我国科技体制建设的基本历程及“路径依赖性”，本文主要内容关键词为：依赖性论文,路径论文,历程论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G322.0 文献标识码：A 文章编号：1672-6154(2005)01-0060-06
科学技术体制是指国家科学技术体系的组织框架和基本制度，具体包括国家科技资源的组织结构、管理方式和整合机制。经过近一个世纪的建设历程，我国已建立起相对健全的科学技术体制，并取得了一系列可圈可点的重大科学和技术成果。然而，随着中国科学技术事业的不断发展和科学共同体的成熟，一些深层次的体制问题逐渐浮出水面。经历2003年“非典”疫情之后，针对中国科学界在“危机时期”的整体表现，一些有识之士痛心直言，中国科学技术体制存在结构性问题，亟待进一步改革和完善。中国科学技术体制怎么了？下一步的改革和创新应该如何进行？要讨论这些事关国家科学技术事业整体发展的大问题，就必须认真考虑我国科学技术体制建设的“路径依赖性”及其不断完善的动力机制。
鉴于20世纪中国科学技术体制建设的历史复杂性和曲折性，本文粗线条地把整个科学技术体制建设历程划分为初创时期、建设时期和改革时期三个阶段，并在此基础上讨论中国科学体制建设的“路径依赖性”。
一 科学技术体制初创时期(1900～1949)
从一定意义上讲，20世纪中国科学技术体制的初创过程，基本上是以清政府派出的留学生为主体而进行的自发地移植西方近代科学技术体制的过程。或许受西方大学学术传统的影响，这一时期的体制移植活动虽然以“科学救国”等功利性的社会理想为动力，但实际生成的却是一个侧重科学组织培育的科学体制。
1896年12月5日，罗振玉、许树兰、朱祖荣和蒋伯斧联名在《时务报》刊登《公启》，在上海发起组建农学会，旨在恢复中国古代重视农学的传统，推动社会“采用西法，兴天地自然之利，植国家富强之原”。1901年，钟观光在上海五马路宝善街创办“科学仪器馆”，起初主要销售从日本进口的科学仪器和药品，随后设立了从事仪器修理的制作所、标本制作所和模型制作所。该馆制作的鸟兽虫鱼、草木花卉的动植物标本以及天体地球、人体解剖的模型等，基本满足了当时新学制教学的急迫需要，为新科学和技术在中国的传播和发展做出了贡献。
1912年10月，马相伯联络章太炎、梁启超上书给总统袁世凯，建议仿照“法国阿伽代米”(Academia)在中国设立“函夏考文苑”。“法国阿伽代米”特指法兰西研究院，因该院是研究语言文字的，故译之为“考文苑”；函夏，即“全中国”。据说，在马相伯的建议中，设有科学苑之类的附设机构。这是国内最早提出建立科学研究院的计划，只可惜在民国初年未能赢得足够的社会支持。
1914年6月，任鸿隽等中国留学生在美国康乃尔大学提议创办一种向国人介绍科学的杂志。经过一段时间的筹款和征集稿件之后，《科学》创刊号于1915年1月在上海商务印书馆出版。1915年10月25日，任鸿隽等留学生以《科学》为阵地成立了综合性的科学社团——中国科学社。《科学》杂志和中国科学社的成立，是中国科学技术事业进入体制化建设的标志性事件。1918年之后，随着其骨干成员学成回国，科学社的先驱者们开始在中国本土实施全面推进科学事业的计划。最初他们期望模仿英美的科学体制，建立民间研究机构。但由于政治、经济制度等因素的局限，最终只依靠中华教育文化基金创办了我国第一个纯科学的研究所——生物研究所。之后，他们还创办了为科学研究和科学普及服务的明复图书馆和科学图书仪器公司。在中央研究院成立之前，中国科学社作为中国科学界的代表性组织，大致持续了35年。
1928年6月9日，在各种力量的强制下，中央研究院在历经多种曲折之后正式成立。根据《国立中央研究院组织法》，该院“直隶于国民政府，为中华民国最高学术研究机关”，其基本任务是“一、实行科学研究；二、指导联络奖励学术研究”。依据创立初期拟定的长远发展计划，中央研究院先后建立了地质研究所、紫金山天文台、物理研究所、气象研究所以及北平研究院等。中央研究院的建立，标志着现代科学体制在中国初步确立，中国的科学事业也因此有了一个宝贵的“十年(1928～1937)黄金”[1]时期，不仅产生了一批原创性研究成果，而且聚集了一批优秀的科学英才。1946年，中央研究院修改组织法，决定建立院士制。1947年，分别按数理组、生物组和人文组确定了150名中央研究院院士。院士制度的确立，标志着中国的科学体制逐步成型。
需要指出的是，海外留学生出于“科学救国”的热忱而自发进行的西方式的科学体制移植工作，虽然在后期得到了国民党政府的认可和支持，但由于当时国民党政权已处于风雨飘摇之中，以及抗日救亡的特殊语境，初创时期的科学体制构建工作在造就短暂的科学黄金时代之后便宣告终结。
二 新中国科学技术体制的建设时期(1949～1979)
新中国成立之后，面对特殊的国际政治环境，中央政府希望尽快建立自己的科技组织，培养科学家队伍，并使之为国家安全的保障和基础工业的发展多做贡献。但是，和其他社会事业体制的建设一样，新中国科学技术体制的建设也充满着复杂性和曲折性，真可谓“一波三折”。具体可划分为如下三个阶段。
（一）集中型的科学技术体制的形成阶段(1949～1966)
新中国成立之初，科学技术水平极其落后。当时，全国只有40多个专门的科研机构，专门从事科学研究工作的人员大致500余人，而且基础极差，只涉及地质、气象、天文、数学、物理、化学、动植物等学科，大多数研究机构只能做一些较少依靠实验条件的研究工作[2]。因此，中央政府从一开始就十分重视科学技术体制的建设工作。
1、创建中国科学院及其学部。1949年9月27日出台的《中华人民共和国人民政府组织法》规定：在政府部门中设立中国科学院。1949年11月，中国科学院正式成立，归政务院领导，具体承担国家对科学技术事业的行政和学术两方面的双重领导和管理职责。1951年，《中央人民政府政务院关于科学研究的指示》规定：“中央或各大行政区政府召开的部门会议，凡与科学研究工作有关者，应邀请中国科学院派人参加。”1953年，《中央人民政府政务院为加强科学院对工业、农业、卫生、教育、国防各部门的联系给各部门的指示》详尽地规定了中国科学院对全国科学的研究工作实行领导的职责。1954年，国家宪法规定中国科学院为国家最高学术机构。
1955年6月，中国科学院学部成立，其主要任务是加强学术领导，指导中国科学院各研究所制定年度和长期学科发展规划及计划，组织学术会议，审查和评价学术成果、评议职称等。首批选定223位学部委员组成了物理数学化学学部、生物学地学学部、技术科学学部、哲学社会科学学部四个学部。由于学部集中了当时全国科学技术各领域优秀专家，中国科学院成为名副其实的全国科学家的科学院。
2、成立科技规划委员会和国家科学技术委员会，组织制定科学技术发展规划。1956年，根据中央提出“向科学进军”的战略目标，国务院成立了科学规划委员会，组织全国600多位科学家和技术专家，制定了我国第一个科学技术发展规划，即《1956年至1967年全国科学技术发展远景规划》，详细地分析了我国科学技术的现状和人员情况，提出了发展方向、任务和具体措施，并对全国科学技术体制、培养和使用人才的方针、科研机构设置的原则作出原则规定，从总体上确定了我国科学技术体制的轮廓，体现了以国家建设任务带动学科发展的科学技术“赶超”发展战略。
科学规划委员会成立后，原来由中国科学院承担的对全国科学技术事业进行组织管理的职能绝大部分转移出来，由科学规划委员会执行。1958年，科学规划委员会改组为国家科学委员会，后与国家技术委员会合并为国家科学技术委员会（简称为国家科委）。至此，初步形成由国家科委负责科技政策和组织管理，中国科学院负责学术指导的双中心格局的集中性的科学技术体制。
1962年，在提前5年基本完成《1956年至1967年全国科学技术发展远景规划》的基础上，国家科委组织制定了《1963年至1972年科学技术发展规划》，其中安排重点科研项目374项，包括国民经济和国防建设急需项目333项，基础研究项目41项。
3、确立国防科技优先发展的体制建设目标。发展国防尖端科学技术是当时国家科学技术资源集成整合的战略重心。1955年，毛泽东召开中央书记处扩大会议，决定中国要发展原子能事业。1956年初，中央相继成立原子能委员会和航空工业委员会。1958年10月，成立了国防部科学技术委员会（聂荣臻元帅兼任主任），对导弹、原子弹等国防科技工作实行集中统筹。从国家的各个研究机构和部门抽调了大批优秀科学家，优先安排采购了各种先进的科研仪器，国防科研机构因此得到跨越式的发展。
4、形成部门所有的科学技术资源集成体系。从20世纪50年代开始，中央各产业部门陆续建立起隶属于自己的科研机构和大学，如中国农业科学院和农业大学、中国林业科学院和林业大学、钢铁研究总院和钢铁学院等，这些研究机构和大学的建立，对各个产业部门的发展的确发挥了重要作用，但其行政化的集中管理体制从长远发展来看却妨碍了各产业部门间的科学技术交流与合作，妨碍了国家科学技术资源和教育资源的有效整合和集成，造成了整个科学技术体制的结构性局限。
这一阶段，借助新政府的政治动员力量和苏联的科技援助，我国快速搭建起来的集中性的国防优先的科学技术体制不仅运行良好，而且成效显著，为新中国国防科技和工业技术的发展奠定了重要的资源基础。尽管也存在类似“大跃进”等“左”倾政治思潮的影响，但政府建设科学技术体制的总体指导思想是明确的。
（二）科学技术体制遭受严重破坏的阶段(1966～1976)
在史无前例的“文化大革命”期间，整个科学技术事业受到了严重的冲击。1966年之后，随着《五·一六通知》和《中共中央关于无产阶级文化大革命的决定》（即《十六条》）出台，一大批科教战线上稍有成就的科学家和技术专家被冠以“牛鬼蛇神”或“反动学术权威”的封号，统统被“横扫”和“打倒”。在各种夺权斗争和政治改造的强力冲击下，我国刚刚建立和运行起来的科学技术体制几乎瘫痪。
1965年，中国科学院已建有106个研究所，有约2.5万名科研人员。但到“文化大革命”后期的1973年，中科院仅有研究机构53个，科研人员1.3万人，1975年减少到36个研究机构，基础理论研究几乎全部停止。“文化大革命”结束时，中国科学院已经失去了相对齐全的学科布局和综合配套优势，濒临解体的边缘。中国农业科学院也几乎全部拆散，高等院校数目锐减，实行“开门办学”，正常的教学和科研工作被打乱。科研部门和地方科研机构大搞面向工厂、农村和学校的“三面向”活动，多数科研人员被下放劳动，根本无法开展科研工作。
所幸的是，由于聂荣臻等中央领导尽力保护，国防尖端科技工作保持了相对稳定的发展，为我国科学技术事业的恢复保存了重要的人力资源，积累了一定的科学基础。1967年，聂荣臻上报中央《关于军事接管和调整改组国防科研机构的报告》，指出当前国防工业部的各研究院和中科院承担国防科研的各研究所受到严重冲击，研究工作几乎停顿，三线建设问题很多，状况十分严峻，建议由国防科委组织人员迅速对这些单位实行军管。当年9月，聂荣臻再次上报中央《关于国防科研体制调整改组方案的报告》，提出将国防科委军事接管的科研单位组成18个国防科研研究院，其中包括导弹、人造卫星、核武器、飞机、舰艇、常规武器以及新材料、光学等研究院。
由于受“左”倾思潮的冲击，多数科研机构解体，科技人员罹难，整个科学技术体制基本瘫痪，这一阶段，除了国防科研领域所取得的重大成就外，多数领域成就不大。《1963年至1972年科学技术发展规划》也因此很难执行，许多重要的科研项目被迫停顿，规划中的若干目标基本没有实现。
（三）科学技术体制重建的阶段(1977～1979)
“文化大革命”结束后，中国迎来了科学技术的春天。科学技术体制的重建工作迅速展开。(1)迅速落实知识分子政策，在较短时间内恢复和重新建立一大批科研机构。国家科学技术委员会和地方科学技术委员会相继恢复，各部门各地方的一些重要科研机构也陆续恢复。据统计，1977～1978年间，中国科学院收回、恢复、新建了许多科研机构，科研人员纷纷归队。科研单位从1976年的64个直属单位（其中有44个为双重领导）发展到1978年底的110个独立性科研单位，比“文化大革命”前多出4个[2]。(2)召开全国科学大会，重新启动科学技术规划工作。1978年3月，中央在北京召开由6000多名代表参加的全国科学大会，并通过《1978～1985年全国科学技术发展规划纲要》。邓小平在大会上作了重要讲话，其中关于科学技术是生产力、科研机构要建立技术责任制，实行党委领导下的所长分工负责制等论述，成为制定新时期确立科学技术发展的基本方针的理论基础。全国科学技术大会的召开，标志着我国科学技术事业体制重新回归到健康发展的轨道上。
从历史的角度看，新中国成立之初，面对复杂的国际环境和现实的中国国情，中央政府审时度势，仿效苏联的科学技术体制迅速确立的国防科技优先的集中性的科学技术体制，有效地聚集了科技资源，成功地组建起门类相对齐全的科学技术体系，并在整合利用科技资源解决国家安全等重大事务取得了显著的成就，如1964年原子弹爆炸，1967年氢弹爆炸，1970年“长征”一号火箭发射成功，1971年人造卫星上天，核潜艇下水，基础研究中的人工合成牛胰岛素。
三 我国科学技术体制改革时期(1980～2004)
十一届三中全会以后，随着政府的工作重心逐渐转向经济建设，原有科学技术体制深层结构中固有的弊端日益显现，科学技术体制建设开始进入改革的新时期。依据改革目标、内容的不同可以将这一时期划分为以下四个阶段。
（一）科学技术系统内部的体制改革试点阶段(1980～1984)
从20世纪80年代初开始到1985年以前，科学技术体制改革主要是在科学技术体系内部试点探索。1982年，中央政府提出“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的战略方针，即所谓的“面向”、“依靠”方针。之后，科学界和国家决策层逐步认识到现行科学技术体制不适应面向经济建设的要求，开始围绕创办科研生产联合体，试行技术成果有偿转让、技术合同制，以及科研机构内部实行课题组自由组合等进行改革试点。
（二）科学技术体制进入全面改革阶段(1985～1992)
1985年，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》针对原有科学技术体制的弊端，明确提出科技体制改革的根本目的是“使科学技术成果迅速地广泛地应用于生产，使科学技术人员的作用得到充分发挥，大大解放科学技术生产力，促进经济和社会的发展”，并对科技管理机制、科技拨款制度、国家重点项目管理、科研机构的组织结构、人事制度等方面的改革作了明确的指示，标志着我国科学技术体制改革由先前的科技界自发进行的探索试点阶段进入到有领导的全面展开阶段。
1986年，国务院发布《国务院关于科学技术拨款管理的暂行规定》和《关于实行专业技术职务的规定》，成立直属国务院的国家自然科学基金委员会。同年，在王大珩等四位科学家的建议下，国家制定了《高技术研究发展纲要》（简称“863计划”）。1987年，国务院发布《关于进一步推进科技体制改革的若干规定》，在促进科技与经济结合方面提出更具体的措施。主要内容包括：(1)简政放权，实行政研职责分开，国家对科研机构的管理由直接调控为主转变为间接管理；(2)两权分离，科研机构全面实行所长负责制，逐步实行所有权与经营管理权的分离，扩大研究机构的自主权，鼓励科研机构和科技人员以多种方式进入经济建设主战场，倡导有计划地组织科技人员从事各类技术经济活动。
1988年，国务院批准建立北京市新技术产业开发实验区，开始实施发展高新技术产业的“火炬计划”，并发布《关于深化科技体制改革若干问题的决定》，其目标是通过引进竞争机制，鼓励科研机构以多种形式长入经济，在智力密集的地区兴办高新技术产业开发区等多种形式发展高新技术产业，推动科技与经济的结合。
这一阶段，可以视为科学技术体制改革的攻坚时期。围绕推进和深化科学技术体制改革的三个重要文件，中央政府强调科学技术体制改革的重点是落实“面向”、“依靠”的方针，“放活科研机构、放活科技人员”，促进科技与经济一体化。
（三）科学技术体制深化改革和宏观调控的阶段(1992～1998)
随着社会主义市场经济体制的逐步确立，科学技术体制改革也进入了深化阶段。1992年，国家科委制定《关于分流人才，调整结构，进一步深化科技体制改革的若干意见》，提出分流调整的基本方针是“稳住一头，放开一片”。“稳住一头”是指按照少而精的原则，稳定少数重点科研院所和高校的科研机构，从事基础性研究、有关国家整体利益和长远利益的应用研究、高技术研究、社会公益性研究和重大科技攻关活动；稳住一支精干的、高水平的科技队伍。“放开一片”是指放开、搞活一大批技术开发型和技术服务型机构，将其引向市场，由事业性机构转变为经营型企业和独立的企业法人。
1993年7月，全国人大通过我国第一部科学技术基本法《中华人民共和国科技进步法》，该法明确规定：“全国研究开发经费应当占国民生产总值适当的比例，并逐步提高”，“国家财政用于科学技术的经费的增长幅度，高于国家财政经常收入的增长幅度”。
1994年2月，国家科委、国家体改委联合发布《适应社会主义市场经济发展，深化科技体制改革实施要点》，其中心内容是围绕建立社会主义市场经济体制的总体目标，加快结构调整、人才分流的步伐，从根本上改变科研机构重叠、科技力量分散、科技工作低水平重复的状况，实现科技资源的优化配置和合理布局。同年，中国科学院学部委员更名为院士，并开始吸收外籍院士，设立中国工程院。
1995年5月，中央召开全国科学大会，明确提出科教兴国战略并发布《关于加速科学技术进步的决定》。会议将科学技术体制改革的方向调整为：坚持科学技术是第一生产力的思想，经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设，努力攀登科学技术高峰，即所谓的“面向、依靠、攀高峰”。
1996年，国家成立了以李鹏为组长的国家科技领导小组，职责是为实施科教兴国研究、制定科学技术政策，讨论、决定重大科技项目，协调各部门科技工作的关系。同年9月，国务院发布《关于“九五”期间深化科技体制改革的决定》，确定改革的目标是初步建立起适应社会主义市场经济体制和科学技术发展规律的科学技术体制，促进科研、开发、生产和市场的紧密结合。
这一阶段，科学技术体制建设的中心任务是通过宏观调控和资源分流着力解决科技与经济“两张皮”的问题，实现科技与经济协调发展，加速推进科技与经济一体化。
（四）科学技术体制改革获得突破性进展的阶段（1998年以来）
1998年，中国科学院知识创新工程试点开始正式启动。原国家经贸委管理的10个局所属的242个科研院所通过成为科技型企业或科技中介服务机构、进入企业等方式全部实行企业化转制。这一体制改革的举措旨在减少独立的国家属应用研究机构，鼓励企业建立自己的应用类研究机构，使企业成为真正的技术创新主体。随后，国务院各部门所属的其他134个技术开发类科研机构也相继进行了企业化转制，公益类科研机构也开始了向非营利机构的转制工作。
1999年，由国务院办公厅转发的科技部等七部委《关于促进科技成果转化的若干规定》、《关于深化转制科研机构产权制度改革的若干意见》、《关于进一步加强原始创新能力的若干意见》、《关于建立风险投资机制若干意见的条例》等政策的发布，以及科技型中小企业创新基金的设立，使我国科学技术体制改革获得突破性进展，相关的政策措施进一步完善，这极大地调动了科技人员的积极性，推进了科技成果转化。
2001年，《国民经济和社会发展第十个五年计划科技教育发展规划（科技发展规划）》在“面向、依靠、攀高峰”的基础上，提出“有所为、有所不为，总体跟进、重点突破，发展高科技、实现产业化，提升科技持续创新能力、实现技术跨越式发展（简称‘创新、产业化’）”的指导方针，并在“促进产业技术升级”和“提高科技持续创新能力”两个层面上着手部署科技资源。科技部因此提出“3+2”科技计划总体系。“3”指三个国家主体科技计划，即“863计划”、“攻关计划”、基础研究计划；“2”指两个环境建设即研究开发条件建设、科技产业化环境建设。
2003年6月，国家科教领导小组全面启动《国家中长期科学和技术发展规划》的制定工作，着重围绕国民经济建设、社会、国家安全等方面的重大问题和需求对未来15～20年的科学技术发展进行部署和规划。
如果对近20年我国科学技术体制改革的特点作一个简要概括的话，那就是注重“竞争机制”的建设和“创新意识”培育。事实上，经过近20年的改革实践，我国科学技术体制改革在解放和发展科技第一生产力方面取得了突破性的进展，科技机构的活力大幅增强，科技成果转化和高新技术产业化发展迅猛，科技系统结构和运行机制也大大优化，市场机制在科技运行和资源配置中的基础性作用日益突出。但必须指出，我国目前的科学技术体制依然是一种不完全性的科学技术体制，其之所以不完全，主要在于过分张扬科学技术的生产力功能和市场导向，而科学技术体制的整体协调和均衡功能没有充分发育。
四 我国科学技术体制建设的“路径依赖性”
回顾20世纪中国科学技术体制建设的历程，可以清晰看出我国科学技术体制从确立到成熟的渐进过程，以及从机械模仿到创新探索的历史脉络，也可以准确地分析和判断我国科学技术体制建设的“路径依赖性”。
（一）追赶和模仿“情结”
在过去的一个世纪，我国始终是以一个后进的发展中国家的角色来确立自己的科学技术战略和体制建设规划的。在我国科学技术初创时期以移植西方近代科学体制为主体，建设时期以复制苏联的技术体制为重点，改革时期虽说是以国家的经济建设需要为基点，但整体方向还是以借鉴美日经验为主，仍然表现出很强的赶超和模仿意识。因此，尽管不同历史时期的科学技术体制建设有不同的历史语境和建设目标，但赶超和模仿的建设“情结”却自始至终地渗透于整个科学技术体制建设的全过程。这种“情结”的诱变固然可以使我国在科学技术体制建设方面迅速拥有某种“后天优势”，却从根本上扼杀了我国科学界在体制设计方面的自主创新意识，而且使我国的科学技术体制的设计在某些特定时期出现一定的偏差，表现出某种片面性和非理性。比如在改革时期通过借鉴美日经验所构建的不完全性的市场导向的科学技术体制。由于这种不完全性的市场导向的科学技术体制受制于国际环境的现实挤压，需要同时具备科技资源培育和集成开发的社会功能，结果让我国科学界承载太多的历史责任，既要求他们在基础科学研究领域做出原创性的成果，又要求他们在经济建设的主战场上有所作为。中国科学技术体制创新和优化的前提条件应该是首先摆脱这种追赶和模仿的“情结”，用理性的尺度和现实的国情去剪裁和整合各国体制建设经验，而不是盲目照搬和简单移植。
（二）政府行政主导的计划运行模式
在科学技术体制建设的初创时期，由于国家处在政权变革的非常时期，国民政府既没有充分认识到科学技术资源的力量和价值，也无暇支持科学技术体制的建设活动，当时的科学技术体制建设几乎完全由科学界自身主导设计，因此形成一个强调科学家独立研究的科学体制。新中国成立之后，中央政府积极谋划国防优先的科技发展战略，在借鉴苏联经验的基础上建立了国防优先的高度集中化的技术体制。20世纪80年代之后，虽然历经各种改革，我国的科学技术体制建设仍一直沿袭着这种政府主导的自上而下的“行政”驱动模式。科技组织的建立、科研机构的运行机制的设计、科学家的编制和薪酬，以及各类科学计划实施，包括从最上游的基础研究，如“863计划”、“973计划”、“高技术发展计划”、“星火计划”等，都是由政府事先确定和规划。每一次科学技术体制改革几乎毫无例外地都是由政府自上而下地直接推动的结果。这样一种“路径依赖性”在国家科技资源有限的条件下有它不可否认的组织优势，“两弹一星”、“神舟飞船”、“激光照排系统”等重大的原创性的科学成就的取得，都可以视为这种政府行政主导的强制性的科技资源集成整合的结果。但从长远的发展看，这种“路径依赖性”却可能使政府对科技活动的操纵能力空前提高，忽略各种体制建设和改革的运作成本和社会成本，轻视科学界的多样化需求和科技活动自身的规律性，造就一批控制大量科技资源的“官员”科学家或科技官僚，形成一种“异化”的资源优化配置机制，结果驱使更多的研究者不是专注于“科技”的研究和探索，而是将更多的精力和资源消耗在“科技”之外的政治运作上。
一些研究者指出，过去近20年的科学技术体制改革主要针对科研院所和高校的科技人员，而对国家宏观的科技管理体制没有根本性的改变，如国家对科技投入的机制依然主要通过国家科技计划来实现，结果使国家综合部门、产业部门和公共事业部门都有权独立地提出国家的科技计划，使各类科技计划从策划出台到预算到实施完成都带有很强的部门意识，相互之间的联系和协调很少，而且资金投入缺乏相应的制度约束和效率评价机制，科技资源重复使用严重[3]。我国科学技术体制改革之所以出现这种微观上有序、宏观上失序，整体结构和功能的优化不良的格局，深层次的原因可能在于，政府行政主导的计划运行模式及驱动机制使体制改革者们很少认真地思考和分析政府在科学技术体制建设的恰当角色和适当行为。总结20世纪我国科学技术体制建设的历史经验，我们认为，只有自上而下的改革行动与自下而上的改革诉求相结合，才可能建立真正有效的科学技术体制。政府在科学技术体制建设中的重要作用不容忽视，但这种作用主要应该是营造一种公平竞争的创新环境和快速便捷的响应机制，以激发和回应基层科研单位和科学界的自上而下的改革诉求。
（三）科学技术功能“生产力化”的价值选择机制
在科学技术体制建设时期，中央政府出于国家安全和经济发展的需要创建了国防优先的集中化的科学技术体制，有效地聚集并开发了科技资源，为国家目标和利益的实现作出了重要的贡献。在科学技术体制改革时期，政府创造性地提出发挥科学技术作为“第一生产力”功能的体制建设思想，对实现科技和经济的结合具有积极的推动作用，促进了科技和社会经济的全面进步。但由于这种思想指导下的体制改革对经济增长所产生的显著性的促动作用，以及我国当前所处的市场经济转型背景，使我们无意间在体制改革中特设了将科学技术功能“生产力化”的价值选择机制，结果在各种资源条件、制度机制尚不完备的情况下急切地、强制性地推进各种市场导向的科学技术体制改革，由此产生了科学技术资源整合中的低效率和无效损耗。对此，中国科学院科技政策研究所的樊洪业研究员分析说：“1985年科技体制改革开始时，遵循‘经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设’的基本方针，现在回头看，这里面是有问题的，把科学的功能完全地生产力化了，当时对基础研究的冲击是极大的。”[4]其中最主要的问题是，我们进行的科技体制改革把加强科技与经济的结合，加快技术向生产转移作为最主要的目标，却忽视了这一目标的前提是科技体制首先要保证科学技术的充分发展。回顾过去近20年的改革，我们虽然在科技成果的市场化的目标指引下确立了企业是技术创新的主体的改革道路，但还没有真正建立起符合社会主义市场经济要求的科技体制。因为我们过于强调各类科研单位和研究人员从市场中获得生存和发展的能力，却忽视去建设一个真正有效率的科学技术体制，结果为使一个研究单位能够发展和生存并成为重要的经济单位，我们给研究单位提出非常多的目标和体制设计模式，诸如“一院两制”，甚至允许一个研究单位出现几种体制——事业单位制、企业制、公益类等并行的状况，结果使科学目标和市场目标、国家目标和单位目标相互混杂，难以区分，致使一些市场效应不明显的科研工作，如基础类院系所、公益类院系所的科研受到冲击。许多数学、物理类研究机构的成果难以直接应用，其课题经费少，吸引不了一流人才。许多基础类系所无奈之中也办起了工厂和生产线，造成了价值观的冲突[3]。可以肯定地说，在周边环境未有充分改善之前，如果我们听凭这种将科学技术功能“生产力化”的价值选择机制无限放大，强制性地迫使某些科研机构转轨并弱化对其资源投入，不仅不能从根本上解决科技与经济脱节的状况，还会引发科学技术界已积累的资源流失，导致国家科技总体力量宏观调控的失衡与资源配置的失效，影响科学技术的长远发展。
我们认为，要建立真正符合市场经济要求的科学技术体制，必须在强调充分发挥科学技术的“生产力化”功能的同时注意设计各种消解或者弥补这种“生产力化”的价值选择机制的负面效应的指导安排，只有如此，才可能在集成整合科学技术资源推动经济建设、实现国家目标的同时也保证科学技术事业自身的发展，建立起有助于科学技术和社会经济长期发展的科学技术体制。
收稿日期：2004-10-26