土地征收中的被征收人知情权保护，本文主要内容关键词为：人知论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF459
文献标识码：A 文章编号：1674-5205(2012)06-0118-(013)
当前，学者在研究土地征收问题时，多从中立者的角度研究征收补偿和公共利益等实体性问题，而对被征收人的知情权保护等程序性问题关注不够。被征收人的知情权是指农民集体所有的土地被征收的时候，被征收人可以获得征收相关事项方面的信息的权利。目前研究被征收人知情权保护的成果，分成为大类：一类是从中立者的角度研究土地征收制度完善对策时，间接地研究被征收人的知情权保护问题，这类成果居多①；另一类是从被征收人的角度直接研究被征收人的知情权保护问题，这类成果非常少见。[1]当前的研究成果一致认为，需要完善相关的土地征收制度，以加强被征收人的知情权保护。学者已经提出的完善对策有：建立征收申请报批前的协商和听证制度，要求征收申请人在报批土地征收方案之前，就征收补偿、安置方案等，与拟被征地的农村集体经济组织和农民进行协商，如果农村集体经济组织和农民有不同意见，可以申请听证；[2]建立详细的公告和通知制度，应当在拟征收土地所在地普遍发行的报纸上公告征收土地方案和征地补偿、安置方案，并应以挂号信的方式通知每一个权利人；[3]完善公告程序，使被征收人知晓所作的土地征收决策是否符合公共利益目的；[4]将征收各个环节的与被征收人相关的信息告知被征收人，应当规定知情权受到侵害时的救济制度。[1]
已有的研究成果涉及被征收人的知情权保护方面的一些重要问题，为进一步研究被征收人的知情权保护问题奠定了比较好的基础。但是，当前的研究成果对被征收人的知情权保护问题还缺乏系统的、精细化的研究，只是指明了制度完善的方向，对应有制度的建构内容还缺乏详细研究，也对国外的相关制度缺乏比较研究。为构建和谐社会，避免和化解土地征收所引发的社会纠纷，非常有必要研究被征收人的知情权保护问题。本文在梳理被征收人知情权保护规定的历史变迁的基础上，分析了被征收人知情权保护方面的进展和存在的不足，最后提出了具有针对性的完善对策。
一、被征收人知情权保护规定的历史变迁
(一)告知时间经历了一个否定之否定的过程
改革开放之前，告知被征收人的时间是在征收审批完成之后。1953年颁布实施的《国家建设征用土地办法》(以下简称《征地办法》)第4条规定：凡征收土地的，都应当由用地单位(即征收申请人)提出征收土地计划书，按业务系统报经上级领导机关批准后，再依照该办法规定的土地征收审批权限，分别转请有权机关核准后公布征收土地计划书。第5条规定：在征收土地计划书完成了批准手续后，当地人民政府和中共党委应当在用地单位协同下，向被征收人做好解释工作，宣布对被征收人进行补偿安置的各项具体办法。根据这两条规定，可以得知，被征收人是在征收审批机关完成征收审批之后才得知土地将被征收的信息的。1958年修正后的《征地办法》第5条规定：土地经有权机关核拨后，当地人民委员会应当在用地单位协同下，向被征收人进行解释，宣布对被征收人进行补偿安置的各项具体办法。根据该条规定，在告知时间方面没有改变，依然是在征收审批机关完成审批之后才告知被征收人。
改革开放初期到1998年，告知被征收人的时间是在征收申请人提起征收审批之前。1982年的《国家建设征用土地条例》(以下简称《征地条例》)改变了告知被征收人的时间规定，由征收审批完成后告知，改为提请征收审批前告知。该条例第7条规定了征收土地的审批程序。该条第1款第2项规定：在经有权机关批准，用地单位选定建设地址后，当地的县、市土地管理机关需要组织用地单位、被征收土地的农村集体经济组织以及有关单位，协商确定拟征收的土地面积和征地补偿、安置方案，然后由三方当事人签订初步协议。该条第1款第3项规定，用地单位在此之后才能提请征收审批机关进行审批。1986年的《土地管理法》废除了《征地条例》，没有就告知被征收人的时间作出规定。告知被征收人的时间是由《土地管理法实施条例》规定的。1991年的《土地管理法实施条例》第18条规定了征收土地的审批程序，该程序规定与《征地条例》第7条的规定基本相同，该条例规定，建设单位(即征收申请人)在提起征收申请之前，应当与“被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的征地补偿、安置方案”。根据该条规定，告知被征收人的时间也是在提起征收审批之前。
1998年后，告知被征收人的时间是在征收审批完成之后。1998年修订后的《土地管理法》第46条第1款和第48条对告知的时间作出了规定。第46条第1款规定：征收土地申请依法定程序批准后，由被征收土地所在地的县级以上地方人民政府进行公告。第48条规定：有关地方人民政府确定征地补偿安置方案后，应当公告该方案。据此可知，告知被征收人的时间已修改为征收审批完成之后。《土地管理法》没有明确规定，公告土地征收方案和征地补偿安置方案的具体期限。2002年1月1日起施行的《征用土地公告办法》对公告土地征收方案和征地补偿安置方案的具体期限作了明确规定。该办法第4条规定：在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内，被征收土地所在地的市、县人民政府应当进行征收土地公告。其第7条规定：征收土地公告之日起45日内，被征收土地所在地的市、县人民政府土地管理部门应当根据批准的征收土地方案，会同有关部门，以被征收土地的农村集体经济组织为单位，拟订征地补偿、安置方案，并公告。
2004年后，告知被征收人的时间是在征收申请人提起征收审批之前。2004年，国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称《土地管理决定》)对《土地管理法》作出了补充规定，提出要健全征地程序，要求拟被征收土地所在地的国土资源部门在依法报批前，需要将相关事项告知被征地农民，将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。根据该规定，告知被征收人的时间修改为征收申请人提起征收审批之前。
(二)告知的方式从单一转变为多样
在2004年之前，告知的方式是单一的。根据上述1953年和1958年的《征地办法》第5条的规定可知，告知方式是解释。根据上述1982年的《征地条例》第7条第1款第2项的规定可知，告知方式是协商。1991年的《土地管理法实施条例》与1982年的《征地条例》规定的告知方式相同，也是协商。根据上述1998年修订后的《土地管理法》第46条第1款和第48条规定可知，告知方式是公告。
2004年后，告知的方式具有了多样性。2004年国务院发布的《土地管理决定》对《土地管理法》规定的告知被征收人的方式作出了两项补充规定。一是规定在征地依法报批前，要将拟征收土地的相关事项告知被征地农民；二是经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。不过，《土地管理决定》没有对告知被征地农民的方式明确规定，也没有明确规定如何公示经批准的征地事项。国土资源部为了贯彻实施《土地管理决定》，于同年11月3日发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(以下简称《补偿意见》)，该意见对告知和公示方式作出了规定，要求“以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户”，“经依法批准征收的土地，除涉及国家保密规定等特殊情况外，国土资源部和省级国土资源部门通过媒体向社会公示征地批准事项”。2010年6月26日，国土资源部发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》第10条进一步规定：“征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。”根据以上规定，2004年后，告知被征收人的方式增加了三种：提起征收审批前的书面形式告知、广播告知以及征收审批后的公示，加上《土地管理法》规定的征收审批后的公告，2004年后告知被征收人的方式变成了四种。
(三)告知的地点由单一转变为多样
在2004年之前，告知的地点是单一的。根据1953年和1958年的《征地办法》第5条的规定，告知的地点是被征收土地所在地。根据1982年的《征地条例》第7条第1款第2项规定和1991年的《土地管理法实施条例》第18条第1款第2项规定，告知的地点是县、市土地管理机关组织当事人协商确定拟征收土地的面积和征地补偿、安置方案的地方，该地方可以是被征收土地所在地，也可以是另外的地方，但不管是什么地方，被征收人获知土地将被征收的信息的地方是单一的。1998年修订后的《土地管理法》第46条第1款和第48条都没有明确规定公告土地征收方案和征地补偿安置方案的具体地方。《征用土地公告办法》对公告土地征收方案和征地补偿安置方案的具体地方作了明确规定。其第3条规定：当被征收的土地属于村、组所有时，这两个方案在被征地的村、组内公告，当被征收的土地属于乡(镇)农民集体所有时，这两个方案在乡(镇)人民政府所在地公告。根据该条规定，告知的地点是被征收土地所在地。
2004年后，告知的地点是多样的。2004年国务院发布的《土地管理决定》对《土地管理法》的告知规定进行了补充。一是要求在征地申请依法报批前，将拟征收土地的相关事项告知被征地农民；二是要求公示已经批准的征地事项，特殊情况除外。不过，《土地管理决定》没有明确规定告知被征地农民的地点，也没有明确规定公示的地点。2004年国土资源部的《补偿意见》对地点进行了规定。其第9条规定：“以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户”；第12条规定：“经依法批准征收的土地，除涉及国家保密规定等特殊情况外，国土资源部和省级国土资源部门通过媒体向社会公示征地批准事项。”根据以上规定，在提起征收审批前，告知被征收人的地点是被征收土地所在地，公示已经批准的征地事项的地方是媒体。由于提起征收审批前告知被征收人的地点和征收审批后告知被征收人的征地方案和补偿安置方案的地点相同，所以，2004年后，告知被征收人的地点有两个，一个是被征收土地所在地，另一个是媒体。
(四)告知的内容越来越清晰、丰富
改革开放之前，告知的内容是模糊的解释内容加上补偿安置办法。根据1953年和1958年的《征地办法》第5条的规定，告知的内容分成两个部分，一个部分是向当地人民(即被征收人，1953年的用语)或者群众(即被征收人，1958年的用语)就征收申请人准备实施的建设项目进行解释，另一个部分是宣布对土地被征收人进行补偿安置的各项具体办法。对于解释部分的内容没有明确规定。
改革开放初期到1998年，告知的内容是拟征收的土地面积和征地补偿、安置方案。根据1982年的《征地条例》第7条第1款第2项和1991年的《土地管理法实施条例》第18条第1款第2项规定，告知的内容是拟征收的土地面积和征地补偿、安置方案。
1998年后，告知的内容是征地方案和征地补偿、安置方案。根据1998年修订后的《土地管理法》第46条第1款和第48条规定，告知被征收人的内容是征地方案和征地补偿、安置方案，不过，法律没有明确规定这两个方案的具体内容是什么。1998年的《土地管理法实施条例》只明确规定了告知征地方案时的具体内容，而没有规定告知征地补偿、安置方案时的具体内容。其第25条明确规定，在告知征地方案时，应当告知的具体内容是：批准征地机关和批准文号；征地的用途、范围和面积；补偿标准、安置农业人虽的办法和办理征地补偿的期限等。《征用土地公告办法》则对告知征地方案和征地补偿、安置方案的具体内容都作出了明确规定。
2004年，告知的内容增加了申请听证的权利。国土资源部2004年发布的《补偿意见》第11条规定：拟征收土地所在地的国土资源部门，在依法向征收审批机关报批之前，应当告知被征收人对补偿标准和安置途径有申请听证的权利。
(五)被告知的权利人从多样转变为单一再转变为多样
改革开放之前，被告知的权利人是多样的。根据1953年和1958年的《征地办法》第5条的规定，被告知的权利人是被征收土地所在地的人民(即被征收人，1953年的用语)或者群众(即被征收人，1958年的用语)，根据1953年的《征地办法》第8条和1958年的《征地办法》第7-9条关于补偿的规定，可以推知，被告知的权利人既包括土地的所有权人，也包括土地的使用权人。
改革开放初期到1998年，被告知的权利主体是单一的。根据1982年的《征地条例》第7条第1款第2项和1991年的《土地管理法实施条例》第18条第1款第2项规定，被告知的权利人是被征收土地的单位的代表，也就是被征收土地的所有权人的代表，而被征收土地的使用权人，即对被征收土地拥有承包经营权的农民并没有列入被告知的权利人范围。
1998年后，被告知的权利主体是多样的。根据1998年修订后的《土地管理法》第46条第1款和第48条规定，被告知的权利人既包括被征收土地的所有权人，也包括被征收土地的使用权人。依据国务院《土地管理决定》和国土资源部《补偿意见》关于公示的规定，可以推知，被告知的权利人扩大到了对被征收土地拥有抵押权、租赁权和继承权的权利主体。
(六)告知义务人违反告知义务的后果从无到有
在《征用土地公告办法》发布之前，没有法律、法规和规章规定，当告知义务人违反了告知义务时，告知义务人所面临的法律后果是什么。《征用土地公告办法》第14条对此作出了明确：如果征收申请人未依法公告征收土地方案或者征地补偿安置方案的，被征收人可以有两个权利，一是可以要求征收申请人依法公告，二是可以拒绝办理征地补偿的登记手续或者拒绝办理补偿安置手续。
被征收人的知情权保护规定之所以会发生变化，与我国的经济体制、土地制度和人们土地财产权保护意识的变化密切相关。随着我国的经济体制逐渐从1958年以前的计划经济和市场经济混合的体制，转变到1958年至1977年间的纯粹的计划经济体制，再到1978年至1994年间的有计划的商品经济体制，即计划经济和市场经济混合的体制，最后到1995年以后的市场经济体制，我国土地制度也在不断地发生变化，1958年底以前是土地公有和私有混合的体制，1958年至1977年间是“三级所有，队为基础”的土地公有制，1978年以后是以家庭联产承包责任制为基础的农民集体所有制。随着我国的土地制度的不断变化，权利主体不断发生变化。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，人们的土地财产权保护意识不断增强，从而推动政府不断加强被征收人的知情权保护。
二、被征收人知情权的保护还需要加强
通过考察我国知情权保护规定的历史变迁，可以得知，在保护被征收人知情权方面，当前的一些规定值得肯定。一是将告知的时间规定为征收申请人提起征收审批之前，让被征收人可以早点知道土地即将被征收的消息，为被征收人筹划和安排土地被征收后的生产和生活提供了缓冲时间；二是将告知的方式规定为提起征收审批前的书面形式告知、征收审批后的公示和公告，不仅让许多消息不灵通的被征收人能够比较清楚地了解消息，而且还为权利人留下了日后维权的证据；三是将告知的地点规定为被征收土地所在地和媒体，有利于保证所有的权利人都了解消息；四是将告知的内容规定为征地方案和征地补偿、安置方案，有利于被征收人知道关于土地征收的比较全面的消息；五是将告知义务主体规定为国土资源部、省级国土资源部门和被征收土地所在地的市、县人民政府的土地管理部门，有利于被征收人向相关的义务人查询相关的信息；六是将被告知的权利人扩大到所有的权利人，有利于保护所有的被征收人的权利；七是将告知义务人违反告知义务的后果规定为被征收人有权拒绝办理征地补偿登记手续和征地补偿、安置手续，有利于迫使告知义务人履行告知义务，从而有利于保护被征收人的知情权。
虽然当前的规定在保护被征收人知情权方面取得了显著进步，但是仍然存在需要进一步加强的方面。
(一)在告知的方式方面，欠缺直接通知被征收人的方式
有效地保护每一个被征收人知情权的告知方式是以书面形式直接告知每一个被征收人。遗憾的是，我们当前还欠缺直接通知被征收人的方式。
1.没有明确规定告知义务人在提起征收审批之前直接通知所有的被征收人。根据国务院的《土地管理决定》规定，国土资源部2004年发布的《补偿意见》第9条规定，在告知义务人提起征收审批申请前，应当将拟征收土地的相关事项“以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户”。该条没有明确地要求告知义务人直接通知拟被征地农村集体经济组织和每一个农户。
2.没有规定告知义务人在征收审批后必须将征地方案直接通知每一个被征收人，而是仅仅规定由国土资源部或者省级国土资源部门将批准征地的事项在媒体上进行公示，由被征收土地所在地的市、县土地管理部门在被征收土地所在地的乡镇、村或组进行公告。
3.没有规定告知义务人必须将确定的征地补偿、安置方案直接通知每一个被征收人，而是仅仅规定在被征收土地所在地的乡镇、村或组进行公告。
(二)在告知的地点方面，还需要进一步明确
根据《征用土地公告办法》第3条和《补偿意见》第9条、12条规定，告知的地点是被征收土地所在地和媒体。如果大而化之，这两个地方看起来还是比较明确的，但如果深究起来，这两个地方尚不明确，还需进一步确定。
1.提起征收审批申请之前的告知地点需要进一步明确
虽然我们可以推知，提起征收审批申请之前以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户的地点应当是被征收土地所在地，但究竟是在什么地方呢？不清楚！可以是村民委员会或村民小组办公的地方，可以是村民委员会主任或村民小组长的住宅，可以是进入村或组的第一户住宅，可以是离被征收土地最近的一户住宅，还可以是被征收土地附近的建筑物，等等。由于规定不明确，就为告知义务人提供了自由裁量和违法操作的空间。在实践中，有些地方的告知义务人事先并没有按照规定进行公告，等到被征地农民向法院提起诉讼之后，告知义务人才偷偷地张贴这些公告，然后再拍照将其作为证据提交给法院。[5]
2.公告征地方案和征地补偿、安置方案的地方需要进一步明确
虽然《征用土地公告办法》明确规定公告征地方案和征地补偿、安置方案的地方是乡(镇)人民政府所在地、被征收土地所在地的村组。但由于其规定的地方并不是一个点，而是一个面，具体公告的地方在哪里，和上面的理由一样，并不是很清楚。
3.公示征地批准事项的媒体需要进一步明确
这个“媒体”可以有各种理解，可以是政府公报，可以是《人民日报》等综合性党报、《农民日报》等专业性党报、《新京报》等时政、娱乐性报纸，也可以是国土资源部和省级国土资源部门的网站，或者是中央政府和省级政府的网站，或者是新浪网等非政府机构的网站，也可以是中央电视台等电视台，还可以是中央人民广播电台，等等。既然有多种理解，就需要明确规定公示征地批准事项的“媒体”。
(三)在告知的内容方面，还不是很全面
根据当前的规定，虽然告知义务人需要告知的内容比较清晰和丰富，但当前的规定在告知的内容方面还是有遗漏，没有要求告知义务人将一些需要告知被征收人的信息告知被征收人。
1.没有要求在审批前告知征收申请人提交的申请材料的所有内容
根据1998年的《土地管理法实施条例》第20条的规定，当用地单位需要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的农民集体所有的土地时，由当地的市、县人民政府作为征收申请人分批次报国务院或者省级人民政府审批。2006年，国务院调整了使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的农民集体所有的土地，需要报国务院审批时的报批方式。根据2006年9月5日国务院发布的《关于加强土地调控有关问题的通知》第1条和2006年12月31日国土资源部下发的《调整报国务院批准的城市建设用地审批方式的通知》的规定，当用地单位需要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的农民集体所有的土地，需要由国务院审批时，先由当地的市、县人民政府作为征收申请人，按照土地利用年度计划拟订征收土地方案，一次性地报省级人民政府审核，由省级人民政府汇总后一次性地报国务院审批。在国务院批准后，市、县人民政府国土资源管理部门再按照市、县人民政府要求，分期分批地确定划拨用地项目和有偿出让土地范围，落实具体地块或区位，在进行建设用地勘测定界、履行征地前期规定程序、落实征地补偿资金、确定征地安置方案、完成先行补充耕地、拟定供地方式后，填报土地征收实施方案表，由市、县人民政府审定后上报省级人民政府进行审批。根据1998年的《土地管理法实施条例》第23条的规定，当具体建设项目需要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的农民集体所有土地的，由建设单位持建设项目的批准文件，向市、县人民政府土地管理部门提出用地申请，由市、县人民政府土地管理部门审查，拟订征收土地方案，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报省级人民政府和国务院批准。根据以上规定，不管是什么情形下的审批，被征收土地所在地的市、县人民政府提供的审批材料不仅仅涉及拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径，还有其他的一些材料。为了充分地保护被征收人的知情权，应当提供一个场所供被征收人阅览这些材料，而不能只是告知其中很少的一部分内容。
2.没有要求告知征收审批机关的征收决定的所有内容
根据前述，从《征用土地公告办法》第5条规定的征地公告内容来看，没有要求告知义务人将征收决定的所有内容都告知被征收人，也没有规定，被征收人可以查阅征收审批机关作出的决定。这样的规定所存在的隐患就是，当告知义务人公告的内容与征收审批机关的决定不同时，被征收人无从得知；这样的规定所存在的另外一个缺陷就是，被征收人无法判断征收审批机关作出的决定是否合法和合理，从而难以提出异议。
3.没有要求告知每个被征收人具体的补偿数额和安置办法及其确定依据
1998年的《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》都没有要求被征收土地所在地的市、县政府或者其土地管理部门具体地计算出每一个被征收人应当获得的补偿数额或者明确规定每一个被征收人应当获得的安置待遇，而仅仅规定，由被征收土地所在地的市、县政府的土地管理部门组织实施被征收土地所在地的市、县人民政府审批决定的补偿、安置方案。当征收申请人不事先告知被征收人可以获得的具体的补偿数额和安置待遇时，在具体的实施过程中，就为负责实施的工作人员留下了操作空间，容易导致被征收人的权益受损。
(四)在被告知的权利人方面，还需要进一步明确
《征用土地公告办法》第6条规定：被征地农村集体经济组织、村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内，持土地权属证书到公告规定的地点办理补偿登记手续。该条规定的被告知的权利人的范围究竟应当是什么，可以有两种不同的理解。第一种是只看“被征地农村集体经济组织、村民或者其他权利人”这几个字，从字面上来理解的话，被告知的权利人应当包括对被征收土地拥有所有权的农村集体经济组织、对被征收土地拥有家庭承包经营权的村民、对被征收土地拥有其他方式的承包经营权的人、对被征收土地拥有抵押权、地役权、租赁权和继承权的人、对被征收土地拥有经营权的公司或者农业生产合作社和代耕时间不超过1年的代耕人。第二种是只看“持土地权属证书”这几个字，从字面上来理解的话，则不包括对被征收土地拥有租赁权的人、对被征收土地拥有经营权的公司或者农业生产合作社和代耕时间不超过1年的代耕人，因为根据2004年1月1日起施行的《农村土地承包经营权证管理办法》第4条、14条以及2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第17条的规定，这些权利人不可能拥有“土地权属证书”。
另外，《征用土地公告办法》第6条和2004年的《补偿意见》第9条规定的被告知的权利人并不完全一致。《补偿意见》第9条规定的被告知的权利人是“被征地农村集体经济组织和农户”，从字面上来理解的话，这里所规定的权利人不需要拥有“土地权属证书”，除了对被征收土地拥有所有权的农村集体经济组织之外，只要是对被征收土地拥有使用权的农户，就属于被告知的权利人。如果是这种理解，该规定就将对被征收土地拥有权利而不是农户的权利人排除在外，包括对被征收土地拥有其他方式的承包经营权的非农户、对被征收土地拥有抵押权、地役权、租赁权和继承权的非农户、对被征收土地拥有经营权的公司或者农业生产合作社，同时就将对被征收土地不拥有“土地权属证书”的权利人包括在内，包括对被征收土地拥有租赁权的农户和代耕时间不超过1年的代耕农户。
由于对《征用土地公告办法》第6条的规定可以做不同的理解，而且该条与2004年的《补偿意见》第9条的规定存在不一致的地方，导致应当被告知的权利人的范围存在着模糊之处，需要进一步明确。
(五)在告知义务人违反告知义务的后果方面，还需要完善
目前实践中，告知义务人不履行告知义务的情形并不是极个别的，各地经常发生告知义务人不履行告知义务的案例。有的是在征地报批前，没有依法履行告知义务。[6]有的是在整个征地过程中，告知义务人都没有履行告知义务。例如，广东省阳江市江城区岗列街道金郊村的400亩农地被征收，用地单位是广东省阳江市顺开建设开发有限公司，从2004年至2009年，在农民多次要求阳江市江城区政府出示征地规划图纸，公示公告征地补偿的价格，出具各种合理合法的征地手续的情形下，被征地的农民从来没有见过任何公示公告文件。[7]
在告知义务人不履行告知义务的情形下，《征用土地公告办法》第14条规定的法律后果是：如果征收申请人未依法公告征收土地方案或者征地补偿和安置方案的，被征收人可以有两个权利，一是可以要求征收申请人依法公告，二是可以拒绝办理征地补偿的登记手续或者拒绝办理补偿和安置手续。这种规定难以保护被征收人的知情权。原因在于，当被征收人不办理征地补偿登记手续和征地补偿、安置手续时，当地政府可以动用暴力强行征地，[8]被征收人的拒绝权在当地政府的暴力下不堪一击。
当然，也许有人会说，被征收人可以根据《行政复议法》提起行政复议或者根据《行政诉讼法》提起行政诉讼，要求告知义务人履行告知义务。从法律上和理论上来讲，是可行的。但是，从实践上来讲，存在困难。一是复议机关和法院能否支持，是一个未知数；二是需要耗费大量的时间和金钱，成本高昂。在面对这种实际的困难时，选择这种方式维权的被征收人是比较少的，而且效果不一定好。
为了有效地保护被征收人的知情权，我们还需要完善告知义务人不履行告知义务的法律后果。
三、加强被征收人知情权保护的对策
(一)直接通知被征收人
为了充分地保护被征收人的知情权，西方国家普遍地规定告知义务人需要直接通知被征收人。由于不同的国家规定的征收审批程序不同，而且征收审批的内容不同，不同的国家对于告知义务人需要直接通知被征收人的信息的种类的规定并不完全相同。
英国1981年颁布、2006年修订后的《土地征收法》(Acquisition of Land Act 1981 of England)对土地征收审批程序做了规定，分成两种：一种为征收申请人不是主管大臣的征收审批程序，另一种为征收申请人是主管大臣时的征收审批程序。该法第5A、12和15条规定了征收申请人不是主管大臣时的征收审批程序。首先，征收申请人可以送达书面通知给拟被征收人要求其提供信息，包括权利人的权利种类、姓名或者名称以及地址(S.5A)。在草拟了拟征收土地的命令后，应当将按照规定的格式制定的通知送达给有权获得通知的人(S.12)。在土地征收的命令被审批机关确认后，征收申请人应当将确认土地征收命令的通知送达给有权获得通知的人(S.15)。该法附录一的第3条和6条规定了征收申请人是主管大臣时的征收审批程序。主管大臣可以直接草拟土地征收命令，然后需要将按照规定的格式制定的通知送达给有权获得通知的人(Sch.1.para.3)，在土地征收的命令签发后，主管大臣应当将土地征收命令已经签发的通知送达给有权获得通知的人(Sch.1.para.6)。英国的土地征收审批程序不包括征收补偿，在土地征收命令生效后，由征收申请人直接与被征收人协商解决补偿问题。征收申请人要想与被征收人协商解决补偿问题，需要直接通知被征收人。
加拿大的土地征收法分为联邦土地征收法和各省的土地征收法，联邦土地征收法和各省土地征收法都要求征收申请人直接通知被征收人。2002年修订后的《加拿大联邦土地征收法》(Expropriation Act of Canada)第5、8和16条对征收申请人的通知义务有明确规定。代表加拿大联邦征收土地的公共工程和政府服务部部长，为了满足国家修建公共工程或实现其他公共目的的需要而决定拟征收土地时，可以直接起草拟征收土地的通知。在该通知起草后，可以请求加拿大总检察长将其已经签署的拟征收土地的通知进行土地登记。加拿大总检察长在收到公共工程和政府服务部部长的请求后，应当将拟征收土地的通知和附随的用地计划登记在拟征收土地所在地的县或地区的土地登记办公室或登记部门后，还需要进行必需的和合理的调查，向公共工程和政府服务部部长提交一份报告。该报告要尽可能地列明对拟征收的土地拥有权利和权益的权利人的姓名和最新的通讯地址，在拟征收土地的通知已经被登记，并且收到了总检察长的关于被征收人的信息的调查报告后，公共工程和政府服务部部长应当尽快将该通知用挂号信送达给加拿大总检察长报告中已经列明的相关权利人。当拟征收土地的通知被有权机关确认后，先需要登记。当征收土地的确认通知被登记后，公共工程和政府服务部部长应当将征收土地的确认通知的复印件送达给总检察长的调查报告所列明的相关权利人。2005年修订的《加拿大新布伦斯威克省土地征收法》(Expropriation Act of New Brunswick of Canada)第6、7、8和15条明确规定了征收申请人的通知义务。有征收申请权的征收申请人可以通过直接向土地征收顾问官员提交一份拟征收土地的通知而启动征收程序(S.6)，而没有征收申请权的征收申请人想要征收土地时，可以通过副总督代为向土地征收顾问官员提出征地申请(S.7)。征收申请人在提交了拟征收土地的通知或者通过副总督提出了申请后，应当将拟征收土地的通知或者征收申请的复印件送达给已知的相关权利人(S.8(1))。有征收申请权的征收申请人在将征收通知登记于拟征收土地所在地的县登记事务办公室后，征收土地的通知生效；代表无征收申请权的征收申请人征地的副总督在将征收土地的通知登记于拟征收土地所在地的县登记事务办公室后，无征收申请权的征收申请人提出的土地征收申请生效。在征收土地通知被登记后，征收申请人必须将该通知的复印件送达给每一个被征收人，使其知晓(S.19(5))。与英国一样，加拿大的土地征收法也没有将征收补偿问题纳入征收审批程序之中，征收补偿问题由征收申请人和被征收人在征收通知登记生效后协商解决，征收申请人就征收补偿事项需要直接通知被征收人。
日本的土地征收审批程序分为公益事业的认定和征收委员会的裁决两个阶段，在公益事业的认定阶段解决征收申请人提出的事业是否属于可以征收土地的公益事业，在征收委员会的裁决阶段解决征收申请人可以征收的土地和需要支付的补偿数额。1951年颁布，2006年修订后的《日本土地征收法》的第15条之14、第28条之2和第46条对通知义务进行了规定。在公益事业的认定阶段，在征收申请人向征收审批机关提交征收申请书之前，需要根据国土交通省政令的规定，通知利害关系人参加征收申请人召开的说明会，向利害关系人说明公益事业的目的、内容及该公益事业的认定(第15条之14)。在征收审批机关对公益事业作出认定，并将认定公告后，征收申请人应当就土地所有者及关系人所能够接受的赔偿问题，或国土交通省令所规定的事项，按照国土交通省令的规定采取必要的措施，并通告给土地所有者及其关系人(第28条之2)。在征收委员会的裁决阶段，征收委员会在开始进行审理时，必须事先将进行审理的日期以及地点通知写入裁决申请书附加材料中的土地所有者和关系人，以及提出意见书的人(第46条)。
法国的一般的土地征收审批程序分成行政和司法两个阶段。行政阶段的程序分为事前调查、批准公用目的、具体位置的调查和可以转让的决定四个程序，解决两个问题：一是审批土地征收的目的，二是确定可以征收的土地。在征收审批机关批准了公用目的后，征收申请人可以向拟征收土地所在地的省长提出进行具体位置调查的请求，以便确定具体的可以征收的土地。省长作出同意决定时，在拟征收土地的所有者和其他权利人都已清楚，或者只有一个所有者时，省长必须将这个决定直接通知拟征收土地的所有者和其他权利人。[9]382当省长根据具体位置调查的结论，决定可以征收的土地的界限后，需要直接通知所有的利害关系人。[9]383司法阶段由管辖民事案件的普通法院作出公用征收裁判，决定拟征收土地的所有权的转移和消灭土地上附属的其他权利。[10]894-897在公用征收法官作出裁判后，土地的所有权转移给征收申请人，征收申请人必须将法院的裁判通知到所有的利害关系人。与日本不同，在法国，征收补偿金的确定可以由征收申请人与被征收人协商解决，只有在双方当事人不能协商解决时，才需要公用征收法官来进行裁决。在进行协商解决时，征收申请人有义务直接通知被征收土地的所有者和有利害关系的用益权人。[9]389
综上可知，虽然不同的国家规定需要直接通知被征收人的信息种类并不完全相同，但是，各国普遍规定，需要告知义务人直接告知被征收人的信息有三种：第一种是征收申请人拟征收土地的信息，第二种是征收审批机关就土地征收事项作出的决定，第三种是补偿方面的信息。
与国外的规定不同，根据我国当前的规定，虽然告知义务人也需要将相关信息进行公告或公示，但告知义务人不需要直接通知被征收人。为了充分地保护被征收人的知情权，有必要借鉴国外的规定，要求告知义务人在保留间接的公告和公示通知方式的基础上增加直接通知被征收人的方式，或者要求告知义务人将间接的公告通知方式改为直接通知被征收人的方式，要求告知义务人在提起征收申请之前，将相关信息直接通知被征收人，要求告知义务人将征收审批机关作出的征收决定直接通知被征收人，要求告知义务人将征收补偿方面的信息直接通知被征收人。
要求告知义务人直接通知被征收人是必要的。首先，直接通知被征收人是尊重被征收人财产权的要求。征收是以尊重被征收人的财产权为前提的，[11]国家在实施征收行为时，就应当直接通知被征收人，才能体现出国家对被征收人财产权的尊重，仅仅只是通过间接的公告方式来通知被征收人体现不出国家对被征收人财产权的尊重。其次，直接通知被征收人可以最大限度地起到将征地信息通知到每一个被征收人的效果，间接的公告方式难以有效地保证每一个被征收人获得征地消息。最后，直接通知方式不仅可以让收到通知的被征收人清楚地了解有关的征地信息，也可以给收到通知的被征收人留下日后维权的证据。
要求告知义务人直接通知被征收人也是可行的。首先，借鉴国外的规定没有理论和制度上的障碍，因为将间接的公告通知方式改为直接通知方式，或者在保留间接的公告和公示方式的基础上增加直接通知方式，改变的只是通知方式，只涉及技术方面的问题，不涉及其他问题。其次，虽然要求告知义务人直接通知被征收人会增加成本和工作量，降低土地征收程序的效率，但这些负面影响是充分保护被征收人知情权所必须付出的合理代价。
(二)明确公告的地点
明确公告的地点，有利于规范告知义务人的行为，预先告知被征收人获取征地信息的地方，从而有助于被征收人获得征地信息。
正是基于此，许多发达资本主义国家的土地征收法明确规定了告知义务人公告征地信息的地点。
英国土地征收法明确规定了告知义务人公告征地信息的地点，这个地点有两个，一个是拟征收土地所在地发行的报纸，二是拟征收土地上或者其附近的醒目的地方。当征收申请人不是主管大臣时，在其已经草拟了拟征收土地的通知后，其不仅需要在拟征收土地的通知涉及的土地当地流通的一张以上的当地报纸上，连续公告按照规定的格式制定的通知，还需要在拟征收的土地上或其附近的醒目的地方张贴按照规定的格式制定的拟征收土地的通知(S.11)；在土地征收的命令被征收审批机关确认后，征收申请人还需要，在该土地征收命令所涉及的土地所在地流通的一张以上的当地报纸上，公告土地征收命令已经被确认的通知(S.15)。当征收申请人是主管大臣时，在其已经草拟了土地征收命令后，其不仅需要在草拟的土地征收命令所涉及的土地所在地流通的一张以上的当地报纸上，连续公告按照规定的格式制定的土地征收命令已经草拟的通知，还需要在拟征收土地上或其附近的醒目的地方张贴土地征收命令已经草拟的通知(Sch.1.para.2)；在其签发土地征收命令后，其还需要在该土地征收命令所涉及的土地所在地流通的一张以上的当地报纸上，公告土地征收命令已经签发的通知(Sch.1.para.6)。
加拿大的土地征收法也明确规定了告知义务人公告征地信息的地点，不过，加拿大联邦和各省土地征收法规定的公告的地点不完全一致。加拿大联邦土地征收法规定，当拟征收土地的通知被登记后，如果有在拟征收土地所在地发行的公报，部长可以在登记后30日内至少将通知发表在该公报的一期上，然后还要将该通知发表在《加拿大政府公报》上(S.8)。加拿大新布伦斯威克省土地征收法规定，有征收申请权的征收申请人在向土地征收顾问官员提交了拟征收土地的通知，或者没有征收申请权的征收申请人通过副总督向土地征收顾问官员提出了征收申请后，征收申请人应当在拟征收土地所在地发行的报纸上公告拟征收土地的通知或者请求副总督代为征收土地的征收申请(S.8(1))。
同样，日本的土地征收法，对征收审批机关作出的认可创业者提出的事业，是公益事业的决定的公告地点，作出了明确规定。国土交通主管大臣或者都道府县知事对创业者提出的事业认定申请作出认可决定后，国土交通主管大臣需要用政府公报的方式，都道府县知事需要用都道府县知事所规定的方式公布创业者的名称、事业的种类、创业地、进行事业认定的理由及允许长期自由阅览设计图的场所(第26条)。
法国的土地征收法也明确规定了公告征地信息的地点。当省长作出了进行事前调查的决定后，必须将该决定公开发表于报上，并张贴于调查范围内各市镇政府的公告场所。[9]377当征收审批机关批准了征收申请人提出的公用目的后，需要公开发表批准公用目的的命令，总理和部长批准的命令，通常发表在政府公报上，而省长批准的公用目的，通常发表在地方新闻媒体上或张贴于公共场所。当省长作出了进行具体位置调查的决定后，如果被征收人不清楚时，必须在报纸上或公共场所公开发表省长作出的具体位置调查决定。[9]382
综上可知，国外规定的公告地点有以下几种：政府公报、拟征收土地所在地发行的报纸、拟征收土地上或附近的醒目地方和拟征收土地所在地的市镇政府的公告场所。
以上公告平台中，政府公报和拟征收土地所在地的市镇政府的公告场所不适合中国的国情，原因在于，被征地农民一般不会去看政府公报，也很难搜集到政府公报，没有什么事情，一般不会去市镇政府的公告场所。将公告的地点规定为拟征收土地所在地发行的报纸和拟征收土地上或附近的醒目地方可以借鉴，原因在于，被征地农民比较容易获得拟征收土地所在地发行的报纸，可以方便地看到粘贴在拟征收土地上或者附近的醒目地方的公告。
借鉴国外的规定，可以对当前的公告地点进一步作出明确规定。可以规定告知义务人在提起征收审批之前，必须将拟征收土地的通知粘贴在拟征收土地上或者附近的醒目的地方，也可以规定，征地方案和征地补偿、安置方案的公告地点也是拟征收土地上或者附近的醒目的地方。可以规定，征收审批机关公告征收决定的地点是拟征收土地所在地发行的报纸。
考虑到我国当前的许多农村还十分落后，许多农民还没有看报纸的习惯的现实，为了充分地保护被征地农民的知情权，还需要规定农民容易获得被征地信息的公告地点。考虑到大多数农民获取外界消息的途径是看电视和听广播，可以规定，征收审批机关还应当在拟征收土地所在地的电视台和广播台公告征收决定。
考虑到报纸存在容易丢失的缺陷，电视和广播存在不能保存和查询的缺陷，为了方便被征收人及时查询与征地相关的信息，可以规定征收审批机关需要将征收决定在本机关的网站上公告，并且可以在公告期过后进行查询。
(三)增加告知的内容
1.规定被征收人可以查阅征收申请人向征收审批机关提交的申请材料
被征收人需要知道征收申请人提交的申请材料是否真实、准确和完备，否则，被征收人将难以知道征收申请人的征收申请是否合法和合理，从而无法对征收申请人提出的征收申请提出异议。
正是为了让被征收人能够对征收申请人的征收申请提出异议，西方国家普遍规定，被征收人应当有权查阅征收申请人提交的申请材料。例如，英国、日本和法国。英国《土地征收法》规定：当征收申请人不是主管大臣时，征收申请人在送达给拟被征收人的拟征收土地的通知中，告知拟被征收人可以在一个场所查阅拟征收土地的命令的复件及其附属的描述拟征收土地的地图(S.11)；当征收申请人是主管大臣时，征收申请人在送达给拟被征收人的土地征收命令已经草拟的通知中，告知拟被征收人可以在一个场所查阅拟征收土地的命令的复件及其附属的描述拟征收土地的地图(Sch.1.para.2)。《日本的土地征收法》规定，征收审批机关国土交通主管大臣或都道府县知事在收到征收申请书，准备进行事业的认定时，除所申请事业明显不符合规定的条件外，必须将事业认定申请书及附件中与该市町村相关部分的副本送交创业地所在的市町村长官，市町村长官收到材料后，必须立即公布创业者的名称、事业种类及创业地，并自公布日起的两周之内将材料提供给公众自由阅览(第24条)。法国的土地征收法规定，当省长作出进行事前调查的决定时，在进行事前调查的决定的公告中要规定公众可以查阅征收申请人提交的申请文件的时间和地点。[9]377
而我国当前的规定还不允许被征收人查阅征收申请人提交的征收申请材料，这样的规定不利于保护被征收人的知情权，也为征收申请人提供虚假材料，骗取征地批准文件提供了可乘之机。为了充分地保护被征收人知情权，有必要规定，被征收人有权查阅征收申请人提交的征收申请材料。[12]
2.规定被征收人可以查阅征收审批机关的审批材料和决定
被征收人需要知道征收审批机关作出决定的依据和理由以及最后的结果，才能作出征收审批机关的决定是否合法和合理的判断，否则，被征收人无法对征收审批机关的决定提出异议，从而难以寻求救济。
正是为了让被征收人能够对征收审批机关的决定提出异议，西方国家普遍规定，被征收人有权查阅征收审批机关的审批材料和决定。例如，英国、日本和法国。英国《土地征收法》规定：当征收申请人不是主管大臣时，在土地征收命令已经被征收审批机关确认后，征收申请人在公告土地征收命令已经被确认的通知中，要提供一个可以在所有的合理时间内查阅土地征收命令的复件及其附属的描述被征收土地的地图的场所，提醒对命令不服的人可以依法向高等法院提起诉讼(S.15)；当征收申请人是主管大臣时，在土地征收的命令已经被签发后，征收申请人在公告土地征收命令已经签发的通知中，要提供一个可以在所有的合理时间内查阅土地征收命令的复件及其附属的描述被征收土地的地图的场所，提醒对命令不服的人可以依法向高等法院提起诉讼(Sch.1.para.6)。日本土地征收法规定，征收审批机关国土交通主管大臣或都道府县知事对征收申请人提出的事业作出了认可的决定后，应当进行公告，公布创业者的名称、事业的种类、创业地、进行事业认定的理由及允许长期自由阅览设计图的场所(第26条)。法国的土地征收法规定，事前调查委员会提交的调查报告必须公开，副本存放于进行调查地的市镇、专区和省政府内供公众查阅。[9]377
而我国当前还不允许被征收人查阅征收审批机关的审批材料和决定，这样的规定不利于保护被征收人的知情权，也为征收申请人少批多征提供了可乘之机。为了充分地保护被征收人的知情权，有必要规定，被征收人有权查阅征收审批机关的审批材料和决定。
3.规定征收申请人向每个被征收人提供具体的补偿数额和安置办法及其确定依据
为了体现出对被征收人财产权的尊重，被征收人应当有权知道自己被征收财产的具体的补偿数额及其确定依据。这是西方国家的普遍规定。在补偿数额由征收申请人和被征收人直接协商确定，征收审批机关不予管辖的国家，征收申请人需要向每个被征收人提出具体的补偿数额及其确定依据。例如，加拿大。《加拿大联邦土地征收法》规定，在没有权利争议的情形下，在确认征收的通知被登记后的90日内，公共工程和政府服务部部长自己要计算出每个被征收人应得的补偿数额，然后向每个被征收人提出一份关于补偿的书面要约(S.16(1))。该书面要约应当依据书面的评估报告作出，并附随要约一起送交给被征收人(S.16(3))。《加拿大新布伦斯威克省土地征收法》规定，当征收申请人不能和被征收土地的所有人就补偿数额达成协议时，征收申请人应当在征收申请书登记之日起90日内，向所有已知的与被征收土地有关的权利人，送达一份除营业损失②补偿外的关于其权利的全部补偿额的要约，同时送达关于要约中的补偿额计算方法的评估报告(S.37(1))。在双方当事人对补偿数额协商不成，补偿数额将由征收审批机关确定的，征收审批机关需要具体地确定每一个被征收人应得的补偿数额及其依据。例如，日本土地征收法规定，在负责事业认定的征收审批机关国土交通主管大臣或者都道府县知事作出了认可后，征收申请人要想最终能够获得拟被征收的土地，还需要获得拟征收土地所在地的都道府县知事设置的征收委员会作出的获得权利的裁决和出让裁决，在征收委员会作出裁决之前，征收申请人可以和被征收人之间协商确定补偿数额(第50条)，协商不成时，将由征收委员会裁决每个被征收人应当获得的补偿数额(第48条第1款和第49条第1款)。
与西方国家的规定不同，我国当前没有要求征收申请人或者审批机关告知每个被征收人具体的补偿数额及其确定依据，而是以被征收土地的所有者为单位，只是告知被征收人补偿所适用的标准。这样的规定体现不出国家对被征收人财产权的尊重。为了体现出对被征收人财产权的尊重，保护每个被征收人的知情权，需要规定，征收申请人或者征收审批机关应当告知每个被征收人应得的补偿数额及其确定依据。
需要指出的是，在西方国家，被征收人的补偿权和社会保障权是分开的，征收申请人只负责支付被征收人的财产补偿款项，而不承担属于社会保障范畴的安置义务，而在我国当前，被征地农民的补偿权和社会保障权是相互联结的，征收申请人既要承担向被征收人支付财产补偿款的义务，还要承担被征地农民的安置义务。所以，西方国家的土地征收法不需要对被征收人的安置问题作出规定，而我国需要对此作出规定。在被征地农民的补偿权和社会保障权相互联结的背景下，为了保护被征地农民的知情权，需要征收申请人或者征收审批机关告知每个被征地农民具体的安置办法及其确定依据。
(四)明确需要被告知的权利人范围
西方国家的土地征收法普遍规定，需要被告知的权利人不仅仅限于被征收土地的所有权人和对被征收土地拥有用益物权的人，而是包括对被征收土地拥有物权和债权的各种权益的人。
英国《土地征收法》规定，有权获得通知的人是与拟征收的土地有利害关系的人，包括所有人、承租人、拥有任何租赁期限的租户或土地占有人，其他的有权买卖、转让或放弃拟征收的土地以及与此有利害关系的人，以及征收申请人经过仔细地调查后，认为在拟征收土地的命令被批准和征收开始实施后可以提出征收损害补偿请求的人(S.12 and Sch.1.para.3)。
加拿大土地征收法规定的有权获得通知的人也是对被征收土地拥有各种权益的人。《加拿大联邦土地征收法》规定，需要被告知的权利人是指对被征收土地拥有各种产权或者权益的人，包括但不限于拥有以下权益的人：有时间、条件或者其他限制的权益；地役权和收益；土地所有者所授予的与拟被征收土地相关的各种权利，不管该权利能否对抗后来的土地所有者；根据盟约或者其他协议对土地的使用施加的限制，如果限制由土地的所有者承担时，不管该限制能否适用于该土地后来的所有者；可以在一个固定的、有限的或者无限的期限内占有土地，该占有可以是没有条件或者限制的，也可以是有条件或者限制的(S.7)。《加拿大新布伦斯威克省土地征收法》规定，有权获得通知的被征收人包括对被征收土地拥有产权、地役权、特许或者其他任何权利或者权益的人(S.1)。
《日本土地征收法》规定，有权获得通知的人，除了被征收土地的所有者外，还包括关系人。这些关系人是指在征收土地时，拥有与该土地相关的地上权、永佃权、地役权、采石权、质权、抵押权、通过借贷或租赁得到的权利及所有权以外的其他权利的人及拥有与土地上物件相关的所有权及其他权利的人(第8条第2、3款)。
法国的规定有点特别。法国的土地征收法规定，征收申请人只负责直接通知被征收土地的所有权人和对被征收土地拥有用益权的人，而不需要直接通知佃户、房客、对不动产拥有役权、使用权、居住权和长期租赁物权的人，这些人由所有权人和用益权人负责通知。除了这些人之外，其他一切对该不动产享有权利的人或自认为享有权利的人，则还是由征收申请人用公告的方式进行通知。[9]389-390
通过比较西方国家与我国对需要被告知的权利人的范围的规定，可以发现，我国当前对需要被告知的权利人的范围存在着狭小的缺陷。为了保护所有的对被征收土地拥有权益的人，应当扩大需要被告知的权利人的范围，明确规定，需要被告知的权利人，不仅仅限于被征收土地的所有者——被征收土地的集体经济组织，以及对被征收土地拥有家庭承包经营权的人——被征收土地的集体经济组织的成员，还应当包括对被征收土地拥有其他方式的承包经营权、租赁权、抵押权和地役权等各种权益的人。
(五)强化告知义务人违反告知义务的法律后果
在土地征收过程中，告知义务人的告知义务主要分成两大类：一大类是征收审批机关作出征收决定之前的告知义务，另一大类是征收审批机关作出征收决定之后的告知义务。对于这两类义务的违反都应当承担法律后果，才能迫使告知义务人履行告知义务，才能有效地保护被征收人的知情权。
对于告知义务人在征收审批机关审批过程中不履行告知义务的法律后果，不同国家的规定和理论并不完全相同。根据英国的越权无效的基本原则，如果征收申请人不履行告知义务，征收决定将因越权而无效。[13]124-125根据美国《联邦行政程序法》的规定，如果征收申请人不履行告知义务，征收决定将可以因为违法而被撤销。[14]678不过，纽约州的土地征收程序法有一个特殊规定，即当征收申请人因过失而没有通知依法有权获得通知的一个人或多人时，征收申请人依法所获得的财产所有权不能被判决或解释为无效(Sec.202(D))。日本的行政法学者对行政主体违反法律要求的程序的行为的法律后果存在争议。通说认为，设置程序的目的决定违反程序的后果。如果设置程序的目的在于保证行政的公正和保护公共利益的，则违反该程序并不当然地影响行为的效力；如果设置程序的目的在于保护行政相对人的利益的，未履行该程序而作出决定的，则该决定无效。也有学者认为，由于程序的履行本身并不是目的，只是保证行政决定公正所必需的手段，所以，当行政决定的实质内容是公正的，即使在作出决定的过程中，存在着瑕疵，只要该瑕疵对行政决定的实质内容不产生影响，该行政决定就不能被撤销③。由于日本的土地征收法并没有就征收申请人不履行告知义务的后果直接作出规定，根据日本学者的理论，可以推论，当征收申请人不通知被征收人而侵害被征收人权益时，征收决定应当无效。
虽然西方国家的规定和理论并不完全相同，但有一点是共同的，即当征收申请人不履行告知义务而损害被征收人权益时，征收决定可以被撤销或者被认定为无效。而根据我国当前的规定，征收申请人不会因为不履行告知义务而导致征收决定被撤销或者被认定为无效。原因在于，[15]我国当前的《土地管理法》并没有明确规定征收申请人在征收审批前的告知义务，而只有国务院的《土地管理决定》和国土资源部的《补偿意见》这两个规范性文件要求征收申请人在提起征收审批之前要告知被征地农村集体经济组织和农户，当征收申请人没有履行告知义务，而征收审批机关作出了同意征收的决定时，被征地农村集体经济组织和农户难以要求征收审批机关撤销该决定，或者要求法院撤销该决定或者宣布该决定无效。为了强化征收申请人不履行告知义务的法律后果，在未来的土地征收法中应当明确规定征收申请人应当履行的告知义务，并明确规定违反法定程序的，征收决定无效。
对于征收审批机关作出了征收决定后，告知义务人不将征收决定告知被征收人的法律后果，不同的国家的规定也有差别。法国的土地征收法规定，在公用征收法官作出公用征收裁判后，土地的所有权转移给征收申请人。征收申请人必须将法院的裁判通知到所有的利害关系人，否则，他们不能执行这个裁判。[9]386而加拿大新布伦斯威克省的土地征收法规定则与之不同，该法规定，在征收申请人将土地征收通知登记后，而不将该通知的复件通知给已知的被征收人的，不会导致征收决定无效(S.19(5))。
借鉴法国的规定，符合我国当前的形势需要。虽然《征用土地公告办法》规定，当征收申请人不公告征地方案的，被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人有权拒绝办理征地补偿登记手续，当征收申请人不公告征地补偿安置方案的，被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人有权拒绝办理征地补偿、安置手续，但是，由于这个规定没有否定征收决定的执行效力，再加上这个规定仅仅只是一个部门规章，效力层次低，在实践中，难以阻止征收申请人不履行告知义务而强制征地的行为。为了有效地保护被征收人的知情权，迫使征收申请人履行告知义务，可以借鉴法国的规定，在未来的土地征收法中明确规定，征收申请人不将征收审批机关的决定告知被征收人的，征收申请人不能执行该决定，这就可以从根本上去掉征收申请人在不履行告知义务的情形下，强制执行征收决定的合法基础，同时规定，在征收申请人不履行告知义务的情形下，被征收人有权阻止征收申请人进入和占用土地，而不是仅仅规定被征收人有权拒绝办理征地补偿登记手续或征地补偿、安置手续。
虽然我国当前保护被征收人知情权的规定已经有了比较大的进展，但是，仍然存在可以完善的地方。希望未来的土地征收法能够实现以下几点：一是在保留公告通知方式的基础上，增加直接通知的方式，要求告知义务人用挂号信的方式直接将征地申请和征地审批方面的信息告知被征收人；二是进一步明确公告地点，要求告知义务人将拟征收土地的通知和征收审批决定粘贴在拟征收土地上或者附近的醒目的地方，要求征收审批机关在拟征收土地所在地发行的报纸上、当地的电视台和广播台以及征收审批机关的网站上公告征收审批决定，而且网站上的公告要永久保留；三是允许被征收人查阅征收申请人和征收审批机关提交或者制作的征地材料，要求征收申请人向每个被征收人提供具体的补偿数额和安置办法及其确定依据；四是规定有权获得通知的被征收人是对被征收土地拥有各种权利或者利益的人；五是规定征收申请人不将征收审批机关的决定告知被征收人的，征收申请人不能执行该决定。
注释:
①王富博：《土地征收的私权保护——兼论我国土地立法的完善》，《政法论坛》2005年第1期，第114页；李集合、彭立峰：《土地征收法的内部冲突及其化解路径》，《西北大学学报》2008年第4期，第113页；吴春燕：《我国土地征收中公共利益的厘定与处置》，《现代法学》2008年第6期，第91页。
②根据规定，营业损失的补偿应当延后计算。See Expropriation Act of New Brunswick of Canada(modified in 2005).S.45.
③[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第230页；杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第398页。