我国财政支出的规模效率与结构效率分析，本文主要内容关键词为：效率论文,财政支出论文,规模论文,结构论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：1002-2007（2009）04-0100-06
1.财政支出效率的定义
财政支出是各级政府在财政年度内的支出总和。财政支出效率是一个特殊的效率范畴，是效率在财政支出中的体现，它是指政府通过合理地运用财政支出的手段，调节经济运行，使得经济活动中各生产要素能够通过合理的配置达到最佳的经济效果。
财政支出效率可以从不同的角度进行分类。按照经济学中效率的概念，财政支出效率包括资源配置效率和生产效率。资源配置效率是指财政资源按照消费者对最终产品的偏好和预算约束进行配置；生产效率是指公共商品或劳务供给方的效率，对产出与投入的比率进行测量，适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合。资源配置效率和生产效率二者是相辅相成的关系，资源配置效率事实上是以生产效率为基础的。[1](116)
刘蕾（2008）指出可以将财政支出效率划分为三个层次：一是财政支出的规模效率，即财政支出规模能够满足政府运用财政资源，调节经济运行、推动经济增长的资金的需要。二是财政支出的结构效率，即政府部门在履行其职能的过程中能合比例性地运用财政资金，促进社会资源的合理配置和经济机制的有效运行，或称财政运用资源的合比例性。三是财政支出的制度效率，即政府部门有效地运用其占有的经济资源，满足履行财政职能的需要，即在政府部门占有的资金数量和质量一定的情况下，通过一定的制度安排，保障并提高资金的使用效率。[2](27)但笔者认为，所谓的财政支出制度是决定财政支出效率高低的原因，并非财政效率的一个方面。所以，把财政支出效率分为财政支出的规模效率和财政支出的结构效率是合理的。
李森（2005）指出财政支出的效率包括宏观、中观和微观三个层次。宏观层次的财政支出效率要保证公共产品的供给总量合理；中观层次的财政支出效率要保证公共产品的供给结构合理；微观层次的财政支出效率要保证公共产品生产和提供过程资金使用效率较高。[3](63)笔者认为，微观层次的财政效率可以由宏观层次的财政支出效率反映，因为只有财政支出资金使用效率高，才能保证财政支出的供给总量达到保证公共产品供给前提下的最小化。
从以上的分析可以看出，三种划分结果不尽相同，但是存在某种联系。财政支出的规模效率是对产出与投入的比率进行测量，可以认为是生产效率；财政支出的结构效率反映的是资源配置效率。第三种划分方法的宏观和微观层次实际上反映的是从数量和质量方面衡量产出与投入的绩效。综上所述，笔者认为财政支出效率应该是财政支出的规模效率和财政支出的结构效率。
2.财政支出效率与公平的关系
社会福利水平是公平和效率的函数，由此产生了评价一切经济活动的两个准则：一是公平准则；二是效率准则。评价财政支出对社会经济活动产生的影响，必须同时考虑效率和公平两个方面。就财政支出而言，财政支出的规模效率与社会公平就不存在直接的关系。这是因为，首先，财政支出的规模效率反映的是称政支出规模是否满足政府推动经济增长的需要，衡量的是财政支出对经济增长的拉动作用，与社会的公平并无直接联系。其次，财政支出的规模效率是一个总量的概念，并不能反映财政资源的配置是否公平合理，也不能反映影响社会公平的各项财政支出的规模和比例。
尽管财政支出的规模效率与公平不存在直接关系，但是财政支出的结构效率与财政支出的公平是统一的。这是因为：财政支出从多个方面影响社会公平。财政支出影响社会公平最为重要的途径是：一、对低于最低收入水平的社会成员进行收入补贴；二、在教育和医疗保健方面的支出；三、针对地区性差距而进行的转移支付；四、支援农村生产支出和各项农业事业费用等。[4](116)财政支出按照用途分类，则上述4种途径分别对应于抚恤和社会救济费、文教科学卫生事业费、各个地区之间的转移支付以及支援农村生产支出和农业工业费等4项支出。以上4项财政支出在整个财政支出中的规模、比例以及增长率就是财政支出结构效率的一部分，因此，财政支出的公平和财政支出的结构效率是统一的。
3.我国财政支出效率的现状
3.1 财政支出的规模效率分析
分析财政支出对经济增长的促进作用，即衡量财政支出对经济增长的拉动作用。财政支出效率表现之一为，政府有效地运用其占有的财政资源促进经济增长，所以，衡量财政收支规模是否合理，必须分析财政收支对经济增长的拉动作用。经济学上经常使用弹性概念来分析财政支出对经济增长的促进作用。财政支出弹性反映了财政支出的增长速度与GDP增长速度的对比关系，财政支出弹性
（其中G表示财政支出）。如果财政支出弹性大于1，说明GDP的增长引起财政支出更大幅度的增长，财政支出增长对GDP的增长比较敏感，财政能够利用占有的经济资源有效地调控经济；如果财政支出弹性等于1，说明财政支出的增长幅度与GDP的增长幅度同步；如果财政支出弹性小于1，说明财政支出增长对GDP的增长不敏感，财政占有经济资源逐步减少，调控经济的能力减弱。从上表中可以看到，1991年至1996年我国财政支出弹性小于1，说明财政支出对经济增长的促进作用有限；1997年，亚洲金融危机后国家实施了积极的财政政策，财政支出的弹性开始大于1，说明财政支出对经济增长起到了很大作用；从2003年开始，为了抑制部分行业投资过热，国家开始实施稳健的财政政策，从上表中明显可以看出财政支出弹性从2003年开始明显降低。
3.2 财政支出的结构效率
3.2.1 在财政各类支出中，行政管理费支出比起其他项目的支出增速最快（如表2所示）。行政支出严重失控，行政机构编制始终无法走出“精简—反弹”的怪圈，预算内行政支出过度膨胀。预算外行政事业费严重失控，特别是近年来，随着房地产业的迅速发展，地方政府通过土地出让金等方式轻易获得了巨大的预算外收入，这大大刺激了预算外支出，也助长了支出浪费与低效运作的风气。
3.2.2 项目建设的直接效率更是不尽如人意，投入多、浪费大、效率低。郑凌凌、张艺（2008）将财政支出的各项分支的变化与国民总产值的变化作回归分析，发现在各项财政支出中基本建设支出、支援农村生产支出和各项农业事业费以及政策性补贴支出是经济增长的显著原因；而教育科技经费支出、国防支出变化对GDP的增长不存在显著的因果关系。[6](15)但是如表2所示，基本建设支出、支援农村生产支出和各项农业事业费以及政策性补贴支出占整个财政支出的比例呈现下降的趋势，可见，财政支出对经济增长的促进效率是比较低的。
3.2.3 财政支出结构公共化的滞后。改革开放30年来，我国财政支出结构已经朝着全面公共化的方向迈出了较大步伐，尤其是1998年明确了公共财政改革目标之后，其转变速度大大加快，实现了初步的公共化。但是，财政支出结构的变化又呈现出其改革进程的滞后性以及其与市场体制要求的不适应性。第一，公共财政对教育投入不足，明显地表现在财政性教育支出没有随着经济的发展而同步增长。从表4可以看出，教育支出对财政支出的增长弹性在少数年份才大于1。这说明在多数年份里，政府财政性教育支出并没有达到规定的增长要求。
第二，近年来，尽管我国卫生总费用和政府预算卫生支出都在不断地增长，但从卫生总费用的构成来看，政府预算卫生支出和社会卫生支出比重下降，个人卫生支出比重上升。表5的世界卫生组织统计的数据表明，我国广义政府卫生支出从2000年至2004年，都只占卫生总支出的1／3，而个人卫生支出则占近2／3。卫生费用的支付压力越来越多地转向了由居民个人负担，这是我国目前居民反应“看病贵”的主要原因。以上情况说明：我国政府目前对卫生领域的投入不足，政府预算卫生支出水平较低。
第三，社会保障水平较低，社会保障支出增长较慢。从表6中可以看出，我国近年来社会保障支出占GDP比重增长放缓，基本维持在4％水平，说明我国近年来对社会保障的支持力度不够，需要加强社会保障制度建设，增加社会保障支出占GDP的比重。
4.财政支出效率低下的原因分析
4.1 财政政策成为宏观调控维持总量短期平衡的手段，财政政策对经济增长的长期促进作用被忽视。新经济增长理论强调有效的资本积累对经济增长的推动，注重产业结构的调整。在此背景下，财政政策作为宏观调控的工具，从注重总量短期平衡为重点，转为促进经济长期稳定增长为重点。对于短期波动问题，只是在十分必要时才运用财政政策进行总量调控。从表1中看出，2003年经济出现过热以后，积极的财政政策转变为稳健的财政政策，财政支出／GDP的比例趋于稳定，维持在18％左右。但是很多学者的研究表明，中国的最优财政支出可能高于这个水平。Karras（1996）研究表明，在他所研究的样本国家中，政府最优规模（财政支出）世界平均水平为23％，亚洲国家的政府最优规模平均为25％左右，[7](193-203)饶晓辉（2007）依据巴罗定律及Karras的计量方法，运用中国1978—2004年的年度数据，估计了中国政府最优规模及中国政府财政支出的生产率问题，得出了中国政府的最优规模为28.2％（±3％）。[8](80)
4.2 财政支出结构公共化滞后的原因不只在于财力投入不足，更重要的原因是财政支出调整缺乏制度保障。近年来，政府在教育、卫生和社会保障方面的投入不断增大，但是实际效果并不明显。原因就是临时性的政策因素推动了财政支出对教育、卫生和社会保障等方面的投入，但是这种临时性的政策并没有固定成为制度安排。
4.3 预算管理体制不够完善严谨。我国的预算管理体制存在着以下弊端：首先，财政收支分类在经济与功能分类方法上相互交叉，核算口径不准确、不精细，与国际惯例难以衔接，总体审视仍是个较为粗疏的预算科目分类，导致预算支出仍留有不尽公平、极易浪费的空间和弹性。其次，我国的预算收支一直沿用“基数加增长”的方法，这种方法已被实践证明是欠科学的，是存在弊端的。如用“基数加增长”确定支出，就是以承认既得利益为前提，固化了原有利益分配格局，固化了原有财政供给范围和支出结构，加大了财政调整支出结构的困难。这极易导致原来厉行节约的单位少支，大手大脚的单位多支。最后，预算的编审时间也较短。从时间上讲，仅十天左右的人大会议，很难保证详细审核和认真修改好预算，从而留下了许多粗放预算的遗憾。
4.4 对财政支出的监督乏力。我国的财政监督体制基本上是财政部门向人大提出财政预算草案，人大监督财政预算的执行情况。从支出预算的确定，到拨款的使用，整个过程都处于不透明的操作状态，缺乏透明度和公开性。另外，中国目前还没有建立政府支出绩效考评制度，没有对公共支出的资源配置和使用的结果进行科学的确认、计量、检验和评估。这为某些官僚的扩张、浪费行为提供了极大的便利，以致使行政管理费支出不断增加。
5.提高财政支出效率的对策与建议
5.1 保证财政支出规模，提高财政支出的规模效率，从而促进经济增长。中国是一个发展中国家，基础设施建设落后，公共物品提供不足，财政支出对中国经济社会发展有很强的正外部性。依靠财政支出提供公共产品，进而促进经济增长应是一个长期的政策方针。因此，财政政策不能沦为短期的宏观调控手段。在宏观经济出现过热时，适当减少政府投资是必要的，但是财政政策要“有保有压”。根据目前中国的实际情况，应加快财政资金从竞争性领域撤出，加大对“三农”的投入，加大对基本建设支出和社会发展的投入，为经济社会的可持续发展服务。
5.2 以制度化的方式确保财政支出在教育、卫生和社会保障方面的投入，从而提高财政支出的结构效率，促进社会公平。政府有必要明确自身在科教文卫和社会保障方面的责任，有计划、有步骤地增加科教文卫和社会保障支出，最好是在财政预算中明确财政在这两个项目上的支出增长率至少不得低于整个财政支出的增长率。
5.3 科学预测并精细确定预算支出，是提高财政支出效率的必然选择。提高预算执行的准确性和严肃性，需要健全预算制度，推进预算编制和执行改革。首先，摆脱“基数法”预算的影响，实行零基预算，规范和细化部门预算。其次，推行国库集中支付，避免传统分散支付方式的弊端，有效提高预算执行的透明度，增强预算的约束力。最后，提高预算决策的透明度，使预算支出的结构能够为公众所了解，以强化公众监督。
5.4 建立并完善财政支出绩效评价体系。建立财政支出绩效评价体系，有助于对财政资金使用的效率和效果予以及时的反馈，用以总结经验，查找不足，提高资金使用效率。另外，建立财政支出绩效评价体系，实质上是建立一套完整的政府行为约束机制，使政府各部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益，这样的体系有助于增加财政资金支出的科学性与公开性，以提高政府理财的民主性与社会参与性。
收稿日期：2009—03—24
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