中国农业保险发展的困扰因素分析，本文主要内容关键词为：中国农业论文,困扰论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国农业保险的问题所在
(一)农业保险的保费收入每年大幅度下降
伴随着农村经济改革和农业市场化进程，中国农业保险自1982年中国人民保险公司(以下简称人保公司)作为国家保险公司，积极试办农业保险以来，最初一度得到快速发展。保费收入由1982年的23万元迅速上升到1987年的10028万元，首次突破亿元大关，保费收入平均增长速度是237.00％。1990-1992年，农业保险业务又迎来了一个新的高潮，保费增长速度回升到107.97％，1992年是人保公司农业保险开展最好的一年，保费收入达到81 690万元。然而好景不长，1993年保费收入急速下降(图1)，锐减到56130万元，第一次出现负增长，降幅高达31.29％。虽然1995-1997年保费收入有所回升，但自1997年以后却呈一直下滑趋势。
图1 1982—2003年中国人民保险公司农业保险保费收入变化趋势图
1997-2003年，年均递减11.00％，6年间减少了66.03％。2003年，中国人民保险公司农业保险总收入减至24 204万元，比上一年下降11.01％。
(二)农业保险险种逐渐减少
1982年农业保险恢复以后，其险种逐渐增多，最多时达到100多个，其中主要标的物有小麦、水稻、玉米等粮食作物，烟叶、棉花、甜菜、西瓜、亚麻等经济作物，以及耕牛、奶牛、猪、羊、鸡等，此外还试办了森林、果树保险。但众多险种的开展并没有维持多久，1994年险种开始不断减少，截至目前农业保险险种仅剩下30多个[1]。而且人保公司为2003年末在海外上市，又进一步将农业保险中一些长期亏损的险种剥离出去。有些地区只保留了极个别险种如耕牛和森林保险。
(三)农业保险机构迅速萎缩
中国人民保险公司在农业保险恢复试办不久，农业保险机构曾遍布除西藏以外的全国各地。到1992年全国29个省、区、直辖市的公司和15个计划单列市分公司中，基本设立了农业保险机构，大部分农村乡镇建立了保险所。然而，近年来中国农业保险机构却出现迅速萎缩的现象。商业性保险公司虽然在不断增加，但除了原有的中华联合财产保险公司和中国人民保险公司上海分公司保留了农业保险，以及新成立的安信农业保险股份有限公司、安华农业保险股份有限公司和阳光农业相互保险公司经营农险外，没有一家愿意涉足农业保险。而且，人保公司随着其农险业务的减少，地方农业保险机构普遍被撤销。
(四)农业保险从业人员纷纷转业
从1982-1993年的11年来，农业保险队伍随着中国人民保险公司的发展不断壮大，曾拥有2万多专兼职干部和代办员，农业保险在各级政府的支持下显示出强有力的经济补偿和风险保障作用。但1994年后，农业保险从业人员随着浙江、广州、青岛、四川、辽宁等省市农险机构的撤销，纷纷开始转业。2000年全国从事农业保险的专门人才仅为9 000余人，平均每个县只有3个人[2]。
(五)农业保险承保深度在不断降低
由于以上原因，中国农业保险承保面积也在不断减少，1992年粮食作物承保面积为11.00％，棉花为35.00％，水产养殖为4.90％，而1995年已经分别降到2.48％、14.00％、1.87％。目前，中国种养两业95％以上不在保险保障的范围之内。
二、中国农业保险问题的成因分析
(一)从保险公司角度分析
1.保险公司的商业性与农业保险的非盈利性难以调和
在市场经济体制下，保险公司是具有法人资格、独立核算、自负盈亏的经济实体，实现利润最大化是它们的目标。作为商业性金融机构的人保公司，随着市场竞争的日益加剧，不得不顾及自身的经济利益，考虑自身的生存与发展，不断优化险种，提高经济效益。而农业保险是一个高风险、高费用、高难度的保险。如果依照保险的高风险高费率的原则，势必要收取很高的保费，农民难以接受，也无力承担，这样使农业保险经营很难盈利。与此同时，农业保险作为国家实现政策目标的工具之一，其经营是以为农民生活服务，为农业生产服务，为农村经济发展服务为宗旨的，而不以盈利为目的。在这种情况下，政府使人保公司陷入两难的选择境地，若选择经济效益，则必然要减少农险经营，从而减少社会效益；若选择社会效益，人保公司就没有经济效益可图。在考虑到国家政策的压力下，人保公司只能把农业保险办成内部的政策性保险，从而使其农业保险一直处于负债经营状态。
2.农业保险赔付率太高，保险公司亏损严重
农业保险的高赔付率是造成保险公司减少农业保险供给的一个重要原因。从表1可以看出，虽然农业保险赔付率在各年份之间起伏不定，但始终处于高水平上，赔付率最低的2003年也高达60.8％。保费收入最高的1992的赔付率为99.7％，接近100％，这意味着所收上来的保费仅够赔给客户的保额。不过与1986年高达136.3％的赔付率相比，这还不算是最差的年景。1982年到2003年的21年间，赔付率超过100％的共有7个年份，超过80％的有12个年份，平均赔付率为92.9％，如果再加上接近保费收入20％的经营管理费用，人保公司农业保险经营一直处于亏损状态。而同期普通财产保险、责任保险等险种赔付率都在70％以下，农业保险成为各险种中赔付率最高的险种。
3.农业保险经营工作难度大
难度大主要表现在展业难、收费难、理赔难。首先，农业保险在中国发展时间较短，尚属于新事物，让文化素质不高的农民在短时间内马上接受存在一定的困难，这使农业保险的宣传、承保签约工作难度增大。其次，中国农民收入还不是很高，不少地区温饱问题还未解决，更不用说购买保险，这造成保险公司虽然与有些农民签订合约，但保费很难收上来。最后，农业保险的经营技术难度大，从而带来极大的经营风险。农业尤其是种植业，面临着各种不同的自然风险，而且风险比较复杂，因此在确定这类标的的价值、利益、保额、风险责任以及损失等方面有很大的技术难度，它不仅需要具有极强的专业知识，还需要长期的经验积累，这令保险公司难以正确把握。
(二)从农民角度分析
1.农业保险费率过高，农民对其的有效需求难以实现
农业保险的费率是根据农业风险发生的频率和损失程度厘定的。然而，众所周知，中国农业自然灾害风险发生频率和损失程度要远远大于普通财产保险，这使农业保险的费率必然大大高于普通财产保险费率。通过对保险公司调查了解到，普通财产的保险费率以千分之几计算，而农业保险费率则要以百分之几计算。中国农业保险除极个别险种(如森林、火灾险)外，其费率最低也在2％，有的甚至高达15％-20％，要收入水平比城市居民相对低下的农民仅靠自身的经济能力去承受比普通财产保险价格高上多倍的农业保险价格，的确是一个沉重的负担。而且近几年来中国农民收入与城镇居民相比增长缓慢，尤其在1997-2003年这6年间，城镇居民收入大幅度增加，而农民收入几乎是原地踏步，致使二者差距越拉越大(图2)。
图2 城乡居民人均收入差距比较
2.农民保险意识淡薄，存在侥幸心理
农民风险意识的强弱直接决定着市场需求程度的高低，影响着农险的开办与发展。长期以来，中国农民在自然经济下形成的自给自足观念根深蒂固，习惯了“靠天吃饭”，对农业生产的风险防范不太注重，而且大部分农民存在侥幸心理。实践证明，如果前一年的自然灾害较少发生，那么当年的农业承保面积和保险金额便大幅度下降。有的地区农民甚至认为农业保险是农村“乱收费”的项目之一，加重农民“负担”，能免则免。所有这些较弱的风险意识导致的最终结果是农民缺乏消费保险的内在需求，致使农业保险在市场拓展中处于尴尬的窘境。
3.农民对政府救济的依赖仍然很强
新中国成立后，中国政府十分重视农村的灾害救济工作。到20世纪90年代，国家财政用于农村的救济费年平均超过20亿元，2000年已达到35.2亿元(表2)。政府救灾虽然对灾后农民生活保障起了积极作用，也有利于农业生产的恢复，但也由此使农民认为是否投保并不重要，反正遇到自然灾害政府会给予救济。自己投保不仅损失了保险费，而且得到的赔款不一定比政府救济金多，甚至可能因为自己投保之后，生活有了一定的保障，反而得不到政府的救济。显然，这也是造成农民不愿意投保的重要原因之一。
(三)从政府的角度分析
农业保险是政府保护农业、稳定农村经济、确保国家粮食安全的有效工具，在发达国家和许多发展中国家已受到广泛重视，对农业保险的政策支持有增无减。相比较而言，中国对农业保险的政策支持从各个方面讲都远远不够。
1.农业保险立法严重滞后
1995年6月30日《中华人民共和国保险法》(简称《保险法》)通过并公布。这说明中国的商业保险立法日臻完善。可是，中国农业保险经历近半个世纪的试验和发展，至关重要的立法问题，至今未能提上议事日程。在《保险法》颁布之前，中国开展农业保险所依据的规则是1985年国务院颁布的《保险企业管理暂行条例》。该条例第五条规定：“国家鼓励保险企业发展农村业务，为农民提供保险服务。保险企业应支持农民在自愿的基础上集股设立农村互助保险合作化，其业务范围和管理办法另行规定。”《保险法》颁布实施后，该条例被废止。但时至今日，农业保险管理办法并未制定出来，而且《保险法》也依然没对农业保险做出具体规范，只是在第一百四十九条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险法律、行政法规另行规定”。随着改革的深化和保险公司向商业性保险公司的转轨，这些概念化的条文和口号已无法指导农业保险的运作和发展。农业保险立法滞后给农业保险发展带来的负效应，已经成为农业保险继续开展的巨大障碍。
2.财政支持力度远远不够
对农业保险实行财政补贴是农业保险特殊性的要求，没有国家对农业保险的财政补贴(对农民和保险公司的补贴)，既不能体现农业保险的政策性规定，又无法实现农业保险的政策性经营和商业性经营有机结合的特殊性要求，而农业保险的商业性经营结果只能是出现严重的亏损而难以为继，这是中国农业保险发展中的经验教训之一，也是世界农业保险发展的普遍经验。[3]而在中国农业保险发展过程中，由于没有财政补贴的特殊政策，因此也就同一般商业保险一样服从于国家统一的财政政策。在1982年保险业刚恢复阶段，国家对保险也实行免税扶植政策；从1983年以后陆续实行“重税兜底”政策(税金高达70％)；1987年以后实行“收益共享，风险共担”政策，农业保险也不例外，十几年的连续亏损全都要靠其他商业保险险种的盈利弥补。财政的压制以及缺乏财政资助，是中国农业保险步履维艰的重要原因之一。
3.税收减免微乎其微
税收政策是和财政政策密切相连的，是国家调节各经济主体之间利益关系的重要手段。对农业保险实行税收减免优惠政策，既是农业保险政策性规定的要求，也是世界农业保险的普遍经验。对农业保险实行税收减免优惠政策，有利于扶植农业保险基金和农业风险准备基金的形成，增强农业保险自我发展能力。相反，没有对农业保险减免税政策，实行和一般商业保险同样的征税办法，其结果必然是竭泽而渔，使农业保险难以形成保险基金和风险准备基金，失去自我发展能力。世界各国发展农业保险的普遍做法是对农业保险实行减免税政策，都取得了较好的效果。而在中国农业保险发展中，基本上实行同办商业保险一样的“重税”(55％的所得税和15％的调节税)政策，这对本来就入不敷出的农业保险来讲，更是雪上加霜。虽然近几年来陆续减免了5％的营业税，5％的城市维护建设税和1％的教育附加税，但是这些减免对农业保险的巨额亏损来讲微乎其微，难以体现税收支持的正面效应。
三、创建适合中国国情的农业保险经营模式
(一)政府主导下的商业保险公司经营模式的确立
农业保险模式是否适合中国，关系到中国农业保险的生存和发展。纵观世界各国农业保险的发展历史和现实不难发现，由于各国的条件不同，农业保险呈现出多种发展模式。就中国而言，开展农业保险的历史不长，且几经起伏。随着经济体制改革的深入和市场化进程的加快，创建符合中国国情的农业保险模式就显得格外重要。
目前，理论界关于比照国家政策银行的做法成立“国家独资、垄断经营”的政策性农业保险公司呼声很高。但根据中国目前的经济发展水平成立独资垄断经营农业保险公司弊端较多。
一是国家成了投资主体，公司的性质为国有独资保险公司，公司经营的盈亏责任全部由国家负责，这种体制同社会主义市场经济体制是相背离的。
二是这种政策性农业保险公司由于采取国家垄断的经营方式，在缺乏市场竞争的情况下，其制度创新、机制创新、管理创新、技术创新等方面很难有所突破。
三是农业保险经营中的道德风险和逆向选择风险无法通过这种体制转换得以解决，将会给政府经营管理留下难以弥补的财政负担。
四是国家独资的农业保险公司及其在地方的分支机构需要中央和地方政府每年源源不断地财政拨款，然而在中国目前的财政并不十分宽裕的情况下，中央与地方各拿出多少，二者的利益难以协调。
五是政策性农业保险公司的产权问题、法人治理结构问题将会长期困扰公司的经营，从而又将陷入计划经济时期政府管理企业的“怪圈”。
六是作为国有独资的政策性保险公司，是通过政府干预农业保险的经营来解决“市场失灵”问题而显现其独特价值的，但这种干预的效率取决于一定的前提。例如，政府部门的廉洁和效率、经营的独立、信息的完全、技术特别是精算技术的完善等。这些条件事实上也是农业保险制度系统的内生变量，但很多时候这些条件会大打折扣，也就是存在“政府失灵”的可能。
中国农业保险的客体是以家庭为单位的农民，而西方发达国家农业保险的客体多为农场主。由于受经济结构的约束，中国农业生产和农业保险体系同西方国家相比更显落后，生产力水平不高，生产效率低下。在这种情况下，中国应更多发挥政府产业政策和财政政策的支持作用。保险公司可以利用农业保险机制参与政府对社会灾害和社会救灾的管理，政府则可以用农业保险这一市场化运作的手段改变目前直接进行救灾管理的做法。因此，笔者认为，在计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，中国应创建政府主导下的商业保险公司经营的模式，即是在政府统一制定的政策性总体框架下，通过利益诱导机制由保险公司自愿申请经营农业保险和再保险[4]。
政府主导下的商业保险公司经营模式是与中国国情相结合的中国农业保险发展的一个现实选择。
第一，商业性保险公司有经营保险的技术和配套的专业人才，有的保险公司如中国人民保险公司也有一定的经营农业保险的经验，利用现成的队伍和机构开办农业保险，政府可以大大节省制度建立或转换成本。同时，该种模式可以避免政府直接经营管理农业保险所带来的技术性障碍。
第二，经营农业保险的商业保险公司具有独立的法人产权制度、法人治理结构和科学管理制度。因此，该种模式做到了产权明晰，从而降低了交易成本，可以较好地避免政府对企业经营农业保险业务的过度干预导致政企不分的现象，以及地方政府和农村集体联合起来“吃保险”的问题。这种政府主导商业化运作的农业保险模式有利于保险公司实现自身发展的经营目标。
第三，该种模式会调动商业保险公司经营农业保险的积极性。通过利益诱导机制建立起的政府主导的商业保险公司经营模式，是以政府的政策性补贴以及政府和再保险公司为其提供再保险为前提的[5]，商业性保险公司经营农业保险，虽然仍要承担一定的风险，但在一般情况下不会亏损甚至会有一定的利润可赚。更重要的是商业性保险公司通过经营农业保险，可进一步挖掘农村的寿险和财险这块“大蛋糕”，这无疑会促进其经营农业保险积极性。
第四，在这种模式下，政府不经营农业保险的直接业务，从而可以将主要精力放在宏观管理和调控上，对经营农业保险商业保险公司进行科学地规划与指导，同时政府还可以从事农业保险制度和实务研究，不断使农业保险制度和经营得到改进。保险公司在规模扩张和追求利润的动机下，也会产生较高的效率。这样，政府和保险公司在整个农业保险体系中的定位恰当，从而可各得其所，相得益彰。
(二)保证政府主导下商业保险公司经营模式运行的配套措施
1.尽快制定和颁布《农业保险法》
市场经济本质上是法制经济，用法律关系调整市场经济主体行为，规范人们之间的经济关系，是市场经济健康发展的根本保证。农业保险经济关系作为市场经济中一种具有社会政策性的特殊经济关系，较之一般的商业保险更需要特别立法规范和保护，才能保证农业保险经济关系的顺利发展及其政策性规定的实现。因此，要建立起健康规范的农业保险市场，就必须先制定颁布《农业保险法》。通过严肃的法律、法规，明确国家办理农业保险的指导思想和基本原则，保证国家对农业扶持政策的贯彻落实，并调节好各方面的利益关系。
2.多方筹集资金，给予农业保险必要的财政补贴和税收优惠政策
农业保险的开展受益的不仅仅是农民，还包括农产品加工经营者、消费者以及代表整个社会的政府，农民只得到了农业保险所带来农业稳定的一部分好处。因此，根据市场经济等价交换的原则，中国农业保险的保费应由受益者来共同承担。这样有利于形成适应市场机制的稳定的农业保险资金输入机制。国家应把农业保险投入列入国家对农业总投入的预算中，单列出来，由各级政府共同建立农业保险的初始资本和准备基金，从而降低财政对农业保险的压制。其次，设立农业保险税，对农产品加工经营者和消费者征收一定比例的农业保险税，以税代筹，解决保费筹措问题。最后，给予保险公司必要的管理费用补贴和农民适当的保费补贴。
3.提高农民收入水平，增强农民投保能力
农民的收入水平是提高农业保险有效需求的决定性因素。如果农民连温饱问题尚未解决，即使保险公司和政府把农业保险说得再好，农民也不会去买农业保险，何况农业保险的价格还要远远高于普通财产保险。因此，要想农民购买农业保险，把这种潜在需求变成有效需求，最根本的途径就是提高农民的收入水平，尤其是现金收入水平。只有农民的收入水平上升了，农民的投保能力才会提高，才会有农业保险的兴旺。
4.加大农业保险宣传力度，提高农民保险意识
过去的实践证明，农业保险之所以失败，往往与农民保险意识差分不开。发展农业保险，农民是主体，为了改善当前农民意识薄弱的现状，保险公司尤其是各级政府部门应采取多种形式如海报、讲座、电视、广播等，加大宣传力度，让农民了解农业保险的作用、意义，懂得投保、索赔、防灾防损等保险知识，防止农民走向不信任保险和依赖保险的两个极端，杜绝道德风险和逆向选择。
5.加强农业保险专业人才的培养，建立一支素质合格的农保队伍
要推动农业保险事业发展，就必须培养中国农业保险人才队伍。针对农业保险工作人员待遇差、工作环境比较艰苦、业务素质低、人员短缺的现状，首先，应适当提高农业保险从业人员的待遇，争取达到全国保险类企业职工平均水平。其次，从有关大专院校吸收或委托培养高层次专门人才，为农业保险的持续发展提供坚实的后备力量。最后，加强在岗职工培训与管理，并进行定期考核，提高现有农业保险工作人员的业务理论水平和实际操作技能。
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