我国运动治理的内涵、特征及发展方向，本文主要内容关键词为：发展方向论文,内涵论文,特征论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
运动治理，学界亦称为“运动式治理”，在中国的语境下，又被称为“整风”、“整顿”、“整治”等，这些名称都源于对这种治理形态本质的考量。在我国，运动治理作为一种公共治理模式，它的出现与两方面因素有关：一方面，与当时中国共产党的领导人毛泽东有关。毛泽东酷爱斗争的个性，使得他比较推崇这种治理模式。关于他的这一性格特点，从新中国成立之后前30年接连不断的阶级斗争和大运动中可窥一斑。另一方面，也与我国的政党类型有重要关系。中国共产党诞生于20世纪20年代，由于帝国主义列强的侵略和长期军阀混战，国家陷入分裂和动乱之中，中国共产党要完成自己的历史使命，必然要号召工农群众组织起来，通过武装暴动夺取政权。“在夺取政权之后，中国共产党仍然依靠群众运动而不是通过正常的行政方法来贯彻它的主要政策和纲领”。由于运动治理曾是我党夺取政权、赢得革命胜利的法宝，因此在很长时间内影响着我国党政机关的工作模式。除了这个惯性作用之外，领袖的个人偏好以及缺乏一种替代模式等因素，也是导致运动治理模式一直存续至今的重要原因。
我国的运动治理主要与作为运动决策中枢的各级党委部门、推动运动实施的政府各级执法部门以及配合实施的各类社会团体(如共青团、妇联、工会、商会)等运动主体有密切关联，一般是围绕领导最为关注或是群众反映最强烈的问题展开突发式的治理活动，一旦取得明显成效，运动即告停止。运动治理这种单向循环的特征决定了其具有“治标不治本”的特点，运动治理这一模式在解决那些需要长远规划的发展性问题时效果不佳。
就中国知网收录的学术论文来看，目前关于“运动(式)治理”的文章共有58篇。其中冯志峰这方面的论文有4篇，分别为：《中国运动式治理的定义及特征》、《中国运动式治理的成因及改革》、《中国政治民主化路径述评——基于运动式治理与政治民主化关系考察》、《中国政治发展：从运动中的民主到民主中的运动——一项对110次中国运动式治理的研究报告》。单鑫的论文有2篇：《多维视角下的中国运动式治理》、《运动式治理与地方政府治理转向——以N县社区建设为个案》。此外，还有唐贤兴的《政策工具的选择与社会工具动员能力——对运动式治理的一个解释》，李云龙的《运动式治理模式的得与失》，徐晓林、朱国伟的《解释与取向：运动式治理的制度主义视野》，李里峰的《运动式治理：一项关于土改的政治学分析》等。
一、运动治理内涵辨析
运动治理一词的重点在于“运动”二字，这就意味着这种治理模式具有运动的特质。美国学者罗杰斯和斯多瑞认为，运动是指“在特定的时间内通过一系列有组织的传播活动，在相对大规模的人群中争取特定的后果和效果”。李侃如则认为，运动是指“通过动员群众全力解决某些特定的问题，其广义的目标是社会政治变革和经济发展”。皮休特·索罗金在回顾人类历史时指出，“运动是一个无时不在的明证，有的运动导致政权的颠覆，有的是要求改善工作条件的罢工运动，有的运动则是要求更改宪法或法律”。在政治学中，运动治理与政治运动、社会运动以及群众运动都有密切联系。
首先，运动治理在属性上是一场政治运动。日本学者绵贯让治给政治运动下了一个比较抽象的定义：“为实现思想、行动和社会关系中的变化，而在某种程度上有计划地作出努力，随之在某种程度上进行持续的、有组织的集体行为。”查尔斯·塞尔在《正在进行的革命：中国的动员革命》一书中提到，政治运动作为实现社会主义改造的工具具有积极的边际效用。王蔚指出，政治运动可以被认为是“包括执政党在内的多元政治主体为了实现某种政治目的所发动、参与的具有明确的目的性、严密的计划性和组织性，有着大规模群众参与的政治活动或政治行为”，它具有“运动的政治主体权威性强、时效性短、口号与宣誓显著、间歇性与局部性”等特征，作为“社会机能综合性失调的产物，它是通过广泛政治动员和政治参与来实现的，是强制性的社会变迁”。所以，运动治理不能排除党政因素。
其次，运动治理在内容上是一场社会运动。中国台湾学者林嘉诚认为，社会运动“系一群人为了消极防止社会问题的恶化，或积极解决社会问题，追求社会理想目标，所从事的行动”，他认为，社会运动具有教育民众、改变政府公共政策、解决社会问题等三大功能。美国社会学家戴维·波普诺认为，社会运动是“一种依赖于非制度化方式来产生社会变迁的集体努力”。由于运动治理涉及公民的现代政治参与，所以它又往往是以社会卷入为代价的治理形式。运动治理的社会因素，在某种程度上来讲是治理效果的重要保障。
最后，运动治理在表象上是一场群众运动。郑谦指出，他们“把群众运动的作用绝对化，仍然坚持依靠群众运动的方法进行社会主义建设”，“习惯于一种突击式的，打破正常工作秩序的，以行政命令为主的‘运动式’工作方法和管理方法”。殊不知，“在革命年代，狂飙式的群众运动是革命发展的象征，而在建设时期，频繁的运动则是社会不稳定、不成熟的标志”。对于运动治理而言，群众是否参与并不是根本问题，群众如何参与才是真正需要思考的问题。
运动治理所针对的问题影响层次较深，因此一般被认为是矛盾累积到一定程度或是局势恶化时所采取的治理方式。运动治理分为运动决策和运动执行两个方面。就决策方面来讲，运动决策带有很大的随机性，受决策者个人因素影响较大。倘若决策者的兴趣不在当前公众反映最为强烈的问题上，则运动治理无法进行。就执行方面来讲，运动执行具有“游击性”，就如“暴风雨”一样迅速地开始和结束。运动治理作为一种公共治理形态，其特征与上述两方面因素有密切关系。
运动治理是为实现特定政治目标而进行的，其特征是自上而下的，在运动过程之中包含了一定的但非制度化的治理程序。我们认为，运动治理就是非规范性、非常规性及非制度性的，且严重受到个人(主要是政治领袖与社会精英)意志左右，由一个特定的社会问题引发，在强制性的社会舆论压力下最终启动的一种具有深厚历史渊源的治理模式，它对我国政府执法惯性的影响十分深刻，也深深影响着我国的政治体制改革。
具体而言，运动治理在新中国成立之后成为我国党政机关重要的执政方式，其原因可以从三个方面来分析：第一，党内主观主义思想的影响。主观主义是长期存在于党内的一种顽症，是一种唯心主义的思想作风和思想方法。虽然从延安整风到20世纪50年代的整风运动中毛泽东主席都对此进行过批判，但由于其与人性紧密相关，因此主观主义工作作风与工作态度在今天大多数党员干部身上还或多或少有所体现。特别是改革开放之后人们盲目追求物质利益，主观主义更是演变成今天的所谓“拍脑袋决策”。第二，机关官僚作风的影响。有衙门的地方就有官僚作风存在，一些官员也日益习惯于这种不太需要动脑筋的执政方式。第三，小农意识的影响。我国的农民阶级曾经对推动历史进步作出过巨大的贡献，但小农经济既得利益阶级的价值观、人生观却助推了帝政模式的延续。
由于运动治理的方式日益脱离原来的核质，导致党群、政群关系紧张，存续至今的运动治理方式日益显现出自身的历史局限性。
二、运动治理的基本特征
冯志峰在《中国政治发展：从运动中的民主到民主中的运动——一项对110次中国运动式治理的研究报告》中对我国自1950年至2009年的110次运动治理进行了总结。他认为，运动式治理覆盖了我国政治、经济、文化及社会各个领域，具有短期性、反复性及政府主导性等三大特征。
实际上，运动治理涉及的主体主要有作为社会问题利益相关方的公众和作为社会问题治理主体的政府，治理客体是社会问题。当社会矛盾激化时，一般有两方面的原因可能引发运动治理：一是公众当中出现极度不满的情绪，二是政府自身的预测和反思(尤其是领导的关注)。
当政府正式把令公众感到极度不满的社会问题提上议程的时候，运动治理机制正式启动。首先，作为领导决策中枢的党委在负责人(作为一把手的党委书记)的召集下以委员会议的形式将该社会问题集中讨论，并拿出一套宏观的方案交由政府执行。随后，政府以党委的决议为指导，通过行政会议来决定更为具体的、涉及各个政府部门的执行方案。与此同时，包括党委和政府在内的政治宣传机器发动起来，号召社会响应和支持。最后，由党委、政府、社会构成的三级治理主体在良好的互动下开始在预定期限内对特定社会问题进行整治，一旦取得明显的社会效果，运动式治理即告结束。运动治理的运作机理详见图1。
在整个运动治理过程中，三级联动所开展的活动在现实中的效果类似于“开运动会”，它的短暂高效率状态体现在从“动员号召”到“贯彻执行”这一过程之中。但是，上述“运动会”状态不可能长时间持续下去，因此运动治理带有一定的间歇性和复现性。而且，我们从图1中可以清晰地看到，党委握有决策权，是真正的治理主体，政府分得执行权，反而破坏了运动治理中“议行统一”的原则，导致党政之间权责界限不分明，进而造成了当下运动治理被政府滥用以致效率大大降低的状况。“在转型中国，原有的动员体系日益弱化，社会与单位调控体系日益出现裂缝，权威性资源的流失是一个较为明显的现象”。因此，运动治理所具有的高效率特征可以使其在一定时期内取得明显效果，但是一旦遇到重复率极高的问题，它便显现出自身的不足。从这种意义上讲，运动治理与自身的运作系统有密切关联。具体分析如下：第一，运动治理的执法部门可以是特定的，也可是多元的。在我国，运动治理的执法部门主要是指具有执法资格的政府机关。由特定部门执法是指治理过程中只涉及一个权威主体的情况，而由多元部门执法则是指执法过程中需要多个权威主体予以配合的情况。第二，运动治理的执法领域也分为特定的和多元的两类。与执法权限的划分相对应，运动治理的领域也需要作相应区分。若执法权限归属单一部门，则执法过程中的专门领域便是运动治理的特定领域；若执法权限分散于多个部门，则执法领域便是运动治理的多元领域。第三，运动治理的执法时间也分为特定的和多元化的。由于治理主体和治理领域对执法期限具有内在影响，各个执法领域既可以在统一的期限内展开运动治理，也可以分别在各自确定的期限内展开运动治理。
我们依据运动治理的系统特征把运动治理进行了划分：其一，特定式。特定式运动治理是指特定的治理主体针对特定领域在特定期限内开展治理活动。如公安部门组织的“严打”行动。其二，串联式。串联式运动治理是指多元的治理主体在多元领域分别在不同时段展开治理活动。如“三鹿奶粉事件”中卫生部门、公安部门、工商部门等联合开展了在各自权限内不同步的执法活动。其三，并联式。并联式运动治理是指多元治理主体在多元领域在同一时段展开治理活动。一般来讲，在时间急迫或程度紧急的情况下，可以由权威部门协调，统一开展并联式运动治理。如在汶川大地震发生后，由国务院统一部署了由解放军救灾部队、武警部队及各层次政府部门参与的抗震救灾应急处置行动。其中，特定式治理是我国常态执法中应用最为普遍的类型，串联式治理是在某一关联度极高的治理领域所采取的应急措施，而并联式治理则是在紧急状态下采取的非常态措施。
由于运动治理执法程序单一，没有形成涵盖执法启动时间、执法检查程序、执法反馈时间的衔接紧密、内容完备的体系，因此面对当下社会问题日益增多且无法“一劳永逸”加以解决的复杂形势，我们很有必要对这种带有鲜明历史特征的治理模式进行深刻反思。
三、运动治理优劣辨析
运动治理涉及国家和社会两方面因素，若不能妥善处理这两个治理主体之间的关系，就容易导致运动治理向政府暴政或群众运动两个极端发展。因此，辩证分析运动治理的利弊，扬长避短，可以促进运动治理向着科学化方向发展。
(一)运动治理的隐形优势：公众参与特质
运动治理的好处主要是能够在短期内取得明显的效果，管理效率较高。面对重大突发性事件，运动治理模式具有制度式治理模式所不具备的社会动员优势，可以以更高的效率调动社会资源。
运动治理的执行率通常与公众参与程度密切相关，因此要在公共领域治理的过程中充分考虑作为利益相关方的公众，运动治理自身的公共性也主要体现在治理目标与公众要求相一致以及治理结果与公众期待相一致上，否则，不管怎样号召和动员都将无法得到公众的积极响应，反而还会受到公众的抵触，在这种情况下运动治理是无法收到成效的。
然而，运动治理的这种隐形优势后面却存在着两大隐忧：其一，如果对公众参与程度不加限制，则可能导致局势失控。运动治理过程中出现群众过分追求个人利益，导致公共执行效果受损的例子不难找到。公众因素一旦盖过政府，就会倒向“大民主”。其二，如果公众因素过少，则可能导致公共权力迅速扩张，出现所谓的政府暴政(暴力执法)，这也会对公共治理的效果产生很大的负面影响。
由此我们认为，要想使我国这种特殊的治理模式最大限度地发挥其作用，首先需要国家有效地发动民众来配合实施各种治理措施，其次还需要国家把人民群众的利益作为想问题、办事情、作决策的根本出发点和归宿，始终不渝地贯彻党的群众路线，注意工作方式。
(二)运动治理的显性弊端：不可持续性
作为一种治理方式，运动治理难以纳入常规化和制度化的轨道，其效果只能不断以新的运动来维系。一般认为，运动治理存在成本较高、资源浪费严重、容易出现反复和成果难以巩固等弊端。原先的“因事设人”逐渐演变为“因人设事”，反倒使昔日高效率的运动治理模式弊端重重。有学者评论，“运动式治理的弊端在于其不可持续性，运动式治理的对立面是稳定的常态治理”。
此外，由于治理的实施离不开人员结构的调整，因此运动治理受到人情因素影响极为显著。运动治理本身是与法治精神相违背的，还容易造成社会不稳定、社会不公正及社会效益整体下降等问题。种种人治化特征导致运动治理有时偏离公共治理本质，而滑向派系斗争的深渊。一些学者认为，在社会变革的动力与社会运行的常态之间，形成难以消解的矛盾，正是运动治理的问题所在。从总体上看，运动治理的组织者对待社会公共问题的态度十分功利——要么图“一劳永逸”，要么图“姑且克制”，因此通常只是在较短时间内通过高压方式来全面推行这种治理模式。一旦问题被抑制，运动治理便告停止，呈现出一种“之前没有运动，之后也没有运动”的状态。
导致运动治理出现上述问题的原因主要可以归纳为以下三个方面：首先，决策执行过程中党政权责不明晰。党委机关的决策权限与政府机关的执行权限何以界定，至少在当下的法律文件中尚未明确，目前党政关系混乱，党政之间“抢事做”的问题比较突出。其次，运动治理过程中缺乏一个作为事后救济程序的能够使民众实现有效利益表达及申诉的渠道。这样一来，民众利益诉求通常不能有效地进入公共政策议程，影响到民众参与的积极性，此外还会因为政府自利因素渗入政策议程而导致党政关系混乱。最后，党群、政群关系紧张。党群、政群关系与运动治理之间相互影响，运动治理的不善会导致党群和政群关系紧张，党群和政群关系紧张又会导致运动治理低效或失效。
若运动治理持续时间过长，则治理成本偏高，社会压力较大，容易为公众所厌恶；若持续时间过短，则无法取得预期的公共治理效果。由于缺乏有效的制度制约，运动治理很容易产生“临时机构隐形正常化”、“收费(不合理摊派)临时措施常态化”等后遗症，而且随着时间的推移，这些后遗症的影响将越来越显著。
四、运动治理发展展望
从上述分析不难看出，政府在开展治理活动时既不能忽视公众的作用，也不能纵容公众盲目参与，造成“喧宾夺主”的结果。作为一种具有鲜明历史特征的治理模式，运动治理完全可以在其能够发挥效用的地方最大限度地发挥自身优势。回顾新中国成立以来六十余年的历史，我国的运动治理曾经走过一些弯路：一是群众运动过了头，走向“大民主”；二是严重脱离群众，出现“暴力执法”的情况。公共权力原理告诉我们：公共权力不能离民众太近，也不能太远。若离得太近，就会造成公权力的碎片化，如“大民主”中群众冲击政府机关。若离得太远，则会造成公权力偏离公共利益而日益走向官僚化，如近些年出现的“暴力执法”现象。当前，尤其应当对前者提高警惕。有学者指出，“在政治制度化水平低下的状况下进行大规模的政治动员而引发过量的政治参与，极易引发政治不稳定，进而影响经济和社会的发展”。
作为一种显性成本较低、隐形成本较高的治理模式，在我国，运动治理一直被当做有效处理各种社会问题的重要手段。但是，由于政府总是与民众保持着一定的距离，在新中国成立以后，由政府实施的运动治理已无法取得像革命战争年代由我党所实施的运动治理那样的效果了。如果“官本位”的社会文化氛围不能在短期内有所改变的话，运动治理最有效的推动力还是政府内部领导者的密切关注。这种情况的弊端是很明显的：一方面，运动治理无法真正应对行政管理过程中重现率极高的一般性问题；另一方面，由于缺乏民众的积极参与，运动治理也不能充分发挥其社会效能。因此，如果政府继续采取运动治理方式，肯定是“治标不治本”，且会陷入不断出现的社会问题中而不能自拔。所以对于政府来讲，拒绝照搬政党的运动治理模式，积极开发更适合自身开展管理的公共治理模式，这一点十分重要。
政党(党委)的社会属性要求其必须紧密联系人民群众，而不是与政府“抢事做”，政党进行政治决策时始终应当将维护民众利益作为出发点，而不是主动自我行政化。作为曾经在革命战争年代被广泛应用且效果较好的治理模式，运动治理在密切联系民众方面有着独特优势，在社会主义改革和建设过程中，运动治理可以而且也应该被整合到国家制度中，但前提是必须对其加以改造。运动治理的改造应该充分考虑一个前提和两大应用内容。
一个前提就是运动治理的正式化和制度化。运动治理即便实现常态化，也无法确保公共治理的稳定性和亲民性。要革除运动治理“治标不治本”的弊端，就必须不断地推动其实现正式化和制度化。当运动被固定下来，成为一种经常性的制度措施之后，它就不会过多地受到领导者个人因素的影响，也就能够重新适应时代的发展而成为有效的治理工具了。
两大应用内容分别是政党活动和突发事件的处置。我国当前正在进行政治体制改革，改革的目标要求我们必须准确划分党委与政府的活动范围。正如前文所分析的，运动治理只适合于政党活动而不适合政府开展工作。根据形势的变化，将革命战争年代的制胜法宝——运动治理确定为党委开展活动时的重要工具，就可以从根本上扭转在部分地方存在的党委“无所事事”，被迫与政府“抢事做”的混乱局面。例如，在由党委组织的选举活动中，就可以充分动员全国的党员去做有益于我国民主政治发展的工作。在这种情况下，运动治理是党委有效的活动工具。另外，在处理突发事件时，不借助政党权威就无以凝聚人心，无法集中全国人民的力量消除危机带来的影响。因此，即使是在今天，如果运用得当，运动治理也是可以发挥重要功效的。正是由于运动治理的实施需要强大的组织力量，因此它必须由具有较高组织形态的执政党来领导，科层形态的政府是无法承担领导任务的。确定了自身职责之后，党委的宣传和组织部门就应当将主要精力放在与公众的互动上，而非“越俎代庖”地对政府行政工作进行干预。
五、结语
运动治理作为革命战争年代行之有效的政策工具，尽管在当下暴露出种种弊端，但也不应当被简单地抛弃。通过对运动治理进行制度化和正式化改造，可以使它成为党委的重要活动工具。党委重新运用运动治理这一工具，不仅能为具体问题的解决找到一个有效的突破口，而且也可以使整个国家从中受益。
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