论债务、财政政策与经济增长，本文主要内容关键词为：财政政策论文,经济增长论文,债务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今天，我们遇到了改革开放以来第一次复杂多变的国内外经济金融形势，首开运用积极财政政策启动经济增长的宏观经济管理之先河，特别是最近增发国债支持公共投资的扩张，更是成为关注的焦点。对此，我们能否从中外更长的历史时期就有关问题进行认真细致的观察与分析呢？
一、对债务、财政政策与经济增长一般关系的理解
我们这里探讨的公债，无非是政府除税收、公营收入以及罚没收入以外的另一种资财筹集方式，但由于它凭借政府信用而有较大的伸缩余地，因而往往成为灵活性财政政策调整的最有力支撑工具。从经济学上看，将公债与私人债务相混淆的古典经济学家们极力主张减少对债务工具的利用，然而一旦认识到公债无论在性质、运作机制还是功能上均不同于私人债务时，尤其是凯恩斯创立了宏观经济学后，公债政策就一直是宏观经济管理中不可忽视的组成部分。
实际上，公债的适度增加总是随财政政策的被突出运用而作用于经济增长的，甚至一国净债务的多少也能表明经济的兴衰。从国际范围看，大量举债的往往是那些经济增长较快、实力日渐强盛的国家，因其发展之需，政府所需资金量较大，对资本的吸引力较大；而那些流出资本的往往是资本相对剩余、实力趋衰的国家。至今人们还津津乐道的“罗斯福新政”也主要是依靠公债融资支撑基础上的财政政策来推动经济增长的。整个30年代，美国50%以上的政府支出是靠公债融资支持的，联邦财政由1930年7.38亿美元的财政盈余到1931年第一次出现4.62亿美元的赤字，到1932年赤字猛增到27.35亿美元，然后到1940年的39.18亿美元，10年内赤字增长了7.48倍，年均增长23.83%；公债总余额由1931 年的161.8亿美元，增长到484.49亿美元，年均增长11.18%；但这带来的结果是失业率由1931年的15.9%下降到1944年的1.2%。 “滞胀”时期的联邦财政赤字占GDP的比率由1975年的3.5%下降到1981年的1.6%， 债务余额占GDP的比率由34.9%下降为32.9%，但失业率到1982年为9.6%，比1975年高出1.1个百分点，通胀率也连年上升，1980年为12%， 即这段时期内赤字与公债的减少并未带来失业率与通胀率的下降。里根总统上台后，实施了以公债融资支撑的减税政策，预算赤字占GDP 的份额由1982年的3.3%上升到克林顿总统上台时的5.8%，公债余额占GDP 的比重由35.7%上升到69.2%，美国经济却从1983年起步入了战后历时最长的稳定增长时期，通胀率降到了3%以下，失业率降到了4.5%，成为战后美国经济最好的时期，政府财政得益于经济稳定增长而日渐充裕，终于出现了39年以来的第一次盈余。而与此同时，作为最大债权国的日本却步入了经济形势“极端严峻”的衰退期。
当然，人们也将70年代后期与80年代初的“滞胀”与衰退归咎于凯恩斯经济学主动利用赤字的财政扩张主义，但不管是后凯恩斯主义、新凯恩斯主义以及非凯恩斯主义的经济学流派，他们开给政府的经济“药方”迄今为止还没有摆脱公债政策支持的。
的确，债务也应该注意适度。不同于金本位制度以及与黄金挂钩的货币时代，在目前纸币制度以及汇率变动不定的时期，国际金融经济形势的动荡，也会使过度债务发行成为货币、金融乃至经济危机的导火索。80年代拉美国家的债务危机、近期亚洲金融危机就很能证明这一点。但不应否认的是，债务、财政政策与经济增长之间还是存在内在理论和实践经验性逻辑关系的，这在现代经济管理中是一个不能不予以重视的逻辑链条。
二、对中国当前经济形势以及债务、财政政策与增长关系的认识
人们对当前中国经济增长形势的分析和预测很多，但以下两点是至关重要的，一是我国目前受国际金融经济形势影响的程度较大；二是对国内外经济不景气持续时间的基本断定决定着宏观经济政策的不同取向。为此，以下几点值得注意：
（一）财政政策与货币政策的相对效果发生了变化，财政政策相对更加主动与灵活。
一年多来世界范围内的金融经济形势变化表明，随着各国经济开放程度的加深尤其是资本全球化冲击的日益兴盛，一国财政政策与货币政策的运用及其相对效果有了较大变化。相比以前，一国货币政策的调整更多地受到其它国家回应性政策调整的限制，效果与主动性较小，比如，日本的利率已调整到历史最低水平，也是世界最低水平，如果再继续下调利率，不仅会引起大量本国资本外流，日元的由此贬值也会引致其它国家的强烈反对和相应报复性政策回应。而当前形势下的财政政策却相对是一个国家的事情，政府可以随时根据经济运行形势和宏观管理之需加以灵活运用，主动性较大，效果也来得更加直接和有效。回头看东南亚各国的金融经济动荡，忽视财政政策与货币政策的这种变化而过份偏重于货币政策，不能不说是其中的一个原因。因为过去的十多年里，东南亚国家基本采取的是保守性财政政策，满足于财政的盈余状态，未能根据国内经济形势通过财政政策的运用奠定国内经济市场需求基础，而是将主要精力放在维持固定汇率制度，过多地通过开放金融市场和金融自由化等支撑经济的较高增长，这不仅导致了对海外经济势力尤其是发达国家经济政策的强大依赖与牵制，也为日后的货币与金融危机埋下了伏笔。
由于我国今后面临的是更加开放和动荡的国际金融经济形势，货币政策调整也会受到越来越多的牵制，尤其是在经济处于低位徘徊时期，经济增长与发展需要更多的资本，过多通过利率下调来刺激经济，会导致资本外流，于国内经济增长不利。所以，今后在继续健全完善货币调控机制的同时，应更多地运用相应灵活的财政政策措施调节经济运行，这并非仅仅是出于当前为启动短期内经济增长的权宜之计所需。
（二）公债政策的使用是有条件的。
今年通过增发国债支持灵活积极财政政策的运用是必要的，但对此也应冷静科学地分析，因为公债政策的使用需要注意以下问题：
1.公债的增发一般是以经济增长的可预期性为前提条件的。除了战争等特殊情况外，有两种情形促使增发国债，一种是在经济增长过热阶段，为了回笼货币、提高利率，通过“财政拖累”抑止不断上升的通胀压力；一种是在经济萧条时，为了充分利用过剩的储蓄资源，筹集资财支持扩张性财政支出以弥补有效需求不足之用。但这两种情况均是以确实能够使经济增长出现一定下降或上升的预期为政策前提的，假如不能在短期内将经济增长引导到一定区间，尤其是萧条阶段的经济不能在短期内有较大幅度回升，那么，财政的非债务性正常收入也就难以随之充裕，过多的公债发行无疑会使财政在逐步陷入债务危机的过程中失去应有的主动性。这也就是说，究竟在多大程度上启用公债政策，首先取决于对当前及今后一段时间内经济基本运行态势的断定，比如目前这种带有全球经济不景气的现象是一种短期还是较长期的现象，处于世界经济周期的哪一个阶段？在此环境中的中国经济处于运行周期的谷底还是回升过程中？对这些最基本问题的不同断定，将直接决定着公债政策的使用，当然，这种断定不管采取什么高明的测算方法，也总会带有一定的不确定性，因而公债政策的运用也并非没有风险，这表明增加国债发行并非是一种长期财政政策。
2.公债资金的使用应符合市场经济条件下公共财政的特性，即应以非经营性公共基础设施投资为基本用途。尽管近期的金融危机使人们重新对“资本控制”或“市场控制”感兴趣，但针对各国的国内市场，人们基本上还是主张应按市场自身的规律行事。而市场经济条件下的财政应是一种公共财政，即这种财政制度是以提供服务于全体社会民众和企业所需的非经营性、非排他性“公共产品”为己任的，只能为“个人产品”的生产、经营和消费提供有利的环境保障条件，而不能予以损害。这表明，当前增发的和今后发行的国债资金，不应当再运用于混同于市场生产经营实体的“个人产品”的生产与经营，这是不损害市场机制而只会授益于全体市场主体的基本原则。否则，公债资金如继续用于向现有国有企业的生产经营性投资或建立新的国有企业，则只能是一种效率很低的投资，要么助长财政陷入对国有企业的没完没了的补贴和亏损拖累的泥坑，要么助长了政府干预的不当性，这都只能使通过公债动用的社会储蓄资源未能产生应有的有效供给和需求，这种公共投资对经济增长也就不会起多大作用。
3.公债与结构调整。越来越多的人认为，中国经济开始出现过剩，但只要我们每个人审视一下自己的衣食住行以及周边环境就不难感觉到，我们今天的这种过剩仅仅是一种低水平的过剩，经济分析有时并不需要高深的理论和复杂的数学演算，经验感觉有时更重要。一方面，社会潜在需求和发展任务相当重；一方面，确实出现了产品积压、设备开工不足和物价趋降的现象。这只能说明，中国经济到了一个结构非进行重大突破不可的时候了。如果结构调整从来就没有真正成为过去多年经济生活主旋律的说法有点偏颇的话，目前的结构不有所突破，中国经济就无法有新的增长点的说法无疑是完全正确的。但需要注意的是，结构最终是一个需求问题，而需求则是一个市场问题，那么，结构调整终将应当通过市场自身进行。而我们过去往往主要是由政府在进行结构调整（不只是我国，日本的情形可能更有说服力），结果越是调整结构反而越是扭曲，这不能不发人深思。由此，对公债问题又有三点需要倍加关注：
（1）只要各级地方政府仍是当地经济活动的主要参与主体， 分级财政体制未能真正建立之前，地方政府就不能拥有发债权，地方财政就不能以赤字融资来支撑一部分支出，否则，重复、盲目建设及由此对结构造成的扭曲将永远不会改变。但又因一些中小型基础设施项目的“外部受益”会扩散到几个不同的地区，因而对这些项目由中央财政通过发债转借给地方使用并由各地相应配套一部分公共资金的方法，是合理必要的。
（2）强调公债资金主要用于非经营性公共基础设施项目投资， 不仅仅是市场经济条件下公共财政的约束需要，以市场力量自发进行结构调整所必需的条件，也是政府在结构调整这件事上必须和只能做的工作。一是因为经济发展历史昭示，我国目前也的确到了通过公共工程建设带动经济增长的阶段；二是因为从我国现有的发展条件看，公共设施投资能够有效地将供给和需求联系起来，它既能提供一部分有效供给，又能创造出一部分切切实实的有效需求，再没有比这种对供给和需求都产生作用的投资更能促进经济增长的了。
（3 ）根本的结构突破还是由技术进步决定的（美国经济对此最能说明这一点），如果说基础设施投资能够决定中短期经济增长的话，技术的不断创新将决定着经济的长期增长。这表明，从长计议，投资对长期经济增长的作用不仅仅表现为“数量的增加”，更多地表现为能够带来技术进步的“质量的提高”，由此，政府公共投资应对全社会的技术研究与开发投入有所引导。1997年美国的信息技术投资占GDP的4%，比上年增长12.4%，1990—1994年美国教育投资占其GDP的平均比率为6.6%，R&D支出占GDP的2.7%，联邦政府与私有部门的R&D投资总额每年为2000亿美元。我国新一届政府确定的“科教兴国战略”无疑是非常明智和长远的，但这不应仅仅是口头上的，以公债融资支持的公共支出在这方面应有所体现，因为这对结构的根本突破和经济的长期增长是至关重要的。
4.不应忽视公债在财政、货币信贷政策方面的连接效应及其应注意的问题。这主要指：一是公债在作为一种财政范畴的同时，毕竟也是一种十分重要的金融商品和有价证券，不同的购买者和持有以及买卖方式的不同，对货币供应量、资金流向及其利率水平结构是有很大影响的，这除了人们已经熟悉的中央银行买卖公债的公开市场业务操作所产生的效应外，公债还是实行适度通胀政策的工具之一。因为不同于“罗斯福新政”时期美国实施“农业调整与通货膨胀法令”的是，当今已废除了金本位制，银币也已退出流通，即使作为硬通货的美元也不再与黄金挂钩，我们完全处在一种“纸币发行与流通的时代”。这表明，如果非得实施适度通胀政策，已非象30年代美国那样通过大量铸造金、银硬币所能奏效，而以政府信用支撑的公债交易将是一个可供选择的货币扩张途径，比较极端的例子是，美日历史上均采取过由中央银行直接购买国债或中央银行很快将商业银行先行认购的国债予以全额买进的情形，从而扩大货币供应量。这倒不是说我国目前非得实施适度通胀政策，而是指出，公债具有扩张货币信贷供应量以及在这方面将财政、货币政策予以连接形成合力的作用。二是由于公债资金主要运用于非经营性公共基础设施投资，尤其是对今年增发1000亿元国债资金的使用规定得非常明确，商业银行为此配套的信贷资金投向就应予以注意，如果也以公共基础项目为投向，是不符合商业银行经营原则的，因为存款人的储蓄对银行是一种硬约束，信贷投入只能以经营性且能够盈利的“个人产品”的生产经营为对象，这不同于公债的偿还是以税收为来源的情况，否则，只能加剧金融部门的波动性，不利于其资产的健康营运。当然，这并不是说增发国债不能引发配套的信贷资金，恰恰相反，公债资金的投入会引发并不少于债务本身规模的信贷资金投入，只是这些投入的重点并非是公共工程项目，而是为此提供原材料以及由此产生需求刺激而扩张生产的那些行业、部门、企业和产品。
标签：经济增长论文; 经济论文; 投资结构论文; 国内宏观论文; 政府债务论文; 宏观经济论文; 财政政策工具论文; 财政制度论文; 经济学论文; 财政学论文; 投资论文; 债务论文;