中国公务员制度创新——以职业化为中心的分析，本文主要内容关键词为：中国论文,制度创新论文,公务员论文,职业论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1001-8263(2006)011-0092-06
一、公务员职业化是官僚化的核心要求，也是中国行政效率提升的必然要求
职业化是科层制官僚化的核心要求，公务员的职业化问题源起于韦伯的科层制。马克斯·韦伯在他的《官僚制》中提出：担任公务员变成了一种职业，这一职业需要经培训的官员；官员终身任职；通常有定额的薪金作为其报酬，并有退休保障；官员在等级结构系统中从事其终身职业，一般是一个从低到高的升迁路线。
韦伯的这一职业化思想得到普遍推行，形成了文职官员的职业化制度。这一制度巩固了资产阶级的民主代议制，促进了资产阶级民主原则的进一步发展，提高了政府对整个社会的管理水平，使得政府的行政管理成为一个连续的过程，有力地维持了国家行政管理工作的稳定性、连续性和高效率。在韦伯文官制度职业化思想的指导下，英美等国家开始构建适合自身的公务员制度。由此可见，文官职业化是西方文官制度的最核心内容之一，对西方国家的社会发展起到了巨大的作用。
韦伯的现代官僚体系具有四大特点：(1)按专业资格进行录用，并实行终身雇佣制度，不出错，就不被解雇，由此鼓励不受政治干扰的敬业精神。 (2)公务员队伍有细致的分工和标准化的工作程序，鼓励忠于职守，专业地去做与人民日常生活息息相关的小事。(3)由专业机构按照透明化的年资和业绩考评决定公务员的升调奖惩，而且依制度定期调换公务员的工作部门和工作地点。由此，政治裙带关系无法站住脚。由此，不称职的公务员难以升迁，优秀的公务员得以熟悉其他部门的工作，以便胜任更高层级的综合领导岗位。(4)每个类别的公务员系统由一至两个政治家委派的政务官领导。在不违反法律的情况下，他们决定公务员系统的工作导向和重点，实现政党的战略意图。公务员是终身制的，而政务官是有任期的，所以政务官一般不干涉公务员系统的人事管理，也不干涉由常务副职所领导的公务员系统的日常工作。
二、中国公务员制度：官僚化建设与新公共管理运动的整合
中国传统行政管理没有经历过成熟的官僚制时期，中国有着与西方各国不同的特殊的行政生态环境，因此中国公务员制度的变革也必然有着不同于西方国家政府公务员制度变革的内涵。行政生态学认为，行政环境是指“行政系统边界以外的直接和间接作用与行政系统的各种要素的总和”（钱振明等，1995）。中国要建立有特色的公务员制度，一方面需要学习西方有价值的经验和理论，充分理解西方文官制度的制度背景以及文官制度变革趋势的内在动因，更要充分认识我国公务员制度所处的特殊环境及其行政生态。这些环境和行政生态主要体现政治环境、经济环境以及文化环境的差异（周建国等，2005）。
首先，政治环境。从西方各国公共行政发展的经验看，要提高行政效率、实现行政模式创新，政治环境至少要有三个必要条件：一是各种政治认知能得到较为充分的表达；二是政治系统具有稳定性和开放性，能平衡系统内的各种利益冲突；三是政治系统与行政系统的关系明确，并在法律上得到保证，两者依法相对独立运行。从中国目前政治态势看，中国政治系统的稳定性和开放性得以迅速发展，但民意表达的渠道和依法治理国家还任重道远。我国的政治环境对公共行政发展存在一定的制约。
其次，经济环境。新公共管理所提倡提高效率，降低成本以及提倡竞争对于中国公务员制度改革而言也是具有重要价值的，但是目前中国的经济环境中可能存在的一些不适应因素制约了这种价值的体现，因此需要加深对这些价值的认识。转型期中国政府已经进行了变革，整个经济体系得到了很大的改善，经济增长和改革速度持续提升，但是仍然存在很多不足，特别是政府本身的定位问题制约了政府与市场之间的相互有效作用过程。
第三，文化环境。从中国行政发展历史看，中国传统文化价值观主要体现强调开放和兼容；强调稳定，拒绝变革；顽固的官本位思想。这些思想对中国公务员制度的变革显然具有十分重大的影响。
国情与环境的差别决定了我国的公务员制度的发展与西方文官制度改革的目标、战略、步骤、方式、方法以及具体措施上的不同。国家行政学院学者徐理明教授将当今中国公务员制度改革与美国公务员制度改革的情况加以比较，发现这样一个有趣而又令人尴尬的事实：两国的公务员制度的改革，似乎正朝着相反的方向发展。他列出如下的对照表：
中国
美国
1 加强制度建设，强调规范1 放松管制，打破僵化
2 建章立制，不断补充和细化法规，目前已有人 2 取消繁琐的法律规则，将8000页的手册减少为3
事近40个单项法规或实施细则 页
3 追求“凡进必考”、“凡晋必考”的境界 3 公务员考试的范围越来越小
4 以委任制为主 4 大量采用聘任制
5 强化依法管理，强调统一性 5 人事权下放，强调灵活性
6 严格考核程序，增加考核等次6 简化考核程序，减少考核等次
7 职位分类趋于细化 7 职位分类趋于简化、粗化
资料来源：徐理明.面向新世纪的中国公务员制度[A].晏智杰.面向21世纪的中国现代化：课题与展望[C].北京：经济科学出版社，1999.
尽管存在这样的差别，但有一点是相同的，即中国与西方尤其是美国都是立足于自己的国情和发展情况，力求改变或改革过时的传统的人事管理制度，以适应新时代政府管理的需要。而且，更重要的是必须看到，由于当今我国与西方面临着共同的国际环境尤其是信息化和全球化的时代背景，加上各国人事管理过程的共性或规律性，西方文官制度改革的许多做法是值得我们思考和借鉴的，如上述提到的增加灵活性、打破公务员的永业制（铁饭碗）及合同聘用、强化竞争机制、结果监控和绩效评估、灵活的付酬和奖励体制等的改革措施，是有可借鉴之处的。关键是我们在加强公务员制度化建设的同时，注意灵活性，在两者之间寻求一个平衡。
事实上，尽管随着新公共管理思潮的出现，常任官员制度和政治中立原则产生动摇，公务员职业化的内涵也相应发生了变化，原来那种终身职业的观念逐渐消失，而“让管理者管理”的新思想出现，其职业化的内容更多的关注点是：管理的专业化、有严格科学的职业规范、有独特的职业标准，有职业道德，强调竞争，强调职业的选择。
三、中国公务员职业化的现实问题及其意义
1.公务员职业化是国家实施依法治国的必然要求。1997年9月，江泽民在党的十五大报告中阐述了“依法治国”的思想。他指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”
依法治国必然对政府治理国家提出更严格的要求，要求政府官员、公务员更专业化、更职业化地工作。通过公务员职业化，提升公务员的执行水平和专业化的管理水平才能最终实现国家依法治国之国策。
2.公务员职业化是防止腐败的有效途径。长期以来，我党为了根治腐败，道理讲得不可谓不多，制度定得不可谓不全，决心不可谓不大，惩治也不可谓不严，但终究得不到彻底的根治。相反，腐败分子却如同“肥土里的韭菜——割了一茬又一茬”，不断地惩治，却又不断地产生。究其原因，除了体制和制度上存在的漏洞等客观原因外，关键问题还是在于内因——领导者的素质不高，尤其是领导者的政治、思想、道德方面的素质与其所在的岗位要求之间还存在差距，这种素质更体现在领导者作为公务员本身缺乏基本的职业道德和职业素养。从近几年揭露和惩治的像胡长清、成克杰等严重腐败案件看，领导干部中的腐败分子大都有一个共同的特点，即政治素质低下，道德败坏，利欲熏心，从而走向犯罪的道路。因此，通过各种手段和途径提高领导者素质，培养大批具有现代化素质的各级领导者，是从源头上根本遏制腐败，保持勤政廉政的基础性工作。通过实施公务员职业化，提高公务员的职业道德、职业意识、职业素养以加强公务员的抗腐败能力。
公共管理理论认为，公共管理有三个突出的价值取向，即效率、效益和公平，这三种取向的核心就是保证20世纪70年代，当公共管理领域兴起时，强调的主要价值是功绩制原则，重视政治中立的竞争力。那时的主要价值是效率。19世纪及20世纪初叶政治腐败盛行。政治腐败的一个标志是公共资金如何被使用。比如，公共工程的承包合同往往给那些给政府官员贿赂最多的人或任人唯亲。结果是，公共资金的浪费巨大。19世纪末改革政府、以公务员队伍使政府工作职业化以及要求中性的竞争力，其逻辑基础均是效率。就是说，作为公务员，不应该辜负公众的信任，尤其是公共资金。不应该任人唯亲，应当以最有效率的方式使用公共资金，这样才算对公众负责。从这个角度理解，通过公务员职业化可以有效地从源头防止腐败。
当然，公务员职业化的过程也是有效防止腐败的过程。首先，构建有效的职业化进入体系，保证公务员职业化水平。我国《公务员法》规定了凡进必考制度。该制度规定的招录公务员职位、资格等条件，贯彻了公开、透明原则，可以防止有关部门或人员利用人事管理职权随便动议人事编制，随意增添“人丁”，也可防止国家机关在进人问题上搞暗箱操作。这对传统的公务员“进口”方式是一次革命。从这些年的执行情况来看，凡进必考制度总体上比较成熟。据资料，1994年以来，我国中央国家机关及垂直管理系统连续十多次面向社会公开招考，共录用公务员将近3万人；全国31个省（区、市）均实行了招考制度。当然，从实际情况来看，贯彻凡进必考制度存在的主要问题是面试工作的程序性、客观性亟待加强。目前，面试权完全由招录机关自己掌握，这样很容易使一些“关系户”只要通过了“硬碰硬”的笔试，便可在面试过程中走走形式过关。因此，加强对面试工作的监督，完善面试程序制度设计，发挥面试这种考试方式的应有作用是当前完善凡进必考制度的关键。
其次，通过有效的公务员激励制度设计来保证公务员职业化水平防止腐败。有效的激励机制，可以有效改变机关通行的“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”的怪现象，促进公务员勤政廉政，发挥考核激励的真正作用。利用这项制度搞拉拢人或整人的不正之风。今后可以探索尝试对单位和对公务员个人考核的有机结合，探索兑现考核结果的多种方式，使考核的激励功能真正得到发挥，保证这项制度能够推动公务员行为的廉洁高效。此外，激励制度设计还可以通过很多途径来强化其效果，如竞争上岗制度，选拔优秀人才，打破职务晋升中的“论资排辈”现象，必将冲击“买官卖官”等选人用人上的不正之风或腐败现象，广受社会认可和支持。据有关资料，从1999年至今，全国31个省、区、市政府机关共有约40万个职位实行了竞争上岗。国务院部门从1998年机构改革开始，有30多个部委局实行了竞争上岗，其中司局级职位达300多个。从这项制度的实行情况来看，面向社会的公开选拔由于“考官”和“考生”之间互不熟悉，全靠考试选拔出来，因而相对比较公正；而机关内部的竞争上岗由于“考官”和“考生”之间比较熟悉或相当熟悉，因此在执行该制度时容易变形走样。因此要用科学严格的程序制度来规范竞争上岗工作。最简单的办法是实行“考官”和“考生”相互分离的制度，同时严格实行任职前公示制度和任职试用期制度。另外，也需要从加大实践考察方面完善该制度，真正选拔出“复合型”人才而不是“应试型”人才。
而且，有效的交流和回避制度对推进反腐倡廉具有特别重要意义。这些年中央出台很多反腐倡廉举措，如关于领导干部配偶、子女个人经商办企业的规定等，实际上就是为了防止公务员在公务活动中因为亲情或长时间在一个岗位上而出现不廉洁现象。据有关资料，从1996年至今，全国共有 80万余人进行了轮岗，近4万人进行了任职回避。随着实践的发展，如何尽可能使该制度完善是需要研究的实际问题。比如，少数领导职务公务员利用职权在各自的任职地域互相“关照”对方亲属从事经商活动，就是在执行回避制度的情况下进行不正之风或腐败活动的例子，因此应在完善该制度的具体措施细则上多下功夫，防止虽实行了回避交流制度，但仍有足够的从事腐败行为的空间。
再者，有效的工资福利保险制度一方面可以保证公务员的收入待遇具有稳定的和良好的预期，这本身就包含了预防腐败的内容。公务员如果因为不廉洁而丢掉工作，从长远来看是不划算的。明智的公务员不会为一时之利而打破自己良好的收入预期。
第四，合理有效的培训制度可以保证公务员职业化。最近几年，我国公务员培训工作越来越受到重视，参训率不断提高。要防止一些机关由于工作较繁忙，把上级要求的培训工作让机关内的一些“闲人”去应付，使得该参训者没有机会或时间参训。同时要注意把反腐倡廉内容贯穿于公务员培训内容当中，真正发挥推进反腐倡廉的作用。
最后，辞职辞退制度，包括：一是领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞职。二是公务员年度考核连续两年不称职或者经常“小错不断”的，予以辞退，也可以有效防止腐败。引咎辞职在我国这两年已有过多起例子，如重庆开县的气矿井喷特大事故，北京密云县密虹公园伤亡事件，吉林中百商厦的大火，因导致重大伤亡，相关官员都引咎辞职。而且在追究重大责任事故时，不仅仅是惩治“小人物”，是高官也必须问责，承担责任。这将大大促进高级公务员在履职时不仅要承担道义上和政治上的责任，而且要承担法律上的责任。
3.公务员职业化是政府提高效率的主要途径。效率作为行政体制改革的核心目标基本是一个共识，这与新公共管理所追求的目标在本质上是一致的。首先，提高效率或实现政府高效化是行政体制普遍追求的目标，中国自然也不例外。政府行政效率体现为行政体系在一定资源条件下能够提供更多的行政服务或一定服务水平条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构膨胀，紧缩过度职权，降低社会成本，提高工作效率。中国行政体制改革的直接原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、调节矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。其次，提高效率也应当是中国行政体制改革的一个优先目标。中国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键性转型阶段，社会主义市场经济的发展使中国正进入一个经济高速增长的时期，“政府在高速增长时期成功地发挥主导作用，是需要具备一定条件的，关键在于要有一个有效能的行政系统，这主要表现在两个方面：其一是政府必须有足够的能力制定和推行政策，其二在于政府决策的科学化和优化”。
4.公务员职业化也是响应公共部门人力资源管理与开发的必然要求。21世纪国际间竞争的新挑战竞争变成了人才的竞争，谁拥有优秀的人才队伍，谁就会在国际竞争中占有优势。美国哈佛大学的学者罗伯特·巴罗等人运用新的经济增长理论作了调查，得出惊人的结论：妨碍穷国赶上富国的原因，主要是缺乏人力资本，而主要不是缺乏有形资本。而公务员是我国人才队伍的重要组成部分，加快职业化进程，提高其行政管理能力，是新时代的必然选择。
通过公务员职业化的建设，提高公共管理部门的人力资本，提高公务员的职业化水平与新公共管理的核心理念是一致的。尽管关于新公共管理的目标有很多理解，但重视效率是肯定的。提升政府绩效，通过政府再造，业务流程再造是其中一个方面，另一方面是真正提高公务员素质和能力，而对后者的考虑应该将公务员管理放置在更广泛的空间加以考虑，对于现有的公务员应该通过培训、考核、激励等方式提升其素质和能力，更重要的是在公务员的招聘录用中应该更加考虑从整个政府组织的核心战略出发，构建战略性人力资源管理框架，落实人力资源管理战略目标规划，明确公务员录用的标准和能力素质体系，招聘录用合适的人员。这个过程也是战略性人力资源管理的核心流程。
四、公务员职业化进程中强化党管干部原则
中国共产党“十一届三中全会”以后，邓小平总结历史经验教训，提出了改善党的领导问题，于是开始了党和国家领导体制的改革，朝向党政职能分开，建立和推行国家公务员制度。中国内地公务员制度从酝酿、研究到推行，中间经历了长达十年的时间，直至公元1993年4月24日公布《国家公务员暂行条例》并于同年10月1日起施行，中国从党政不分之干部制度，正式走向党政分立之国家公务员制度。我国2006年1月1日起施行的《公务员法》正式标志着中国的公务员制度已经建立。
但是，我们仍然可以看到在建立国家公务员制度后，其各项人事法令及相关政治指示中，我们仍然十分重视党对公务员的管理和领导，例如：1993年的《国家公务员暂行条例》第二条规定“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线；坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准；贯彻公开、平等、竞争、择优的原则。”及第十六条第四项规定“对考试合格的进行政治思想、道德质量、工作能力等方面的考核。”其中坚持四项基本原则，“第一，必须坚持社会主义道路；第二，必须坚持无产阶级专政；第三，必须坚持共产党的领导；第四，必须坚持马列主义与毛泽东思想”，是党的基本政策，也就是担任国家公务员必须具备正确的政治思想，必须通过政治思想考核。换句话说，如不能坚持党的基本政策或通过党的政治思想考核，就不能担任国家公务员，亦即忠于党是担任国家公务员的前提，在此前提下更要强调国家公务员制度是为了建立科学管理、提高行政效率及培植优质、廉洁的公务员。
2006年《公务员法》也对此规定。《公务员法》第四条规定，“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。”
这其实有其历史必然性，我们应当理性看待这一现象。
党管干部原则，是我们党长期坚持的一项重要原则，是党的组织路线为政治路线服务的一项有力保障。在不同的历史时期，由于党所面临的环境与任务不同，这一原则所体现的内涵便具有了相应的内容和实现方式。对此，一成不变、永恒管用的内涵是不存在的，它必须随着形势与任务的变化而不断改革与创新，必须不断与时俱进。
在发展社会主义市场经济的条件下，我们之所以仍必须坚持党管干部的原则，是因为这一原则是实现党的领导的主要保障。但党的领导已经开始由过去的以党代政向总揽全局、协调各方转变，由过去的行政命令方式向依法执政方式转变。这种转向的根本立足点是什么？就是十五大政治报告中指出的：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。
既然党执政的本质是领导和支持人民当家作主，那么，作为组织路线中的党管干部原则的实质，应当是党领导、组织和支持人民群众选出自己信得过的代言人，落实人民群众对自己授权人的选任、管理和监督权利。由这一实质和根本点出发，要求党管干部原则内涵转变的方向和目标是：实现干部人事工作的民主化、科学化和法制化。民主化，就是要使群众对干部的选任有充分的知情权、参与权、选择权和监督权；科学化，就是要遵循各类干部管理的客观规律，采用先进的方法和手段，实行宏观管理与分类管理相结合的管理体制；法制化，就是以党规国法为依据，建立健全干部人事管理的法律法规体系，推进依法依规管理。
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