胡汉民的立法思想与立法实践，本文主要内容关键词为：思想论文,胡汉民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1927年4月，在蒋介石反革命政变基础上建立的南京国民政府，不是依法治国的政府，由这个政府统治的中国，不是法治国家；“长官”意志起主导作用，用国民党元老胡汉民(1879-1936)的话说：中华民国变成了“中华军国”或“中华官国”。[1]胡汉民先担任这个政府的主席，1928年后，任立法院院长，曾试图改变这种状况，以“使我们国家早日由人治而渡到法治”为己任。他用旧三民主义为指导，系统阐述了以三民主义、五权宪法为核心的建国思想、立法原则，为南京国民政府的成立提供了法律理论指南；在南京国民政府的第一任立法院院长任内，在短短两三年的时间里，率领立法院完成了一系列重要法典的制定工作，为南京国民政府六法体系的形成做出了建设性的贡献；并以身作则，遵守法纪，严格履行职责，依法对政府及官员进行监督。他做了职权范围内应做的一切，但没能实现其梦想。
一、胡汉民的立法思想
胡汉民认为，欧美的民主政治是虚伪的，所以他反对中国成为西方民主式的国家。不言而喻，他更反对苏式的无产阶级专政国家。他主张把中国改造成三民主义的、国民党一党专政下的“全民政治”国家。所以，他对西方天赋人权说和基于此说的以个人权利为本位的立法，对中国历史上儒家以礼为中心的人治、法家以法为中心的法治，都持批判态度。对清末的修律以及北洋政府时期的照搬照抄西方法律的立法，也予以否定。他主张：三民主义是国民政府“一切建国工作的最高原则”，“是立法工作的最高原则和总出发点”，“国父以外无领袖，三民主义以外无信仰”，“离开了三民主义，便不能立法”。[2](P777)三民主义的立法是“社会的即以社会的或民族的共同福利为法律目标”。据此，他提出“国家社会本位”的立法方针，即国民政府的立法“应该完全站在党、国家、社会的立场上，为整个的中国民族求利益”。[3]并且指出，这种“国家社会本位”的立法方针，与中国传统的家族本位、西方近代的个人本位和苏联的“阶级本位”迥然不同，而是以国家、社会等“最大团体的公共目的”为本位。
以“国家社会本位”为立法方针，就要求在个人权利与国家社会的集体权利的关系上，法律必须以维护国家社会的整体利益为目的，摆正群体与个体的主次首从的关系；当二者发生冲突时，法律应积极地维护前者和限制后者。因为个人的权利是为社会生活和民族生存而拥有的，不是为他个人的生活或生存而拥有的。胡汉民强调指出：所谓的“天赋人权”是根本不存在的，因为完全脱离社会的自然人，“只可视为非人”，其生活和生存是没有法律意义的，有法律意义的人只能是生活在团体之中的人，故他“在法律上有无人的资格、权利和地位，则完全以他是否有益于社会或有损于社会为判断”。[2]根据集体权利高于个人权利的大原则，胡汉民提出了个人义务先于个人权利的新观念，与近代西方个人本位原则截然不同，强调个人先尽义务以促进集体权利的实现。它也不同于中国的家族本位，主张国家社会利益高于家族利益。
“国家社会本位”的立法方针的确立，结束了清末以来的法制变革中，中国家族本位与西方个人本位法律原则冲突、妥协、共存的混乱局面，是中国法制变革由幼稚到成熟的重要标志。
胡汉民在社会经济方面的立法主张，同样体现“国家社会本位”的立法方针。他总结了西方资本主义社会的绝对保护私有制法律原则、自由竞争法律原则以及经济放任政策等产生的弊端之后，提出国家干涉主义经济政策。主张国民政府的社会经济立法应当注重团体利益，以社会为本位，而不能以个人利益为本位。他将以个人利益为本位的法称为“霸道主义”，将以社会为本位的法称为“王道主义：。他说：“我们所立的法，原都根据于总理的三民主义，民法当然也是如此。三民主义的立法是合于总理所谓‘王道’的，所以我们的民法也是王道的……世界各国的法律大都根本于罗马法与拿破仑法典，这两种法大都以个人为本位，而忽略了多数人的利益，这就不是王道，而是霸道。我们不然，从全国社会的公共利益为本位，处处以谋公共幸福为前提，这便是王道。”[4]胡汉民所强调的社会经济立法上的王道原则，主要有以下几方面的内容：首先是奉行国家干涉主义经济政策，反对政府对经济生活的放任态度，克服经济生活的无政府状态。主张所有权的制度是社会的制度，是为社会的公共利益服务的，它不能任意废弃，也不能任个人利用它谋一己之利，只要个人把所有权用得不正当，法律就要干涉它。如：在《民法》、《土地法》中，对所有权的态度是，一要保护，二要限制，以“保障社会群体的利益”。由国家运用法律手段积极主动地干预财产的使用权、收益权和处置权，使之适合于公共利益发展的需要。其次，一切经济问题都必须以调和方式来解决，不应人为地扩大阶级之间的矛盾，即“社会各种现实利益之调节平衡”；[2](P778)再次，立法应注重保护贫弱者的经济利益，处处体现“仁恕公平”的精神等等。在制定《民法》时，为体现“仁恕公平”的王道精神，把《民法》“债权篇”改为“债篇”，在损害赔偿、借贷、雇佣、租赁、赠与、存储等民事法律关系中，主张既注重责任，又顾及客观，不使贫而无告者惨无救济，在制定《工厂法》时，主张调和社会各种成员的经济利益，缓解劳资之间的矛盾冲突与斗争，以体现王道精神。
胡汉民虽然主张“全民政治”，但不主张国民政府实行民主立法。因为他坚持孙中山的军政、训政、宪政三时期建国方略，主张在自南京国民政府建立开始训政时期，实行“以党治国”。即以“中国唯一无二之政党”国民党治国。具体而言，由国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权，孙中山规定的人民所有的选举、罢免、创制、复决四种权力，由国民党训练国民逐渐推行。国民党为民众夺得了政权，应以政权保姆自任，训练国民管理政事的能力，并以政权付诸民众为归宿。孙中山规定的行政、立法、司法、监察、考试五种治权，托付国民政府施行，国民政府应由相应的五院组成。国民党中央执行委员会政治会议（以下简称中政会）是全国训政的发动和指导机关，并拥有对国民政府组织法的修改和解释权，国民政府的工作也要受其指导。国民党中央常务委员会对有关政治方面的事，可决定原则，交中政会议出办法，然后交国民政府执行。[5]如此，中政会是中常会之下、国民政府之上的政治决定机关，是“党国连锁”、“训政之发动机关”。立法院也按中政会确定的立法原则拟定条文和法案。总之，国家一切大权归国民党统治集团，其他党派和人民大众无权问津。
胡汉民的立法思想附缘于孙中山的建国思想，基本上是对孙中山旧三民主义思想的概括与发挥，他把孙中山的建国三时期说、权能分治、五权宪法、以党治国的思想法律化，制度化。把孙中山民权主义中的自由、平等、博爱的法律观贯彻到社会政治立法中去，把孙中山民生主义中的“平均地权”、“节制资本”的思想发展为社会经济立法的“王道”精神。同时他的法律思想也受西方社会连带主义法学的社会本位观的影响。10世纪末20世纪初，西方资本主义向帝国主义过渡的时期，自由竞争带来的经济危机和社会危机日趋严重，西方国家纷纷以干涉主义取代了以往的放任政策，相应的以社会本位为原则的社会连带主义法学应运而生。它强调社会生活的有机整体性和劳资之间的共同利益与共同生存，进而主张，以所谓的团体利益限制个人的权利与自由，以义务本位原则取代权利本位的法律原则。胡汉民对此十分推崇，称赞它是现代社会最新的立法趋势，曾在文章中多次介绍和引用社会连带主义法学的原理与内容，并根据它提出了完整的“国家社会本位”的立法方针与法律制度。胡汉民的法律思想实际上不可避免地也受到中国传统法律思想的影响，儒家的纲常名教、法家的国家至上的法律观，都是强调个人对国家、社会、家庭尽义务，而否定个人的基本权利。强调以德服人、德治、仁政、王道精神和中庸思想，协调统一对立阶级的矛盾，促进共同的幸福。胡汉民认为，中国传统的这种王道精神、德治仁政学说和注重国家社会共同利益与个人道德义务、法律义务的规定，甚至中国的家族制度，都具有维护和促进社会团体利益的倾向，在某种意义上，是同西方现代立法趋势一脉相承相通的。表面上看起来胡汉民是较好地将西方现代最先进的社会本位立法原则与中国传统思想有机地结合起来了，并且是对孙中山先生思想的继承与发展，但实质上最终难免落入中国传统的义务本位的窠臼。因此反映在制度层面上，仍免不了走上为专制制度服务的道路。
因为西方的社会本位思想是建立在资本主义经济充分发展、个人利益本位充分发展、民主思想深厚的社会基础之上的，它针对资本主义自由竞争日益激烈，冲突、矛盾无法调节的情况，由国家对无序经济进行干预，是对个人权利过分膨胀的限制、补充、纠正措施，因此，它对自由、民主的限制是相对的、次要的，有着广泛的社会监督基础和经济基础的权利本位仍占据主导地位。而中国是几千年来以自然经济为基础的义务本位的法律思维模式和体制，资本主义经济没有长足的发展，个人权利长期受到漠视，民主观念模糊。在这样的社会政治环境中，不是广泛地大力宣传民主，培育权利观念，荡涤封建余毒，而是强调“国家社会本位”，以国家本位代替家族本位，这就无法真正培养、建立自由、平等、民主的社会生活模式。义务本位与专制、人治是孪生兄弟。值得特别指出的是，在胡汉民的字典里，国民党就是社会、国家利益的总代表。以国家社会为本位，要求人民服务于社会利益、国家利益，就是要求人民绝对服从国民党的利益。故而专制成为胡汉民的追求，只是他要的是国民党的专制，即“专制于党”；而反对蒋介石个人独裁专政。这是胡汉民理论中最致命的弱点。这一理论上的缺陷使胡汉民一方面宣扬资产阶级的民主、自由；一方面又主张“国家社会本位”，强调以国民党“训政”，剥夺人民的民主权力，视其他党派为非法。结果，在“全民政治”的掩饰下，为独裁专制统治提供了理论依据。
二、胡汉民的立法实践
胡汉民非常重视立法实践，他认为，要把中国建成“民有、民治、民享的新国家”，“则必须先以革命的武力扫除建设之障碍，而彻底表现革命之主义，则尤在于立法”。[2](P797)他的立法活动早在担任立法院长之前就开始了。1928年6月在赴欧洲考察期间，他和孙科向国民党二届五中全会提出《训政大纲案》和《训政大纲提案说明书》，主张在北伐完成后开始训政时期，把国家一切大权集中于国民党，由国民党独负全责，对全国人民实行“训政”，并以五权分立原则组织政府。国民政府由行政、立法、司法、监察、考试五院组成，受国民党中政会指导。这是一个国民党一党专政的纲领。8月国民党二届五中全会接受了胡汉民的提案，决定在训政期间设置五院。10月，国民党公布了《训政纲领》，作为南京国民政府训政时期的宪法性文件，是一切其他法律的根本依据。
接着，胡汉民又参与制定了《国民政府组织法》。1928年10月，由五院组成的国民政府成立，蒋介石任主席，胡汉民任国民政府委员和立法院院长。在国民党内，他是国民党中央常务委员会委员和中政会常务委员会委员。他不负实际行政责任，只努力于立法，同时注重党务，对行政处于监督、制约地位。蒋介石在党政军的职务高于胡汉民，实际活动重心在军事方面，以军权主宰一切，对政治理论及制度不及胡汉民有研究，也不甚热心。胡汉民在政治和法制建设方面起着主导作用。蒋介石曾说胡汉民“操纵党务”，“把持立法院”。[6]因此，胡汉民得以根据自己的思想，由立法院制定一系列法律。
他想把立法院办成民主国家的议会，而非装饰门面的“橡皮图章”。从1928年12月宣誓就职，到1931年2月与蒋介石矛盾激化被软禁，胡汉民担任了国民政府第一、二届的立法院院长（每届任期两年。在这段时间里，胡汉民不仅为南京国民政府的建立奠定了法律基础，确定了国民政府第一、二届立法院的基本框架，而且领导立法院制定大量的法律、法规，厘定和整理了当时的法律、法规，奠定了南京国民政府六法体系的雏形。
首先，作为第一届立法院的院长，完成了立法院的定性和组成框架。《国民政府组织法》对立法院的职责范围及组成规定如下：立法院为国民政府最高立法机关，有议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、条约案及其他重要国际事项之职权。立法院设院长、副院长各一人，须由国民政府委员任之。[7](P24)《立法院组织法》规定，立法院会议以院长为主席，下设法制、外交、财政、经济四个委员会（后又增设军事委员会），各委员会委员长由院长指定，立法院内设秘书、统计、编译三个处。[7](P24)立法院的设立提高了立法机关的地位，使立法工作正规化。南京临时政府时期，参议院是最高立法机关，但当时乃至以后并没有实施过这种权力，到最后它什么权也没有，成为军阀统治的一个点缀。以后的国民党政权中，立法权基本操之于党，是党权的一部分，党的声音就是法律，这不仅从形式上，而且从理念上同国民党所宣传的三民主义与“共和国”形象不符。而专门设立法院作为立法机关，将立法权从党权中抽出来作为政权的组成部分后，国民党虽然仍可通过操纵立法院人选、立法原则和立法程序“隐性控制”立法，但在形式上立法机关的地位还是有了很大提高，便于立法走上制度化的轨道。
其次，在立法院的人员组成上，胡汉民也花了大量心思。《国民政府组织法》规定：“立法委员由院长提请国民政府任命之。”[7](P24)胡汉民认为，立法必须符合三民主义精神，适于国家与国民的需要，而又“不悖于世界法律思想之潮流”。[8](P260)立法院的任务之一是“对外为取消领事裁判权，收回治外法权及废除不平等条约之准备”。因此，胡汉民提名的立法委员多是相关领域学历较高、有所专长的人。第一、二届立法委员均49名，其中第一届留学回国的有23名，占43%，第二届留学人员有36名，占总人数的54%，其余的虽不是留学生，大部分也都是大学以上学历。在第一、二届立法院中曾任院长、副院长、秘书长、委员长及处长者17位，其中14人曾留学国外，比例高达82%。立法委员中毕业于法律相关专业的第一届有12名，第二届有17名，其他则以经济、政治与外交等专业居多。[9]如此的专业配置与高学历在一定程度上保证了立法的速度与质量。胡汉民用人的标准是兼收并蓄，唯才是举，甚至学有所长的外国人也可以聘请做顾问；他说：用人的人，不能以地域标准来用人。我是广东人，然而，我用人并不限于广东，也从不敢说中国惟有广东人才最有才干，最可以任用。[10]
再次，胡汉民在担任立法院院长期间，主持、制定了大量的法律法规。1929年1月，立法院议决起草各重要法典，并整理当时现行法规，分别组织民法、商法、土地法、自治法、劳工法等各法起草委员会，后又组织整理法规委员会。两年多来，各起草委员会陆续编拟大量法律、法规，并提请立法院议决公布。
在民商法的制订上，胡汉民主张编订民商统一的法典，实行民商合一的编制体例。他认为，中国自古以自然经济为主，未形成独立的商人阶级，无须单独为其规定立法；商法规定的事项无一定的范围，很难以总则统率全体；在民商分立国家，商法的法律原则仍须援用民法原则，在适用上也互有重复；民商合一在世界上已成为趋势；商事活动中有越来越多的非商人参加，如一方为商人，另一方为非商人，将会出现适用法律的困难，故民法商法应划一规定。[11](P493)立法院在制定民法时，不宜由民法统一规定的，则分别制定为相应的单行商事法规。立法院先后公布了民法典共5编29章1225条。包括《民法·第一编总则》、《民法·第二编债》、《民法·第三编物权》、《民法·第四编亲属》、《民法·第五编继承》。以上五编构成了《中华民国民法》，这是中国历史上正式颁布的第一部民法典。颁布的各种单行商事法有《票据法》、《公司法》、《海商法》、《保险法》、《交易所法》、《船舶法》和《船舶登记法》。
劳动立法方面，胡汉民在召集立法院顾问、法律专家与劳动法起草委员会共商劳动法的体裁问题后，决定不搞大而全的劳动法典，而采用单行法的形式，“以期富于弹性，日后较易修正”。”[12](P380)其中包括《工会法》、《工厂法》、《工厂检查法》、《劳资争议处理法》和《团体协约法》。
土地法方面，胡汉民就任立法院院长后，即认为“土地问题是一个极大的问题”，以孙中山的“照地价收税，照地价收买和溢收归公”[13]的思想为立法原则，着手编定《土地法》，共5编405条。
自治法方面，制定了《县组织法》、《市组织法》和《县保卫团法》。
民事诉讼法方面，对1928年7月以北洋政府《民事诉讼条例》为基础拟定的《中华民国诉讼法》草案进行了修订，另外还制定了《民事调节法》。
除建立新法之外，胡汉民领导的立法院对北洋政府时期遗留的及国民政府各机关的大量单行法规章程，进行了修订、整理，其中包括内政类、卫生类、外交类、军事类、财政类、农矿类、工商类、教育类、交通类，司法类等类别。1930年12月整理完毕，结束了北洋时期由于军阀割据而导致的地区间法律法规的混乱冲突，统一了国民党统治地区的法律。
胡汉民起草、主持制定的一系列法律、法规，奠定了国民党法律的基础，这些基本法典，以胡汉民的“国家社会本位”为立法方针，包括宪法、民事、刑事、民事诉讼、刑事诉讼和行政等门类，从形式上建立了资产阶级的“六法体系”的雏形，尽管它与中国社会现实及司法状况仍存在着很大距离，但它是具有完整体系的法律。
近代中国的立法，或是抄袭西方法律条款，或是照搬中国封建法律的规定，使所制定的法典完全是西方资本主义和中国封建主义法律的大杂烩。胡汉民扭转了中国近代变革法律中的这种幼稚、盲目倾向他根据国民党统治的需要，兼收并蓄，形成独自的法律体系，从而结束了近代以来中国封建家族本位与西方个人本位法律原则的冲突、妥协、共主中国法制的历史。
三、胡汉民立法实践的失败
胡汉民试图以法治取代人治，建立法治国家，态度是认真的。为了尽快建立一整套完整的法律，他以极大的热情领导立法院开展了高效率的立法活动。在他主持立法院工作的两年多时间里，共开121次院会，立法委员们夜以继日地工作，以致发生过个别立法委员劳累过度，昏倒在办公室的事。胡汉民本人也干劲十足，乐此不疲，每次院会都出席主持。当时南京的党政要人常在周末或节假日赴上海度假，而胡汉民则从1928年9月入南京到被软禁，两年多没出过南京。[14](P211)
北洋军阀统治时期，立法之后，束之高阁；或利用法律条文攻击政敌；极少认真实施者。胡汉民不同。他严格依法监督、制约政府，力求社会各项事业在“法”约束下正常地运转起来。他努力以党专制反对蒋介石的个人独裁专制，以党权抑制蒋介石的军权膨胀，以“法治”反对和取代“人治”。如：1930年蒋介石为应付内战，授意签定了《中日关税协定》，提交立法院通过。胡汉民召开特别会议，对其进行逐条研究，最后给予否决，并提出质问。蒋大为恼火，致电指责胡汉民“想推翻政府”。胡汉民说：“签定法律案，不经立法院认可，是违法”，“提出质问是立法院职责所在”，“不能因为提出质问，就说想推翻政府”。[14](P48)蒋介石把陆海空军副总司令一职先后许给冯玉祥、阎锡山、张学良。胡汉民为此公开指责蒋介石说：“在一个政府的立场，不应该用这种拉拢凑合的卑劣手段……合作并不在分配官职，国家名器也不该这么滥给人。而且，既然是一个中央政府，在中央的意义之下，对于国内任何个人都谈不到任何合作。”[15]
1930年10月，中原大战接近尾声，蒋介石打电报给南京中央执行委员会，要求召开国民会议，制定《训政时期约法》。他想通过合法选举，当上大权独专的总统。胡汉民洞察蒋的野心，表示反对马上制定约法。理由是：国民党三大曾决定“确定总理遗教——《三民主义》、《五权宪法》、《建国大纲》、《建国方略》、《地方自治开始实行法》为训政时期中华民国最高根本法”，“政府权力与其组织之纲要，及行使政权之办法，皆须以总理遗教为依归”。[6](P89)“总理主张召开国民会议，但没有说国民会议当编订约法”，[15]况且已有的法律“因为军权高于一切，无从发挥作用，徒然订出根本大法来，有而不行，或政与法违，不但益发减低了人民对党的信用，法的本身也连带丧失了价值”。[15]
胡汉民力求坚持法制，坚持法的实效性，但蒋介石使用武力非法软禁了胡汉民，并逼迫他辞去立法院院长职务。这之后，他才半是悔悟，半是怨恨地写到：“我在南京的时候，职司立法，原期籍党治的掩护，完成法制，再由法制过渡到民治。可是我的企图完全的失败了。我所立的法，能实行的是哪几种？我不能说。能稍微压抑枪杆子的权威，使有权者有所慑服的，可断言其绝无。”[17](P49)
事实证明，依法监督蒋介石集团是行不通的。直接的原因，在于南京国民党政权的本质。胡汉民的立法思想和原则，及一系列法律、法规，本已为国民党统治集团所接受。但接受和实施是两回事。其中基本的训政纲领及相关法律、法规，适合国民党统治的需要，而且，其一党专政制度为蒋介石个人独裁提供了方便，执行起来没有问题。为反对“异党”，反对人民革命，1930年胡汉民与王宠惠等分别提出的《危害党国紧急治罪法原则》、《防止及惩治共匪办法》，经中政会决定后，由立法院完成立法程序，为蒋介石镇压革命、屠杀人民提供了法律武器，当然也被肯定。但南京国民党政权是蒋介石集团武力主宰下的专制政权，蒋介石根本没有“法”的概念，军国大事，以个人意志为依归，视法律如废纸。有些法规，不是蒋介石集团要遵守的。胡汉民一定依法行事，用法治抵制人治，蒋介石就用武力把他押出政府。
远因当归之为中国几千年君主专制的封建制度。君主乾纲独断，一言九鼎，长官意志不可动摇，人治天经地义。民国虽建，其余毒犹存。清除人治传统，建立法治社会，既需要先进而健全的法制，严肃立法、执法的政府和官员，也需要全社会法治意识的提高。当时的中国社会进程，尚未走到这一步。
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