教育法规：亟待强化制约机制，本文主要内容关键词为：法规论文,制约机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近10年来，教育领域一直存在的有法不依及违法不究的问题，时常使人有这样一种困惑：为什么法规还不足以对一些基本的教育行为构成严格的规范？对此，一位法学家的回答可谓一语破的：教育法规能否正常发挥自身功能，既取决于立法的质量，也依赖于执法的机制。
法制走向科学化，是社会主义市场经济的必然产物。一部《教育法》，既然反映着人民的利益和国家的意志，它就应“具有法律的规范性和强制性”（国务院副总理李岚清语）。一些法学界人士认为，它的规范性的形成，应以努力提高立法质量为基础。而它的强制性的体现，则必须有一个相应的制约机制作保障。尤其在我国力求走向依法治教的初始阶段，注重强化教育法规的制约机制，充分发挥其以惩戒为核心的强制实施功能，更有着特别重要的现实意义。
教育法规施行中的最大障碍，在公民的守法意识并没有伴随国民经济的大发展而明显增强
我国每一部教育法规颁布伊始，都是经历一番大张旗鼓的“普法”宣传，以求达到家喻户晓，而实际效果却并没有尽如人意。那是《义务教育法》施行后的三四年间，记者相继在太行山区、贺兰山区及四川西部山区的一些乡村采访时，目睹过一处处破败的校舍和一群群失学的孩子，反映了当地政府依法改善办学条件的动作很不得力。进入90年代，一些地方政府拖欠教师工资、一些乡村干部殴打教师、一些中小学校向学生收取不合理费用、一些教师以种种方式惩罚或侮辱学生等现象此伏彼起，又从不同侧面证明：我们的社会还多么缺乏对教育法规的普遍认同感！
中国人民大学法学专家孙国华，在他主编的一部《法理学教程》中说，法治“是一种与特定文明形态相联系的现象，它体现着渗透着民族文化中民主性的精华。只有在特定的民族文化背景中，法治原则才可以被理解、被尊重”。
那么，我们民族的特定文化背景究竟怎样呢？积淀甚深的宗法观念，所孕育成的一个内驱力极强的关系网，还在表现出人情与权势大于法、以利害定亲疏等“人治”的痕迹。在新旧体制的转换期，市场经济的重利性、竞争性和本位性，还在表现出见利忘义、急功近利和地方保护主义等负面效应。尚不健全的干部制度制约机制，还在显露出注重考评表面“政绩”的缺陷。这一切，不能不极大地影响着教育法规的实施。比如在现实中，很少听到有关方面对教育法规中有争议的条款，作出权威性和可以实际操作的阐释，也很少有教育行政部门聘请长年律师，为其实施教育法规作咨询或辩护。这自然使依法治教的程度，打了太多的折扣。
一些法学界人士还认为，与守法意识淡薄紧密相连的，是对教育法规的片面理解。比如，多少教育行政部门认为法就是他们管老百姓的“工具”，而不去想自己该怎样增强守法意识。多少实施教育者认为法就是他们权益的“护身符”，而不去想自己该怎样接受法的规范。《教育法》施行之初，北京医科大学94级的一些女生就表示，她们唯一感兴趣的，只是“保障女子在入学、升学、就业、授予学位、派出留学等方面享有同男子平等的权利”那一条。一些大学及中小学校长津津乐道的话题，就是一要政府增加投入，二要提高教师待遇。即使在电脑黄毒危及青少年时，一些人的思维定势也仅仅囿于严惩不法行为，而很少有人提醒所有解决办法的基础，还应在培养青少年辨别是非的能力上。难怪一位法学学者深感忧虑地说，社会上普遍存在的这种既渴望受法保护、又不愿受法约束的心理，无非是一种只重权利、无视义务的“守法”动机。因此，很有必要在广大公民中重新进行一场“法为何物”的启蒙。这样做，与江泽民等中央领导同志带头学法，以求更透彻地理解法，有着根本的一致性。
缺乏制约机制的教育法规，势必使它提供的教育行为规范失去本应有的强制实施的性质
一部《教师法》，在不少地方竟被曲解成仅仅是保护教师的“法”，便是上述实用主义“守法”动机的典型。有人尖锐地指出，如果以保护教师为由而姑息学校教育中的违法行为，那只能使一些灵魂塑造者在践踏自己的职业尊严时，也失去了受人尊重的基础。值得反思的是，长期以来教育界内部重教书轻育人、重教师文化素养轻思想素养的倾向，并没有随教育法规的出台而得到缓解。近年间，教育法规失去规范性的一个突出例子，就是困扰500万农村教师的拖欠工资问题。经过无数反复的清清欠欠，到《教师法》施行了两年的1995年底，拖欠总额竟已突破22亿元，其中河南一个省就高达2.6亿元。这难怪国务院当年3月要求的必须按季度报告拖欠情况，一直没有得到多数省级政府的积极响应。法学界人士称，无论出于什么原因，这种集体违法行为，毕竟属于“情节恶劣”之类。然而对此，我们的教育法规为何成了一根松紧皆宜的橡皮筋儿？说到底，没有一个相应的制约机制作后盾，它就只能一次又一次地表现出如此“宽容”。结果，不仅直接导致违法行为肆无忌惮，更会造成如莎士比亚所说的那种深远的危害：“我们把法律当作吓鸟的稻草人，让它安然不动地矗立在那里，鸟儿们见惯之后，终会在它的顶上栖息而不再是对它害怕。”
记者在本文采访中，曾听到一种对教育法规采取强制实施手段的不同看法。其理由是：一，实施教育法规，根本在于规范教化、以法辅德，即如《尚书》中言：“以力服人者非心服也，”而“以德服人者中心悦而诚服也。”因此，当前首先应强化的是各级行政和执法机关干部、特别是领导干部的守法意识，以思想教育促其自律，模范守法，再由此逐步把这种教育辐射到全社会。二，实施教育法规是以调整社会关系为手段，实现国家的长治久安为目的。而运用惩戒手段加以强制，将不利于社会安定团结的大局。
法学界人士予以反驳的理由是：一，改革政府管理教育的现行体制，是有法必依和执法必严本身，对转变政府职能提出的强制性要求。如果教育法规的制约机制不能强化，而任凭政府以过去计划经济时代的管理模式随心所欲地“执法”，就不仅会使教育法规的真实面目全非，与立法的初衷相背离，而且势必会回到那个对政府违法无可奈何的社会。二，安定团结的根本标志，是社会协调有序的发展。教育法规是对教育活动中各方行为的均衡约束。它必须通过惩一儆百的强制实施，才能遏制无序，维护社会的稳定。
首先应把加大执法必严、违法必究的力度，作为使教育法规制约机制强化的一个必要手段
“相对于执法不严，当今教育法规的不完备已不是最突出的问题。”一位法学专家解释说，因为哪怕只把现行教育法规中可以操作的部分，都能按部就班地做到位，教育状况也会得到明显的改观。他说，当前执法不严的症结，就在于对违法者处理过轻。一般司空见惯的作法是：从“严肃”的批评教育开始，到“下不为例”告终。如此处理违法者，效尤者何其不多？
据一些学者考证，人类守法意识的早期形成，就出于对惩戒的畏惧。在当代许多国家的教育法规中，这种惩戒已在专门的一章〈罚则〉达到了具体化：惩罚明确分为处以徒刑、监禁和罚款三等，各等又分为若干量级，以作为对违反不同条款者的处理依据。惩戒所具有的如此硬性的强制力，往往能使那些心存逾越“绳墨规矩”者中的多数，不敢轻举妄动。因此有人认为，把惩戒定量化（比如在民法通则及刑法分则中作相应的增补），应该是我们强化教育法规制约机制的一个重要内容。
“监督比信任更重要”，是一句流行于国际建筑界的名言。宪法赋予我国各级人大的执法监督权力，是它作为权力机关的一大重要特征。全国人大教科文卫委员会主任委员赵东宛强调，由人大产生的政府是执法的主要部门。因此人大及其常委会的执法监督首先是对政府。当前，必须尽快完善教育法规的执法和监督机制，加强教育执法和监督职能，要对在教育方面执法不好、问题严重的责任者依法处理，以维护教育法规的严肃性和权威性。
一位在全国人大工作的学者认为，当前人大的执法监督工作，在不断完善机构设置、明确职能分工的同时，正面临一个对滥用职权现象如何依法处理的问题。去年9月，中共中央在十四届五中全会提出“九五”计划和2010年远景目标建议中要求：建立对执法违法的追究制度和赔偿制度。这就需要我们认真加以研究，着手筹建。
还有人提出，为达到教育法规的“令行禁止”，加强社会的舆论监督也不可少。它应与各级人大的执法监督相辅相成，以共同构成对有心违法者的一种威慑。比如，有的地方在考评领导干部时，对履行职责中频频表现出“权大于法”者，采取的一票否决制，就很值得在全国推广。
据国家教委规划，我国的教育法规体系，将在今后的5至10年内基本形成。“九五”期间，还要出台《职业技术教育法》、《高等教育法》、《教育投资条例》以及其它有关配套的条例。力争到2010年，使各级各类教育能够在一整套法规的保障之下，全面进入一个良性发展阶段。
“教育法制建设还任重道远。”国家教委政策法规司张文处长这样说，在我们这个缺乏法制传统而又选择了依法治教的国家，必然要经历一场有法不依的阵痛。从不懂法不信法，到真正意义上的自觉守法，从人为的执法不严，到对违法行为都有必究的法律依据，是一个艰辛且漫长的历史进程。在大力宣传《教育法》的今天，以强化制约机制为契机，来推动各项教育法规的实施，正是时代赋予我们的一个重任。
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