论我国行政执法中的“补锅匠现象”及其治理，本文主要内容关键词为：补锅匠论文,行政执法论文,现象论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C912.4 ［文献标识码］A ［文章编号］1672—366X（2006）06—0063—04
农村许多地方的农民在铁锅烂了之后，都需要找补锅匠修理，而补锅匠一般都会将一个小洞敲成大洞再补上，并希望烂得越快越好。下次修补时又如法炮制，直至铁锅的漏洞太大、农民不愿再补为止。为什么补锅匠的行为会如此呢？原来，补锅的工钱是按补丁的边缘周长计算的，漏洞越大、补丁越大、工钱也就越多。一般地说，从观察和分析社会的角度将某事物称之为“某某现象”，无非是指一定区域或一定领域出现了其他相同（相似）区域或领域所不具有（或不完全具有）的成就或问题，并具有较大的积极或消极作用的一种综合性社会现象，如经济领域中的“浙江现象”、司法领域中的“孙志刚现象”等。其实，在我国的行政执法中也存在一种类似补锅匠行为的“怪”现象：许多执法部门的管理者和基层干部在发现管理对象违法之初（污染企业刚违法排污之时、育龄妇女刚违法怀孕之时等）不会上门执法，而是放任这种行为的发生甚至希望更多的人也如此，直到该行为完全发生或无可挽回后，他们就会迅速上门执法。本来执法部门的最重要任务就是严格执行相关法律以不断减少该领域的违法行为、从而保证社会的正常运转，而为什么他们的行为与之相反呢？原来，这些行政执法部门可以从违法者那里收取较大数量的罚款等费用，违法行为越多、收取的罚款等费用就越多，其所得的好处就越多。所以，我们将其命名为“补锅匠现象”或“补锅匠机制”、“补锅匠行为”。
行政执法是行政管理的重要手段和基本途径之一，其核心在于公正，难点也在于公正。如果行政执法失去了应有的公正，要实现法治政府的目标就只能是一句空话。所以，研究我国行政执法中存在的“补锅匠现象”及其治理对策，就具有重大的现实意义。
一 我国行政执法中“补锅匠现象”的特点及危害
综观目前行政执法中的“补锅匠现象”，其主要具有如下特点：
首先，涉及范围广。据笔者对四川、重庆部分地方的调查和有关资料透露[1]，“补锅匠现象”不只涉及某一个地方或某一个行政执法部门，而是涉及许多地方和几乎所有行政执法部门以及相当数量的各级干部、管理者。在我国行政执法中，“补锅匠现象”具有相当程度的普遍性。
其次，往往有着“合法”的外衣或有冠冕堂皇的理由和借口。从表面上看，执法部门对违法者收取罚款等费用是法律赋予管理者的权力，这是合法的。但处以罚款等只是管理的重要手段而不是目的，“补锅匠行为”的实质是将执法和管理时段“有意无意”后移，以收取罚款等费用为目的。而且他们一般都以“工作面大、人手少、管理难免不及时”来为此行为开脱。
再次，相当多的地方政府领导默许或背后支持“补锅匠行为”，使行政执法中的“补锅匠现象”盘根错节，甚为复杂，而且欺骗性也很大。
行政执法中的“补锅匠现象”损害了国家的长远和根本利益，具有明显而严重的危害性、破坏性。
第一，它对行政执法的目标构成直接威胁。任何行政执法都有其目的性，其根本的一条就是通过执法等行为，减少违法行为发生，构建良好的社会秩序。但从现实情况看，行政执法的结果与其目标之间常常有较大的差距，虽然造成这种局面的原因是多方面的，但不能不说行政执法中的“补锅匠现象”也是其中一个重要因素，它事实上对实现行政执法目标起到了相反的作用。
第二，它影响了党和政府的形象，对社会风气的改善构成严重威胁。社会风气的根本好转，需要各部门、各阶层的共同努力，特别是政府部门及其领导者应作出表率。因为，在人们心目中，直接与之打交道的基层干部就代表了党和政府的形象，干部的一言一行都会直接影响其对党和政府形象的价值判断。然而，许多执法部门的基层干部和管理者，平时工作不深入、不细致，坐在办公室当老爷，直到管理对象违法后，才动用一些不合情也不合理的办法收取罚款等费用。这不仅是严重官僚主义的表现，而且践踏了法律的尊严和权威，在广大群众中造成了恶劣的影响；在个别地方甚至因此而引发执法者与当地群众的严重冲突，从而影响了社会稳定。
第三，它容易诱发管理者职务犯罪，对管理者个人的健康成长已构成普遍威胁。由于以罚代管的“经济杠杆”作用，加上罚款等费用管理混乱等，必然容易诱发大量的基层执法干部和管理者参与职务犯罪。因而，贪污、受贿、挪用等违法犯罪现象在行政执法部门时有发生，比如计划生育、环境保护等部门已经相当严重[2]。这不仅给国家造成直接经济损失，而且将断送许多干部的政治生命。
二 我国行政执法中“补锅匠现象”存在的原因
设立行政执法部门的目的，是要通过其工作人员执行国家法律的行为，控制或减少违法行为，为社会经济全面、协调、可持续发展创造必备的条件。为什么时下却出现了与之对立的“补锅匠现象”并大量存在呢？
第一，“经济人”的利益本性是产生“补锅匠现象”的根本原因。在西方主流经济学看来，“经济人”就是指“个人的行为天生要使效用最大化”的人类本性[3]，理性地追求经济利益最大化是人的最根本的特征之一。事实上，作为党政部门的“经济人”，其行为仍然是以自身效用最大化为目的的。当他们受到上级主管部门的强制约及其所在部门和地区民众的弱监督时，党政部门的“经济人”就乐意于选择那些能使主管部门领导满意的行为。而当“这一目标得到满足后，他们就忙于用‘剩余的’权力来交换货币，力求获得自身效用的最大化，以致于无形中产生消极腐败现象。”[4] 行政执法干部和管理者也是人，也就必然具有“经济人”的本性。他们之所以将执法时段后移，主要目的就是从中获得经济利益上的好处（获得奖金或直接将罚款等费用据为己有或挪做他用或直接受贿），其行为本身并不是要实现管理和控制的目标。恰恰相反，只有让管理对象违法，才能获得经济利益上的好处，因此他们希望管理对象违法甚至主动为其“创造”条件（比如与管理对象合谋计划生育假证明、为本地污染企业通风报信共同应对上级检查等）。在这里，获得经济利益上的好处是目的，而让管理对象违法是必需的手段，从而就形成了一个管理者的利益与管理对象的利益的“合谋机制——一个得钱，一个得利”，也就是我们所说的“补锅匠机制”。
第二，经济发展水平不高，财政投入不足是诱发“补锅匠现象”的重要原因。按照国家和各省（市）的有关规定，行政执法所收的罚款等费用，都必须实行“收支两条线”、按时如数上交财政的原则。由于生产力落后，我国许多地区经济水平不高，财政十分困难。为了缓解资金压力，许多地方的领导开始打罚款等费用的主意，直接截留罚款等费用以弥补财政投入不足；一些基层执法单位也以同样的理由悄悄把管理对象的钱收后，直接建立自己的小金库等。因此，为了进一步扩大财源，相当多的地方政府领导不仅对行政执法中的“补锅匠现象”无动于衷，而是默许、支持、鼓励此种行为的不断发生。
第三，法律法规和管理制度不完善，是“补锅匠现象”产生和存在的直接原因。尽管国家颁布了大量的行政法律，各省（市）也相应制定了具体的实施办法。但从执行情况看，仍有许多不完善的地方，这就为滋生“补锅匠现象”提供了条件。一是国家法律和地方法规，普遍对执法和管理人员的职责界定过于笼统，特别是如何实施有效的监督基本上没有可操作的规定。因此，这些法律法规在许多执法和管理人员看来，主要是约束管理对象的，对其自身没有什么约束力。二是国家和地方政府对基层执法工作投入不足。由于投入不足，基层执法和管理工作的办公条件、个人生活待遇等也就难以得到基本保障，为了改善办公条件、提高自己的生活水平，基层执法和管理者就很容易在收费及罚款上想“办法”。三是财务、审计制度混乱或有很大的漏洞。很多地方基本上没有建立对行政收费及罚款的正规的财务制度，而是“包包帐”、“头脑帐”，更没有配套的审计监督制度，这就为一些基层管理者和执法干部贪污、挪用行政收费和罚款大开了方便之门。
第四，部分基层执法和管理者素质较低并存在明显的心理失衡，是“补锅匠现象”得以产生和存在的现实原因。目前许多基层执法和管理人员大多是前几年从社会上招聘来的，文化程度普遍偏低，无论是政治素质或是业务素质都参差不齐。因为素质的低下，使他们很难处理工作中的矛盾，容易产生心理失衡：一是补偿心理。执法工作难度大，但其工作人员待遇低，特别是基层干部待遇就更低。在此情况下，一些人便自然而然地产生心理失衡，进而寻求补偿。因此，在收费和罚款后，就以“误工费”名义集体私分或个人侵吞。二是同情心理。有的管理对象虽然违法但的确有许多困难，许多执法和管理者“见此情景虽哀其不幸、怒其不醒，但难免会产生同情心理而手下留情。”[5] 三是庇护心理。基层执法和管理者一般都在本乡本土工作，生活在一定的地缘、血缘、亲缘关系之中，碍于情面、产生庇护心理而法外施恩也在所难免。四是两难心理。基层执法和管理者与周围群众朝夕相处，“低头不见抬头见”。因此，在处理违规事件时，从感情上讲，要对得起父老乡亲；从职责上说，要完成上级交给的任务，执行国家法律。所以，他们常常处于两难境地，也就应付了事。正因为有这一系列的个人素质的缺失和心理失衡，使他们在选择行为方式时，极易丧失是非观念，同时产生一种“你给我交钱，我让你过关”的“平衡”心态，从而使“补锅匠现象”不断蔓延。
三 治理“补锅匠现象”的对策建议
针对我国行政执法中“补锅匠现象”产生和存在的原因来看，要逐步消除这一现象，达到行政执法的目的，从宏观上讲，根本出路在于进一步深化制度建设。
首先，强化行政管理制度建设。对党政部门等非经济领域中人的行为分析，传统思维方式是从“道德人”假设出发，把人假定为公正无私或通过单纯的教化可以达此境界。因此，在政治和管理领域也就必然重“人治”、轻“法治”，“重思想教化”、“轻制度建设”。事实证明，这种做法效果并不理想。因此，要解决行政执法中的“补锅匠现象”，就必须在“经济人”假设的前提下，通过分析产生如此行为的制度原因，寻找用什么样的制度去克服此现象，所谓治本之道就在于此。一是在总结经验的基础上，适时修改、补充、完善行政执法的有关法律及各省（市）的条例，增强其可操作性。比如针对行政管理过程的特殊性，法律应强化对违法行为的前端控制，改变目前的法律给人一种重后端控制（违法后罚款）的印象，迫使执法和管理者不能、不敢将管理时段后移。有了国家法律的可操作规定，省（市）的各种条例也才可能更具可操作性。二是建立执法举报奖励制度。行政执法工作量大、面广，仅仅依靠专职执法和管理干部是不够的也是有漏洞的，而通过增加更多的人手既不现实也未必能解决问题。因此，需要把广大群众关心执法工作的积极性、主动性调动起来，使他们都成为“不是执法和管理人员的管理人员”。而建立举报奖励制度是实现这一目的最有效的办法。实行举报奖励制度必须注意几点：奖励经费从财政或行政收费、罚款中支付；加重对违法行为的前端举报奖励，后期举报递减；将行政法规、举报奖励制度、行政收费和罚款收缴情况等内容，通过广播、电视等媒体公开反复宣传，做到家喻户晓、人人皆知；严格为举报人保密。由于对举报人而言，既有利益驱动又不容易与管理对象建立“合谋”机制，所以，这样不但不会形成新的“补锅匠现象”，而且能大大减少原有“补锅匠现象”的发生，能收到事半功倍的管理效果，降低管理成本。三是完善行政执法方面的财务制度和审计监督制度，加大对违法违纪的打击力度。根据国家的财务制度和有关法规，严格控制行政事业费收据的使用范围，真正做到“收支两条线”。与此同时，行政收费和罚款的审计监督工作必须深入到管理对象中，通过对管理对象手中的发票核查，防止部分干部和管理人员从中作假；对违法违纪的干部和管理人员必须严惩。通过这些制度，使基层干部和管理人员既不能也不敢轻易从行政收费和罚款中获得非法的好处，从而就能减少“补锅匠现象”的发生。
其次，转变职能、精简办事机构和人员，从而减轻财政压力。随着市场经济体制的进一步完善，政府的管理职能也必将随之而改变。但是从实际的行政运作看，行政执法机构设置和人员配置虽然进行了一些改革，但效果不显著，仍明显带有计划经济的痕迹，机构交叉设置、职能重叠、人浮于事的现象普遍存在。总之，这难以适应社会经济发展的要求，势必会增加财政负担，从而也就会诱使行政执法部门及其管理者通过截留行政收费、罚款等办法而缓解资金压力。所以，在职能转变的同时，必须严格控制行政机构设置和人员配置，从而真正减轻财政压力，使其集中力量办好应该办的事情。
再次，提高行政执法人员及管理者的素质，适当增加其待遇。在一定意义上说，执行制度的人的素质如何，直接决定了制度的效果。因此，要逐步消除行政执法中的“补锅匠现象”，就必须不断提高执法人员及管理者的素质、调动其主观能动性。一是加强宣传和思想政治工作，提高管理人员的政治素质。我们强调制度建设的重要性，但并不否认教化的作用。大量的事实证明，通过教化使执法人员充分认识到行政执法工作对整个社会经济发展的重要意义，增强其工作自觉性，克服心理上的失衡，并借助他们去作好广大管理和服务对象的思想教化工作，是顺利开展行政执法工作的前提。二是加强对行政执法人员及管理者的业务培训，特别是通过不断交流总结经验，提高其在基层执法工作的能力至关重要。三是通过大专院校培养基层执法专门人才，充实现有管理队伍，改善其结构。四是增加国家对行政执法工作的投入，适当改善行政执法部门尤其是基层执法部门的办公条件，提高其待遇。
总而言之，目前行政执法中“补锅匠现象”的产生和存在，是一个不可否认的客观事实，而且已成为一个带有较大普遍性的社会问题，其原因是多方面的、综合性的。在新旧体制转轨和社会转型的大变革时期，出现一系列包括“补锅匠现象”在内的问题不足为怪。企图在短期内彻底消除它是不现实的，决策者不必为此忧心忡忡。但另一方面，“补锅匠现象”与市场经济条件下建立法治政府和有限政府的要求背道而驰，破坏性极大，非逐步消除不可，绝不能听之任之、放任自流。面对行政执法中“补锅匠现象”大量存在的严峻形势，我们不能不提醒和呼吁社会各方面，特别是各级领导干部和决策部门给予高度关注。应本着建立市场经济体制下完善的行政执法体系的大思路，大胆推进各项改革，悲观失望、无所作为是不可取的。
收稿日期：2006—09—01
基金项目：教育部春晖计划资助项目“服务型政府与构建和谐社会研究” （项目编号S2005—2—63001）。