上的脱节。对保留或改变管理方式的审批项目要逐项进行研究，制定加强监督制约的措施和办法。各级国家行政机关要严格依照已颁布的《行政许可法》办事，规范行政审批行为，完善行政审批责任追究制度。四是以政府机构改革为契机推动和深化行政审批制度改革。有审批职能划出的部门，要对划出事项的相关审批项目进行研究，提出处理意见；有审批职能划入或职能转变的部门，要明确职能调整所涉及的审批项目的认定，搞好已取消和调整审批项目的相关后续工作。五是立足于转变政府职能，加大制度创新的力度。要把推进行政审批制度改革与推行国有资产管理体制改革、金融管理体制改革和财政管理制度改革结合起来，与加强对社会中介机构和行业组织的管理监督以及实行政务公开和发展电子政务结合起来，从整体上把握和推进行政审批制度改革。
——全面推进财政管理制度改革。一要按照建立健全公共财政体制的要求，继续深化“收支两条线”管理改革。要逐步将政府非税收入全部纳入“收支两条线”范围，由财政部门统一归口管理，进一步扩大“收支脱钩”试点的范围。继续清理整顿及农民负担、教育等收费、基金项目，取消不合法、不合理的收费项目。继续加大对乱收滥支、坐收坐支等违反“收支两条线”行为的查处力度。二要继续深化部门预算编制改革。进一步完善定员定额管理办法和项目支出预算管理办法，稳步推进滚动预算，实现项目预算管理的规范化、程序化，建立对项目预算的绩效考评制度，稳步推进绩效预算，提高预算资金的使用效益。三要进一步推进国库管理制度改革。扩大和深化中央单位支出支付改革试点和财政直接支付的资金范围，推进专项资金财政直接拨付改革，同时深入实施和推进中央单位非税收入收缴改革。四要继续做好规范政策外补贴工作。
——加快推进投资体制改革。要按照完善社会主义市场经济体制的要求，以及有利于扩大内需，优化投资结构，促进协调、全面和可持续发展的要求，进一步转变政府经济管理职能，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。要确立企业的投资主体地位，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，扩大投资主体自主决策的权力，明确投资主体的责任。改革政府对投资领域的管理，国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。对必须审批的项目，要合理划分中央和地方权限，扩大大型企业集团投资决策权，完善咨询论证制度，减少环节，提高效率。规范政府的投资行为，政府投资主要用于关系国家安全、国土开发和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，进一步健全政府投资决策和项目法人约束机制，依法加强对投资的监督管理。要加强和改善投资的宏观调控体系，国家主要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设。要建立健全投资法律法规体系。
——积极推进干部人事制度改革。要认真贯彻落实《党政领导干部选拔任用工作条例》，以规范领导干部选拔任用和管理监督工作为重点，努力形成广纳群贤、人尽其用、能上能下、充满活力的用人机制，堵塞用人问题上的腐败漏洞。一要继续推行民主推荐、民主测评、考察预告、差额考察、任前公示、任职试用期、公开选拔和竞争上岗等制度，认真落实党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，扩大干部工作中的民主。二要以实现干部“能下”为重点，建立相关的制度体系。积极试行任期制、辞职制、聘任制；综合运用民主测评、民意测验、实绩考核等方法，完善干部考察评价制度；研究制定不称职干部的认定标准，形成干部“能下”的科学依据；采取降职任用、离岗培训、转岗待岗等办法，妥善安排被调整下来的干部。三要加强对干部选拔任用工作的监督。开展贯彻执行《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》情况的专项检查。四要深化经济责任审计工作。全面推进、科学规范县级以下党政领导干部、国有企业及国有控股企业领导人员的经济责任审计；分步推进县级以上直属部门领导干部和县、市长的经济责任审计；加强对部门、单位内部管理干部的经济责任审计的指导。充分发挥经济责任审计结果在干部选拔、任用和奖惩等方面的作用。
（二）完善“四项制度”。
完善并严格执行建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购四项制度，认真贯彻公开、公平、公正的原则，尊重经济规律，遵守市场规则，减少政府对微观经济活动的直接干预。
——扩大这些制度的覆盖面。2002年我国的政府采购总额只占财政支出的4.6%，GDP的0.99%，而国外政府采购一般占GDP的10%到15%，我们与之相比仍有较大的差距。土地使用权招标拍卖挂牌出让和产权交易的比例占土地出让和国有产权变更总量中的比例仍然比较低。下一步各地区都要全面推行“四项制度”，并逐步扩大规模，提高进入市场的额度。
——提高公开招投标率。推行招标投标尤其是公开招标投标，实现面向社会的开放性竞争，是实现“四项制度”的核心问题。实践中还存在不少违反招标要求的行为，如把大项目拆分成小项目，规避招标；提前定好中标对象，搞假投标；几家投标单位合谋，垄断招标等。有些地方即使进行了招标，但出于各种原因，也倾向于采用邀请招标等方式，导致公开招投标率比较低。政府采购2002年公开招标的数额只占采购总额的48%，比上一年还下降5个百分点。这些问题影响了市场机制作用的充分发挥。对此，要制定相应的政策，强化对招投标工作的硬性要求，不断提高公开招投标率，真正做到透明、公正。领导干部不准利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利。对违反规定的，要严肃追究其责任。
——规范运作和行为。要明确监管部门和执行机构各自的职责，尽快实现各个市场与政策制定和监管部门人员分离、机构分设、资金脱钩，形成相互制约的格局，不能搞利益一体化。新成立的市场要建立健全工作程序，完善工作制度，形成制约监督机制。要建立协调机制，强化对各个市场的统一监督，规范行政行为和市场行为。
（三）建立“三个机制”。
——建立科学的权力配置机制。一是要形成合理的权力结构。权力配置的核心是结构问题，因结构不合理而导致的腐败难以控制和避免。金刚石和石墨都是由碳元素构成的原子晶体，但由于原子排列结构不同而导致其硬度有天壤之别。对于公共权力的配置，尤其是对一些重要部位和关键环节，既要有必要的集中，又要有适当的分权。权力太集中，就容易滥用；权力太分散，就难以制约。要通过合理配置，使各种权力之间形成既互相配合又互相牵制的结构，该集权的集权，该分权的分权，关键是把握好度，形成制衡机制。并且既考虑到权力的公正行使，又注意提高效率。二是要科学划定公共权力的界限，在公共权力与公民的自由空间之间找到合理的分界点。公共权力是处理公共事务的手段，但这种权力不是无限的，必须有合理的界限。权力不能过大，过大就将吞噬个人的空间；权力也不能过小，过小则不能维持应有的秩序。法国启蒙思想家孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才停止。”权力的界限不清会形成权力的盲区，权力在盲区内很难监督制约，从而为腐败行为的发生留下了空间。现在的问题是，有的权力界限不清，需要界定；有的权力界限是清楚的，但行使时遇到界限该止不止，出现越权越位的现象。所以必须用法律明确规定权力行使的界限，并加以制约。对于政府权力而言，凡是法律没有授予的，都不能行使；对于公众权利而言，凡是法律没有明确禁止的，都可以行使。对政府，主要是限权；对公众，主要是维权。三是要明确规定与权力相对应的责任，通过责任约束权力。只有权力而无责任，则权力必然被滥用；只有责任而不赋予完成工作所必需的权力，则责任就会落空。所以一定要保持权力与责任的对等和统一。
——建立规范的权力运行机制。要确保权力在民主与法制的轨道上运行。民主，公众的监督所形成的威慑力；法制，法律的权威所形成的强制力，将两者相结合，有利于规范权力的正确行使。一是要贯彻民主化的要求，保证群众监督的威慑力。要进一步改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。各项重大决策都要经过深入调查研究，充分论证，广泛听取各方面意见，考察民情，吸取民智，尊重民意。要注意发挥专家和研究咨询机构的作用，对涉及面广和专业性强的决策事项，通过举行论证会、听证会，以及多种形式的咨询活动，进行科学论证。要大力推行政务公开，建立相应的查询和质询制度、公开发布信息制度等。二是要贯彻法制化的要求，保证法律权威的强制力。要对权力的行使过程进行规范，权力的设定、行使方式和基本程序等都应当由法律法规加以明确规定。要简化办事环节，制定操作规程，限制自由裁量权。
——建立严密的权力监控机制。首先，要对权力的行使实施全过程监控。决策、执行、监督以及机构、人员、行为这六大环节和要素都要受到监控。其次，行政权力必须与责任挂钩，与利益脱钩。要建立健全政府责任体系，做到行政权力法定化，凡是行政机关及其工作人员不履行责任，甚至滥用职权，以权谋私的，都必须承担相应的法律责任。要建立权力与利益脱钩机制，尽可能消除行政机关及其工作人员因利益驱动而产生的腐败问题。三是要转动约束和激励两个轮子。权力必须严加约束，否则就会不正确地甚至违法行使。合理的物质需求在相关条件具备的情况下，应逐步予以改善和满足，否则物质的诱惑力如果超过了道德的约束力，腐败就可能产生。只有同时转动约束和激励两个轮子，才能保持权力运行的均衡。四是治国重在治官、治官重在治权、治权重在严法。这是监控权力的链条，反映了制约权力的内在逻辑联系。官是行使公共权力的具有人格的工具；法是全体公民必须遵守的共同准则。为了发挥官在治国理政中的作用，必须规之以廉，律之以法，否则，就很难有效控制住权力。实施权力监控的重点目标应该是领导干部，尤其是手握重权的中高级领导干部。
除了按照中央的统一部署，做好上述“规定动作”外，各地区各部门还要结合自己的实际，找准容易滋生腐败的源头问题，做好“自选动作”。比如，银行系统重点要规范授权授信、资产处置和项目投资活动；税务部门重点要完善税收征管模式，合理分解税收稽查权；教育部门重点要加强对各类考试和招生工作的管理和监督，清理乱收费行为，规范对高等院校设置和学位授权点等事项的审批；卫生部门重点要积极探索和实行医药分开核算管理，认真执行药品集中招标采购制度；交通部门重点要大力推行交通基础设施建设的招投标制度和项目法人廉政建设责任制，严格规范公路和水路的收费和检查站点，等等。只有将中央的部署和要求与本地区本部门的实际紧密结合起来，积极主动地、创造性地开展工作，反腐败治本抓源头才会更有针对性、更有成效。
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