国土绿化 PPP项目“风险源-受体-防控”体系研究
李浩然a，张智光a，b
(南京林业大学 a.经济管理学院，b.环境与发展系统工程研究所，南京 210037)
摘要： 基于风险系统理论构建研究框架，并结合管理学原理和特征映射理论对国土绿化PPP项目的风险进行研究。国土绿化PPP项目的风险源可划分为4个方面：管理主体、管理环境、管理过程和管理客体。通过对风险源作用于风险受体的侵害路径进行分析，得出已有的风险防控机制在风险预防措施和风险应对措施上存在弊端。其中规划过程的风险预防措施的不足体现为前期评估不全面，绿化方案设计中社会资本的参与度低和资格预审程序不完善；执行过程风险预防措施的不足体现为监管主体单一、绩效考核指标不合理和缺乏对人为破坏的预防措施；风险应对措施的不足体现在不能缓解风险因素对于项目本身造成的冲击。为此，提出增加自然条件评估和经济可行性评估；资格预审中增加技术审查；林业部门和社会资本平等协商确定绿化方案等优化建议。
关键词： 国土绿化；风险；PPP；生态文明
为了提高生态建设的质量、拓宽融资渠道，林规发〔2016〕168号文件鼓励林业生态建设项目采用政府与社会资本合作(public-private partnership，简称PPP)模式。PPP模式泛指政府与社会资本为提供公共服务而建立的各种合作关系[1]。运用PPP模式的项目(即PPP项目)的发起者希望通过社会资本的参与来解决政府失灵的问题。从其他领域的实践情况上看，PPP模式的运用虽然取得了成功经验，但也产生了诸如以杭州湾大桥为代表的失败案例。2018年全国有2407个PPP项目被清理出局[2]，有些媒体误认为“PPP项目被全面叫停”，也有学者认为PPP项目已没有研究价值。其实恰恰相反，正因为中国PPP项目出现问题，才使得PPP模式下的项目风险研究更有价值。截至2019年1月，对国土绿化及其他林业领域的PPP项目进行研究的文献数量不多，讨论的重点主要集中在可行性分析[3-4]、国外实践经验总结[5-8]、实施建议[9-10]等方面，缺乏对风险的研究。在其他领域PPP项目的研究中，风险是较为热门的话题，具体的研究包括利用专家调查或案例分析进行风险识别[11-12]、利用模糊综合评价等模型进行风险评估[13-14]、采用博弈论等方式将风险损失在公私双方之间分配[15]。研究有以下4点不足。第一，一般PPP项目的风险防控研究成果较多，但对国土绿化PPP项目风险的研究匮乏。不同PPP项目的风险有一定区别[16]。第二，在PPP项目的风险防控研究中，缺乏科学的理论框架。第三，缺乏对国土绿化PPP项目风险侵害路径的研究。第四，对国土绿化PPP项目风险防控系统的结构与运行机制的优化缺乏研究。风险系统理论(Risk System Theory)是比较常用的风险分析方法之一。该理论认为风险都是由产生风险的因素(风险源)、控制风险的因素(防控机制)和承受风险的主体(风险受体)构成的系统，风险防控机制的有效性与风险源的危害性和风险受体的易损性相关[17-18]。研究将以此为框架，通过分析风险源、风险受体以及二者之间的关系，研究国土绿化PPP项目的风险防控机制。
1 国土绿化PPP项目风险源分析
根据管理学原理，企业或项目的服务绩效与管理主体、管理客体、管理环境、管理目标和管理过程这5个管理要素相关[19]。如果管理绩效未能达到最初的目标，这种情况就是风险。由此可得，PPP项目的风险来源的管理要素分别为管理主体、管理客体、管理环境和管理过程。
1.1 管理主体的风险源
与传统政府购买模式不同，PPP模式的项目管理主体包括政府部门和作为项目投资人的社会资本[1]。作为林业领域的项目，国土绿化PPP项目主要由地方政府的林业局或绿化委员会等部门组织实施(通称为“林业部门”)。在国内，社会资本包括国家控股企业和民营企业等各类型的企业[3]，所以国土绿化PPP项目的社会资本指有能力在相应条件下完成造林绿化的企业，如园林公司。双方在合作过程中，需要关注以下两个问题。
第一，社会资本合作伙伴的选取。社会资本由招投标产生。根据已有文献的研究，公共项目合作伙伴的选择与社会资本的业绩、经验、技术水平、运营管理能力、融资能力、财务状况和信誉有关[20]。在众多的因素当中，技术水平和融资能力更加重要。首先，技术水平与造林质量和管护水平密切相关。其次，PPP模式下项目的主要资金来源是债务融资，如湖北省襄阳市襄州区“绿满襄州”提升行动项目中80%的资金需要融资取得。由此可见，规模较大的企业的财务状况和人才储备较好，投融资的能力更强，技术水平更高，更加适合参与PPP项目。在中商产业研究院网站(http：//s.askci.com/stock/xsb/？bigIndustryId=ci0 000000003#QueryCondition)查询关于上市公司的信息，发现林业领域以绿化、种苗等作为主营业务的上市公司数仅为12家，而市政工程领域的电力热力燃气及水生产和供应业的上市公司数则高达120个，可见林业企业的规模和实力较弱，林业部门的选择范围较小。
第二，公私双方的合作关系。一方面，合作关系的存续与双方的履约意识密切相关。由于生态服务作为一项公共物品，本身难以转化为经济效益，资金回收困难，因此政府付费成为社会资本的主要收益来源。为了减轻政府的负担，多数项目将生态林的栽培与生态旅游、林下经济等生态产业相捆绑，使得社会资本不仅可以获得政府的补贴，还可以通过产业经营获取额外收入。不难看出，林业部门和社会资本在补贴的多少以及用于产业开发的林地资源的大小方面具有利益矛盾。在此情况下，双方都有采取机会主义行为的可能。另一方面，公私双方能否达成较好的合作关系，也与双方的互信水平有关。长期的合作经验可以在双方之间形成较高的互信水平。例如，北京市政府与京港地铁连续在北京地铁4号线、14号线和16号线开展合作，且采取的合作模式相同，说明双方已达成长期合作关系，互信水平较高。而国土绿化领域的PPP项目尚处于起步阶段，双方缺乏合作经验，互信水平在短期内难以提升。
该书结构严谨，论证周密。第一章介绍王充经学产生的时代背景，第二章介绍王充的生平及其经学观，第三章论述王充的五经思想，第四章分析《论衡》与汉代儒学，第五章分析《论衡》的经学史料价值，第六章论述王充对汉魏经学的影响，结构合理。在第三章介绍王充的经学思想时，分《诗》学、《书》学、《礼》学、《易》学和《春秋》学五节进行具体论述，全面客观。在第二章分析王充的性格时，该书揭示其自负与自卑、好辩争胜和固执偏激的复杂性，而在论述王充的自负特点时，作者分别从天资聪颖、博学多才、长于著述三方面挖掘原因，在论述其自卑特点时，分别从拙于人际、仕途多舛两方面寻找原因，全面而深刻。
1.2 管理环境的风险源
最后，对人为破坏风险的预防措施缺乏。人为破坏的原因包括人为原因造成的火灾、盗伐以及周边农户开垦等。从破坏面积的大小来看，人为原因造成的火灾和农户开垦对于生态林的破坏更加严重。但是，截至2019年1月，林业部门与社会资本在拟定合同时没有明确规定相应的预防措施。
国土绿化公报将工程的目的界定为改善中国的生态环境并满足人民的生态需求。从受益主体的角度，项目的质量与生态环境的改善情况和公众切身利益相关，因此公众和生态环境属于风险受体。此外，从管理主体角度，林业部门和社会资本参与项目建设同样有自身的利益诉求。项目推进速度的快慢和财政开支的大小会影响到林业部门的自身利益。而社会资本的利润受到收入和成本的不确定性的影响。因此，国土绿化PPP项目的风险受体可以界定为林业部门、社会资本、公众和生态环境。
绿化项目依赖于自然条件。一方面，自然灾害的发生会对林木等植被产生破坏作用，且频率快、破坏性大。以生物灾害为例，据国家统计局的数字[22]显示，2017年森林病虫害发生面积为0.12亿hm2，但防治率仅为76.8%，可见自然灾害能造成较大损失。另一方面，林木等植被的生长发育服从自然规律，受当地气候和土壤等立地条件影响。从总体情况来看，根据第八次森林资源清查的主要结果，现有宜林地质量差的多达54%，造林难度越来越大[23]。从PPP项目分布上看，山西和内蒙古的项目所占比例较多。而这两个区域位于中西部地区，与东部地区相比，其立地条件较差。由于国土绿化的目的便是防治或减轻因水土流失等引发的生态恶化问题，因此更多的项目位于环境条件较为恶劣的区域，而这些因素将加剧项目的投入和产出的不确定性。
第一，合作伙伴选择不合理等6个风险源与工程质量低下构成组合映射关系，即多对一的关系。当地的立地条件是否适合造林，项目采用的造林模式(包括树种选择、造林方法等，在PPP模式下由林业部门的项目实施方案和社会资本采取的施工方案决定)与当地的立地条件是否契合，以及管护投入的多少都会显著影响工程质量。不难看出，在招投标过程中，选取的社会资本是否具备相应的技术水平和经验也将影响造林的成败。如果生态服务的评估不合理，将不能发挥对社会资本的激励作用，造成社会资本减少投入或创新意识不强等问题，间接影响工程质量。
社会环境因素主要指公众或附近居民对于项目的影响，如公众反对等[12]。由于森林等绿化植被暴露在野外环境中，排他性很弱，所以容易遭到人为破坏。例如2017年林业发展报告指出，已查明火源的森林火灾中，51.33%是人为因素导致的[24]。此外，国土绿化项目征地面积大，部分项目为解决这一问题，将退耕地纳入到绿化用地当中，这就面临农户的利益如何补偿的问题。如果公私双方不能对这一问题进行妥善处理，那么农户就可能出于自身经济利益的考虑，选择复垦并破坏生态林。
1.2.3 政治法律环境因素
政治法律环境因素指政策和法律的变动情况[25]，在国土绿化PPP项目中特指与林业和PPP相关的政策和法律的变动情况。从政策上看，国土绿化项目应用PPP模式所依据的政策主要是发改农经〔2016〕2455号和林规发〔2016〕168号两份指导文件。指导文件的目的主要是推广使用PPP模式，而对于绿化项目的服务需求如何界定、回报机制如何设置等比较重要的细节问题没有具体描述。此外，截至2019年1月，PPP立法工作尚未完成，法律制度仍不完善。在这种情况下，有关部门很可能针对在实践中暴露出的问题调整现有的政策和法律，从而引发政策法律变更的问题。
1.2.4 经济环境因素
综上，对于老年抑郁症患者联合应用氢溴酸西酞普兰、奥氮平进行治疗可在早期有效改善临床症状，提高治疗有效率，值得临床应用。
经济环境因素主要包括生产要素价格和金融市场的波动情况[13]。社会资本需要向苗圃购买种苗，在当地雇佣劳动力，还需要用于林道等配套设施建设的各类物资。这些物资和劳动力的价格会对项目成本构成影响。此外，由于银行贷款等融资工具是项目的主要资金来源，在15年甚至更长的合作周期内，利率的波动也是社会资本需要考虑的问题之一。
1.3 管理过程的风险源
国外林业PPP项目的流程包括人工林的树种选择、种类配置、造林方式选择和后期管护等[8]。在此基础上，结合中国林业PPP项目的实践情况[26]，中国林业PPP项目的管理过程包括项目规划过程、项目建设过程和项目运营过程。
该样品中乳酸菌数含量为x=108.3716CFU/g=235288120 CFU/g，修约后取两位有效数字，结果为2.4×108 CFU/g。检测结果的对数值范围为8.2559≤lgx≤8.4873，取反对数并修约取两位有效数字后，结果取值范围为1.8×108～3.1×108 CFU/g。
在项目规划过程中，林业部门需要制定项目实施方案，包括项目选址、绿化面积、绿化植被的种类、技术要求和回报机制等。在这一过程中，林业部门不仅要考虑技术方面的问题，还要平衡各参与主体的利益诉求。由于大部分国土绿化PPP项目都是在2016年前后兴起的，林业部门管理PPP项目的经验不足，可能出现规划失误的问题。在林业部门完成规划设计后，社会资本方面需要在此基础上设计施工方案。社会资本能否顺应当地气候等立地条件，因地制宜地采用栽培技术，是影响植被生长情况的重要因素。
项目建设过程包括绿化植被的栽培以及相关配套设施的修建。由于建设期相对较短，且在建设过程中，社会资本的施工效果很大程度上取决于其施工方案设计，因此建设期的风险源自规划阶段。
（3）主要技术指标。精液合格率90%以上,公猪利用率85%以上、公猪每周采精2次，稀释倍数8～10倍。
项目运营过程主要指植被的管护、相关人工设施的维护以及林业产业的经营。由于树木等植被的生长周期较长且存在死亡问题，社会资本在植被管护和设施保养上的投入将显著影响项目成果的维护情况。此外，生态产业经营的收入也与社会资本的经营能力相关。特别是林业领域往往有多种业务分工，以造林绿化为主营业务的社会资本并不一定具备经营这些产业的能力。
相对于项目规划过程，项目建设过程和项目运营过程属于执行过程。在执行过程中，林业部门需对社会资本进行监管以确保其高效完成绿化任务。但是由于地方政府集多种职能于一身，牺牲环境利益来换经济增长的可能性是存在的，如2017年曝光的长白山违规建设别墅区和高尔夫球场事件的起因，就是地方政府希望发展经济而默许了开发商的违规行为。因此，林业部门存在监管不力的可能。
1.4 管理客体的风险源
PPP项目的管理客体主要是公共服务。PPP模式的本质特征是关注服务本身，而不是背后的资产，并且服务本身应当被清晰地界定[27]。PPP模式的实践经验表明，只有对服务进行定义并评估，建立按评估结果付费的制度，才能激励社会资本通过技术创新和加大投入等方式提高项目的质量。作为一项生态项目，国土绿化的主要产出是生态服务，即通过森林等植被对于自然环境的调节作用改善人类生存的环境质量。但是净化空气和水土保持等生态效益与其他公共服务相比，评估更为困难。生态效益评价方法的适用性和指标选取的科学性将影响评估的效果。
按照原料猕猴桃的编号，对酿造好的猕猴桃酒对应编号为 1#、2#、3#、4#、5#和 6#。按照 GB/T 15038—2006《葡萄酒、果酒通用分析方法》[16]对6种猕猴桃酒的酒精度、总糖、干浸出物、滴定酸、维生素C进行测定。每个酒样设3个重复，每个重复设3个酒样，取平均值，并将测定结果与模糊综合判断法的结果进行比较分析。
2 风险源对风险受体的侵害路径分析
2.1 风险受体的识别
1.2.1 自然环境因素
2.2 风险源、风险事件和风险损失特征域的映射关系
2.2.1 风险侵害路径特征映射模型的构建
图 1 国土绿化 PPP项目风险的侵害路径
Figure 1 Infringement path of risks in land greening PPP project
特征映射理论是在映射的概念上发展起来的理论。在风险管理中，特征映射关系指的是特定风险的特征在风险管理目标、风险源、风险事件、风险损失和风险偏好等特征域中表现为不同的形式[28]。基于特征映射理论可以构建从风险源逐步映射至风险受体的特征映射关系，包括风险源、风险事件、风险损失和风险受体4个特征域。由于风险源识别已经完成，直接以风险源特征域的元素作为原因，基于因果关系，识别风险事件特征域的元素并建立二者之间的映射关系。用相同的方法建立映射关系，直至映射到风险受体特征域。经过上述步骤，最终形成风险源→风险事件→风险损失→风险受体的风险侵害路径(图1)。
2.2.2 风险源特征域和风险事件特征域的映射关系
1.2.2 社会环境因素
第二，政策法律变更与项目执行困难构成直接映射关系，即一对一关系。当政策与法律变动对合同的合法性造成影响时，社会资本方无法按照原来的方案继续执行。例如，2017年，财政部出台了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，对PPP模式的运用进行更加严格的规定。随后部分已获得立项的林业PPP项目被清理出库，如内蒙古自治区乌兰察布市大地景观及通道绿化项目等。
与此同时，全社会对农业发展更加关注，农民对农业发展相关方面的信息也更加关注，加强乡镇基层农业统计工作，成为全社会普遍关注的热点话题。在这种形势下，传统的农业统计工作模式和方法已经远远不能适应新时期农业统计工作的要求，统计经费保障、统计重视程度以及统计队伍建设等方面也暴露出一些问题，影响了农业统计工作成效。存在的问题如下。
第三，生产资料价格变化等风险源与经营成本上升构成组合映射关系。经营成本上升通常指工程成本超支、营运成本超支、维修成本超支和融资成本超支等[11]。经济环境的波动造成利率和生产资料价格的上升会直接导致经营成本上升。除此之外，项目所在区域的自然条件也与经营成本相关，如滩涂红树林的成本是2.3万元/hm2，高于沙地造林的1.5万元/hm2[29]。
整个研究共剔除病例5例，对照组2例，观察组3例，剔除原因为未定期复查、失去随访，其余患者均遵医嘱服药，无因未按医嘱服药而脱落病例。
“君子文化不仅是传统文化的一个重要制高点，还是一个关键融汇点。”[1]118-124 君子文化丰富博大，其内蕴前人学者多有阐发，诸如仁义礼智信、忠孝节义等特质早已纳入并根植中华民族的文化心理与民族精神之中。 注杜是一种民族心理的体现，这种民族心理外化表现出诸多形式，其核心正是儒家君子文化。 子曰：“质胜文则野，文胜质则史。 文质彬彬，然后君子。”(《论语·雍也》)杜诗文质兼备，不仅蕴含着高超的文学艺术价值，也融汇了儒家传统文化精髓。 君子文化在这一时期文人注杜中的表现方式大致可以梳理出以下几个方面。
第四，监管不力等风险源与过度开发行为构成组合映射关系。社会资本的逐利性导致其参与PPP项目时存在损害公共利益的可能性[30]。在国土绿化项目中，这种损害公共利益的行为可以具体界定为过度开发行为，即中标的社会资本在项目执行中越过林业部门划定的生态红线，擅自变更绿化用地的用途。一旦林业部门监管出现漏洞，社会资本就可能兴建度假区等商业项目以获取更高的利润。
第五，公私双方互信水平低与缔约成本上升构成直接映射关系。缔约成本高主要原因是双方互信水平较低，因为互信水平高的缔约双方无需刻意追求合同条款的完备程度[31]。国土绿化PPP项目中双方此前没有类似的合作经验，互信水平并不高，必然进行多轮讨价还价，造成用于谈判的成本偏高。
第六，规划失误等风险源与项目收入不足构成组合映射关系。项目收入不足是指社会资本不能收回投资或利润没有达到预期[3]。林业部门未能及时支付补贴或者企业在经营生态产业时管理不善，都会造成收入低于预期。此外，林业部门在回报机制中对于社会资本的付费标准定得较低，或者设计的产业开发项目在经济上不可行，也会导致社会资本的收入低于预期。
第七，自然灾害频发和人为破坏与成果遭到破坏构成组合映射关系。因为通过分析，可知项目的植被遭到破坏的原因可以归纳为自然灾害和人为破坏。
首先，项目存在监管主体单一的问题。林业部门是项目监管的主要力量，拥有现场检查和调阅进度报告等资料的权力。尽管已有的合同大多提及公众监管，并对信息披露做出了规定，但是公众没有参与监管的具体渠道。因此监管活动几乎由林业部门独立完成。这一做法忽视了林业部门监管不力的可能性，为社会资本的违约行为留下风险隐患。
进一步地，构建风险损失特征域，并分析风险事件特征域和风险损失特征域之间的映射关系。第一，项目执行困难等风险事件同项目延迟/中断构成组合映射关系。当社会资本无法按原方案继续执行时，项目将陷入停滞，甚至导致双方不得不终止合作。自然灾害或人为破坏发生时，如果损失程度在社会资本承受范围内，社会资本会重新栽培植被并养护，付出额外的成本和时间；如果损失较大，社会资本会选择退出项目，造成项目暂停或中断。第二，工程质量低下等风险事件同生态功能下降构成组合映射关系。因为这两个风险事件会影响到人工林栽培的面积和生长情况，而国土绿化的生态功能主要通过森林等植被与自然的相互作用实现。第三，项目收入不足等风险事件与经济回报不足构成组合映射，因为收入和成本是影响企业利润的因素。第四，缔约成本上升与财政开支加大呈直接映射关系。缔约成本的变化影响所有的缔约方，所以林业部门的开支也会受到影响。
3 国土绿化PPP项目现有风险防控机制的弊端分析
3.1 规划过程风险预防措施不足
其次，在社会资本选择过程中增加技术审查。林业部门根据前期评估的结果和项目的生态需求，设立技术评估标准，对参与投标的社会资本的专业技术水平进行评估，确保社会资本在当地绿化工程中具备技术优势。鉴于以国土绿化为代表的生态建设将成为林业发展的主要部分，应当在宏观层面上建立统一的绿化工程行业标准，为林业部门对社会资本的技术审查提供依据。
第二，缺乏与社会资本的沟通会导致林业部门出现规划失误的风险增大。林业部门在编制项目实施方案时承担了大部分设计工作，包括选址、树种选择等。社会资本参与项目后难以进行改动，创新的空间较小，只能按照林业部门的标准设计施工方案。林业部门与社会资本在方案设计上的信息传递主要是林业部门向社会资本的单项信息传递，且忽视社会资本的执行难度。
通过上述检查说明：15号继电器线圈没有被供电，继电器触点也没有接通，但在继电器触点输出端(等同于原来15号供电线)有一个不正常的虚压，用21W试灯将此虚压接地时，试灯轻微点亮，仪表盘上指示灯熄灭，打开点火开关，启动发动机可以正常着车，仪表显示也恢复正常。
第三，资格预审程序不完善。为了选择合适的社会资本作为合作伙伴，林业部门会对投标的社会资本进行资格预审。对于社会资本参与绿化项目的能力评价，普遍运用的标准是企业具备3年内参与城市绿化或园林绿化的经验，没有对社会资本的技术水平进行评价。片面考虑社会资本的经验并不科学，因为以往项目的运作方式与PPP模式并不相同，绿化的地点及其自然条件也不相同，所以社会资本过去的经验与项目的要求不一定相符。
3.2 执行过程风险预防措施不足
2.2.3 风险事件特征域和风险损失特征域的映射关系
其次，绩效考核指标不合理。作为一项生态类项目，国土绿化PPP项目的绩效评价制度应当以生态服务功能的量化评估为基础。从项目合同看，已入库的项目的绩效考核指标主要包括两大类：一类是包括植被的存活率等反映植被生长情况的指标，另一类是反映林道等人工设施保养情况的指标。可见，绩效评估的范围仅包含植被和设施的管护评价，生态服务的评价却被忽视了。
法国一家种子公司“Jouffray Drillaud”独具慧眼看到了农作物混合种植的巨大潜力，早在2年前他们就停止了销售除草剂，而这部分收入占了公司总收入的20%。“当你有了更多多样性的选择，你就有了更多的适应能力，”该公司研发总监文森特·比吉尔（Vincent Beguier）说道，“单一化对于农业生产来说是很糟糕的事情。”
PPP项目的管理环境主要指外部环境，具体包括自然环境、社会环境、政治法律环境和经济环境等[21]。由于森林是一种生物资源，自然环境对绿化工程造成的影响明显强于社会环境、政治法律环境和经济环境等对项目造成的影响。
3.3 风险应对措施不足
项目合同大多规定谁负有责任，谁负责向对方支付补偿金。这种补偿机制可以弥补因财政开支加大、经济回报不足和项目延迟等因素对林业部门和社会资本造成的损失，但是因生态功能下降而引发生态效益和公共利益受损这一情况并不能通过补偿机制化解。而当损失过大，甚至可能引发项目中断时，林业部门设计了退出机制，允许社会资本退出项目的建设与运营，并给予一定的补偿。社会资本退出后，合同对绿化工程如何继续实施这一问题却没有做出进一步规定。可见，对于风险损失的处置问题，各参与方关注的焦点集中在损失的分配上，但这些措施并不能解决风险因素对于项目本身造成的冲击。
4 国土绿化PPP项目风险防控机制优化
4.1 风险防控系统的总体结构优化
图 2 国土绿化 PPP模式防控的系统结构优化
Figure 2 System structure optimization of PPP mode prevention and control for land greening
国土绿化PPP项目的风险防控机制如图2中的单线框所示。为克服上述弊端，对该风险防控机制进行了优化，增加了双线框所示的环节及其防控机制。例如，在项目规划设计过程中增加了自然条件评估和经济可行性评估环节以及在社会资本选择过程中增加了技术审查环节等等。系统结构吸纳了前文的研究成果，更加符合国土绿化PPP项目的风险防控特征，从而改善了风险防控的效果。
4.2 风险防控具体措施优化
4.2.1 规划过程风险预防措施优化
由相关数据显示，两组患者经过不同的护理方法，采用优质护理的观察组，其术后疼痛程度明显低于对照组，差异有统计学意义（P＜0.05），这就进一步证明了，在急性阑尾炎患者中采用优质护理服务可以有效减轻患者疼痛感，提高患者的治疗效果。因此优质护理应该得到广泛的应用与推广。
首先，在前期评估工作中增加自然条件评估和经济可行性评估。自然条件的评估主要目的是收集反映当地水热、土壤等条件的数据，以及当地发生自然因素引发的森林火灾、生物灾害等自然灾害的历史数据，为项目的选址、绿化树种的选择以及自然灾害的预防措施提供专业意见。由于自然条件评估非常专业，且评估时点在林业部门立项之初，因此应由林业部门委托科研机构等第三方专业机构完成。经济可行性评估可通过市场测试的方式进行，林业部门可以从事生态林栽培等业务的林企为对象进行访谈或问卷调查，听取他们对于回报机制的看法。在PPP模式的实践中，市场测试曾发挥重要作用。例如云南洱海环湖截污工程PPP项目中，政府正是通过市场测试了解社会资本的意见，最终没有将社会资本不擅长的旅游经营作为项目的收入来源。
第一，前期评估不全面。自然灾害、立地条件等自然因素引发的工程质量低下和成果遭到破坏等问题是社会资本在项目执行过程中无法回避的。这一问题只能通过在立项初期进行可行性评估的方式来应对，因为根据自然条件谨慎选择造林模式能尽可能降低自然因素的影响。项目的实际收入不仅与社会资本自身的运营能力有关，也与林业部门制定的回报机制有关。泰勒曾指出，科学决策的依据是实地调研获取的科学知识，而不是人的主观经验[32]。林业部门没有通过市场交易获取利润的经验，对于回报机制的决策更需要通过调研获取信息。从国家出台的政策来看，关于PPP项目的前期评估，财办金〔2017〕92号等政府文件主要界定了物有所值评估和财政承受能力评估，对于自然条件评估和经济可行性评估还没有提出可操作的流程。
最后，绿化方案由林业部门和社会资本平等协商确定。具体而言，由林业部门先设计项目实施方案，然后带领社会资本方进行实地考察。在考察期间，社会资本可以调阅前期评估的报告。最后双方进行谈判磋商，在这一过程中社会资本可以对林业部门设计的方案提出异议并提出修改方案。为了确保公平协商，最终方案应当在合同文书中阐明，并由双方共同签字确认才能生效。为避免谈判周期过长而引发缔约成本上升的问题，林业部门可事先约定谈判周期。
4.2.2 执行过程风险预防措施优化
在外部监管机制方面，应当提高公众在监管活动中的参与度。林业部门可主动开通网络投诉渠道，允许公众对于社会资本的违约行为进行举报，并在规定的时间内将处理意见予以公示。为了激励公众的参与，林业部门可适当提供物质奖励。上述措施应当在合同中阐明，并通过财政部的PPP中心网站或其他途径对社会公开。上级政府应当定期对林业部门的履职情况进行审查并接受公众的信息反馈，防止林业部门出现腐败问题，确保公众的知情权和监督权。
在绩效评估方面，增加生态效益评估。林业部门可通过成立专家顾问团队，根据国家的有关规定和当地生态建设的目的设计一套可操作的生态效益评估标准和评估方法。当项目进入运营期后，该团队每隔一段时间进行一次生态效益评估，并判断造成生态效益没有达到预期的原因，最后将评估结果反馈给林业部门和社会资本。林业部门根据评估结果向社会资本支付费用，而社会资本可将评估结果作为改进服务的依据。
在人为破坏的预防措施方面，建议采取以下两点措施。第一，社会资本可通过雇佣更多的护林员并完善项目区域内的基础设施等方式，加大对于项目区域的巡护力度。除增加人手外，还应该提高护林人员的培训水平，培养护林人员的专业素养和防火意识，提高护林人员对盗伐事件和火灾的警惕性和应对能力。这些措施有助于降低人为火灾和盗伐事件发生的可能性。第二，建立社会资本与附近农户的利益共享机制。社会资本组建项目公司时可以聘用附近农户作为自身的员工，带动附近居民收入的增长。对于提供退耕地给项目公司的农户，社会资本还可以按照退耕地的面积定期给予农户分红。由于基本的利益诉求得到满足，附近居民破坏生态林的动机将降低。
4.2.3 风险应对措施优化
罗马吉[28]等提出了干空气二次吹扫除水的冷启动策略，同时通过实验得到吹扫除水后质子交换膜燃料电池的水含量，内阻的变化及其冷启动性能，干空气二次吹扫除水系统如图3所示。实验结果显示，通过吹扫除水可以在较短时间内有效除水，升高单电池内阻，并且不会产生无法修复的损伤，因此，单个燃料电池从-10℃成功启动可以利用干空气进行二次吹扫除水完成。Sung Il Kim[29]等在冷启动过程中采用阴极侧通氢的方法净化PEMFC，实验结果表明，PEMFC清洗性能得到提高，加氢净化法可以有效去除阴极的水，使PEMFC的冷启动性能得到改善。
当损失程度较轻时，除补偿机制外，还需建立补救措施。补救措施与补偿机制不同，前者关注的重点在于降低对项目的破坏，后者强调弥补林业部门和社会资本等参与主体的损失。例如因社会资本过度开发行为导致项目生态功能下降时，林业部门不仅要求社会资本支付违约金，而且必须要求社会资本在规定时间内按合同要求重新完成施工。
当损失程度较大时，在实施退出机制之前，应当建立再谈判机制。例如规定当法律的变动造成原有合同条款不再适用甚至违法时，林业部门应当召集社会资本、金融机构等有关利益相关者，对于合同体系中需要变更的部分进行磋商。在达成一致意见后，各方签字确认并完成合约的修改，以便PPP项目可以继续运行下去。如果各方始终不能达成一致意见，则终止合作，并由林业部门重新招标。
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Research on “Risk Source-Receptor-Prevention and Control” System of Land Greening PPP Project
LI Haorana， ZHANG Zhiguanga，b
( a. College of Economics and Management， b. Institute of Environmental and Development Systems Engineering， Nanjing Forestry University， Nanjing 210037 China)
Abstract
⑴ Background—— In order to make up for the deficiencies of government departments， the Forestry Regulatory Commission encourages forestry ecological construction projects to adopt the public- private partnership( PPP) model． However， PPP mode is one of the modes with complicated risk factors． Whether the risk prevention and control measures are appropriate is the prerequisite for the successful application of PPP mode．
有人说，教师是辛勤的园丁，培育美丽的花朵；也有人说，教师是春蚕，劳作到死吐丝方尽；还有人说，教师是人类灵魂的工程师，塑造着学生的精神世界；更有人说，教师是蜡烛，燃烧自己去照亮别人。其实，教师就是教师，就是一个普普通通的凡人，也需要生活，也有思想，也有自己的家庭，只不过教师这个工作特殊而已。我觉得，更确切地说，教师就是一个永远与学生一起学习一起成长的人。
⑵ Methods—— In this paper， risk system theory is used as the analysis framework to analyze the risk prevention and control mechanism of land greening PPP project． Under this framework， risk is divided into three parts： Risk source， risk receptor and risk prevention and control mechanism． Through the system and structure of management elements in management science， the main sources of risks in land greening PPP projects are identified． Finally， through the feature mapping theory， the path of risk source infringing the risk receptor is analyzed， based on which the original risk prevention and control mechanism is optimized．
⑶ Results—— First of all， from the four aspects of management subject， management environment， management process and management object， a total of 15 risk sources are identified． Based on the results of risk source identification， a block diagram of the risk infringement path of risk source→ risk event→ risk loss→ risk receptor is constructed． Combined with the risk infringement path， it is found that the existing risk prevention and control system has drawbacks in risk prevention measures and risk response measures． Among them， the deficiencies of risk prevention measures in the planning stage are as follows： incomplete preliminary assessment， low participation of social capital in the design of greening schemes， overlook of the evaluation of technical level in the process of social capital selection． The deficiencies of risk prevention measures in the implementation stage are reflected in the single supervision subject， unreasonable performance evaluation and construction of indicators， and lack of preventive measures against man- made damage． The deficiencies of risk response measures are that compensation is only considered for the participants suffering losses， and the impact of risk factors on project itself cannot be alleviated．
⑷ Conclusions and Discussions—— In the risk prevention measures at the planning stage， natural condition assessment， economic feasibility assessment and technical review for social capital are added， and the greening scheme is determined through equal consultation between the forestry department and social capital． In the risk prevention measures in the implementation phase， the public participation in the supervision work should be improved． Ecological benefit assessment should be carried out， and nearby farmers should be involved in the project． In terms of risk response measures， the compensation measures for protecting the interests of the public and private sectors should be used together with the remedial measures for the project． If the risk loss is large or the project is difficult to implement according to the original plan， we should give priority to revising the PPP contract through renegotiation．
Key words： land greening； risks； public- private partnership( PPP)； ecological civilization
中图分类号： S731
文献标识码： A
文章编号： 1005-9709(2019)04-0386-09
收稿日期： 2018-10-10
基金项目： 国家自然科学基金项目(71673136)、江苏省高校哲学社会科学优秀创新团队建设项目(苏教社政2013-8-2-1)
作者简介： 李浩然(1993-)，男，辽宁营口人，硕士研究生，从事林业经济管理方面的研究，(E-mail)694448086@qq.com。
通讯作者： 张智光(1958-)，男，福建福州人，教授，博导，博士生导师，从事林业与环境经济系统工程方面的研究，(E-mail)zzg@njfu.com.cn。
DOI :10.16832/j.cnki.1005-9709.2019.04.007
(责任编辑 黄舒婷)
Export Aeference Li H R，Zhang Z G. 2019. Research on “Risk Source-Receptor-Prevention and Control” system of land greening PPP project. Issues of Forestry Economics , 39(4): 386-394. DOI:10.16832/j.cnki.1005-9709.2019.04.007.
标签：国土绿化论文; 风险论文; ppp论文; 生态文明论文; 南京林业大学经济管理学院论文; 南京林业大学环境与发展系统工程研究所论文;