产权与民主的演进：当代中国农村政治调控的变化，本文主要内容关键词为：中国农村论文,民主论文,当代论文,产权论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 财产权和民主是现代社会的两种基本的制度安排。通过这两者，国家可以实现对社会的有效调控。为从这一角度论证产权与民主的演进，文章首先提出两个假设：一是假设个人追求利益最大化的动机会促使人们作出政治上的选择，他们要求国家创造一种能最大限度地保护其产权的政治体制；二是假设只有立宪的政治秩序才能有效保护人民的个人产权，从而达到社会利益的最大化。为验证上述假设，文章分析了改革以来中国农村政治调控的变化，认为农民的变革要求和国家对此的回应以及国家出于节约费用的考虑，导致了国家调整农村政策。而政策调整所导致的农民个人产权的成长和自由的增多，使农民、进而是农村社会与国家之间的关系发生了重大变化。这种变化体现在三个层次上：一是农村社区基层民主制的成长；二是地方政府对农村社区的农户权益的维护；三是中央与地方关系的民主化。
关键词 财产权 产权 民主 农村改革 政治制度
财产权和民主是现代社会的两种基本的制度安排。在社会制度的变迁中，财产关系制度和政府制度均是内在因素，二者处于共同的演进过程之中。长期以来，经济学和政治学关于产权与民主的演进关系有很多不同的看法。在经济学说史中，财产权一直被看作外在原因，经济学家们一直把自己的注意力集中在财产权引起的后果上；同时在分析政府制度对效益的作用时，也把政府制度作为外在因素，而只注意政府干预的结果。这两个传统已经受到了现代产权经济学和新经济史学的挑战 〔1〕。现代产权经济学已把财产权作为内在因素来考虑，如德姆塞茨认为，当受外因影响的人使利润和成本内在化从而成为经济问题时，财产权就产生了〔2〕。 而诺斯等人的“新经济史”在重新解释西方社会的兴起时，将政府制度和经济政策均当作内的因素来分析〔3〕。 尽管如此，几乎所有的经济学家都很少考虑财产权的变迁对民主的政治制度所产生的影响。在政治学理论中，人们对民主的关心比较多地停留在伦理哲学和具体的民主制度这一层面上，而对作为民主的社会基础的财产关系则关心不够。当人们运用经济学和政治学这两种传统倾向来研究社会的产权与民主之演进时，则有可能走得更远。往往认为有效的产权安排就是能促进经济增长的私人财产权，而民主制度只有建立在私人财产权之上才是可能的。这种观念如果被推广到发展中国家，它就会要求发展中国家必须实行私有化和西方多党政治的民主模式。这显然是一种“制度拜物教”的错误主张。
事实上，经济制度的效益取决于它们所处的经济和政治环境，以及该社会的文化传统。制度的进化是由效率和追求利益及其它政治动机两方面推动的。这样，不同的社会在产权与民主的演进图式上具有不同的状况。中国的经济和政治改革的实验对“制度拜物教”提出了怀疑，虽然在实际的改革进程中时时受到它的影响。中国政治发展的最重大课题是如何构筑具有中国特色的社会主义民主政治模式，这种努力不能离开现实的所有制结构条件〔4〕。 一种什么样的公有制产权结构才既有利于中国经济的增长，又有助于坚固民主政治成长的社会基础？同时，建立在公有制基础上的政治制度应采取何种模式，才既有利于保护人民的财产权，真正实现人民当家作主，又有利于政府为实现社会利益最大化而努力？在产权与民主的演进过程中，政府的性质、功能如何定位？所有这些问题都要求经济学家和政治学家作出理性的思考。这是一些亟待研究的新课题〔5〕，也是我们今天提出这些问题的现实原因。
产权和民主都是与特定的政治调控结合在一起的。西方经济学对“产权”的界定五花八门，莫衷一是，乃至在具体的论述中无可奈何地将产权、所有权、财产权等概念混同交替使用〔6〕。 按他们的初步定义，产权是指人们是否有权利用自己的财产去损害他人的利益，用德姆塞茨的话来说，“产权包括一个人或其他人受益或受损的权利”〔7〕。 由于对个人权利无限制的制度实际上是无权利的制度，因而在经验世界中不存在不受限制的产权。从产权的起源来看，产权不是一种纯粹的私人之间的合约，它是由国家强制界定和实施的，产权的强度依赖于国家保护的有效性〔8〕。国家之所以能有这种作用， 是由于国家是所有组织中唯一的享有合法暴力的机构。国家在产权问题上的这种作用，实际上已隐含着国家可以或必须对社会经济政治制度进行有效的调控。但是，这种政治调控在不同经济制度下，其力度、范围、方式等具有不同的特点。西方社会长期奉行自由主义的经济政策，这种意识形态把国家的作用仅局限在诸如保护人们的私有财产权、保护人们的自由交易等这类狭小的范围内，而反对国家对社会生活和个人生活进行控制与干预。然而，即使在最自由的社会里，也不可能完全没有政治控制。国家最低限度的控制是国家得以存在的基础。西方社会一直在探索与完善一种民主的政治制度，以便既使国家能保留最低限度的政治控制，又能最大限度地保护人们的财产和自由。在西方民主史上，财产划定了个人自由的范围与国家权力的界限。民主则维护了这一界限，规定了人民与政府的权力范围。〔9〕不过， 西方社会现在所实行的民主制度远非理想意义或真实意义上的民主制度。
在历史上，专制政治更多地运用国家权力对社会和人民实行严密的政治调控，以此来获得统治利益的最大化。但是，理论上绝对的专制统治在现实中总是不可能的。也就是说，它不可能总是凭借强力垄断一切产权。巴塞尔提出了一个“产权与国家的演进”的分析模型，用以分析如何从专制统治向民主、法制的立宪主义政治秩序的转变〔10〕，这一转变的一个重要前提是政治控制的宽松。当然，巴塞尔的模型是以西方社会的产权与民主的演进为背景的，因而其适用性受到了限制。
国家对社会的调控可以通过多种不同的方式来实现。通过产权与民主这两种制度安排是较常用的方法。产权反映的是两种平等的所有权之间的责、权、利关系，而民主的基本点在于如何平衡政府的权力与人民的权利，如何确定政府与人民的关系。西方的经验和中国农村的改革成就已经表明，有效的产权安排可以在社会（包括个人、群体、企业等）和国家之间的合约中产生，因而从国家的有效调控的角度或许可以清楚地看到产权与民主之演进的图景。
我们先提出一个假设：个人追求利益最大化的动机会促使人们作出政治上的选择，他们要求国家创制一种能最大限度地保护其产权的政治体制安排。这个假设实际上已隐含了这样一个前提，即：不但个人有追求利益最大化的动机，而且社会与国家也容许人们有这种追求的自由，并承认与保护人们的合法个人财产。因为从历史上看，没有个人财产和选择自由的人，如奴隶社会的奴隶和封建社会的农奴，是不会有这种动机和要求的。这个假设说明的是民主的成长需要什么样的产权结构，表明的是产权演进的民主意义。假设只能是粗线条的、比较图式化，因为产权的演进对民主的意义还取决于很多其他的复杂因素。
从总体上来说，有什么样的产权结构，就有什么样的政治结构。但是反过来，这种政治结构能否确保它的产权安排能有效运行呢？产权的有效性取决于多方面的因素，一方面，这种产权结构要有一个合理的激励制度，即能满足人们的个人利益，又能满足社会的整体利益，即达到个人利益最大化和社会利益最大化的一致，这是从产权体系的内部而言的；另一方面，社会必须实行民主的政治制度，它能为产权的自由交易提供一套公正的规则和秩序，包括法律，这是就产权体系的外部环境而言的。这样，我们可以提出又一个假设，即：只有立宪的政治秩序才能有效地保护人民的个人产权，从而达到社会利益的最大化。这一假设说明的是在何种政治结构下人民的个人产权才是可能的，它表明的是产权的民主条件。同样，这一假设也是图式化的，因为民主与个人财产权之间的关系是非常复杂的，而且民主能否有效地保护人们的个人产权、从而实现社会利益最大化，在理论上还是存在争论的〔11〕。民主如果成为社会的现实，它要真正发挥这一功能，还取决于很多因素。
以下部分将从正面验证这两个假设。分析改革以来中国农村政治调控的变化对产权与民主之演进的积极意义，归纳市场化过程中产权变革所包含的民主化含义，总的状况可以概括为：各种内外压力合成了国家大范围变革产权制度和基层政治体制的政策，制度创新的政策法律环境日趋宽松，农村个人产权的生长发展使农民与国家、农村社会与国家之间的关系发生了重大的变化。作为适应这种变化的一种制度安排，基层自治制度的成长反过来影响着农村变化中的产权结构。
在很大程度上，农村改革的推进和国家有计划地放松对农村的政治调控是同一个过程。当然，放松调控并不意味着放弃调控，只是调控的性质、指向、范围和方式发生了与计划体制时代根本不同的变化。调控的转变表现在很多方面，比如国家承认农民个人财产的合法性，大幅度缩减指令性计划，扩大基层和农户的决策自主权，允许农民有自由交易和自由处置个人产权的权利，保障农民的择业自由，取消城乡间劳动力自由转移的壁垒，等等〔12〕。所有这些方面都表明，农民身份及其财产权利发生了很大的变化。
农村政治调控的这种调整，首要的推动力来源于基层农民的变革要求。农村人民公社原有的产权安排和政治调控没有实现农村生产率的稳定提高，温饱问题依然是农民需要首先加以解决的问题。穷则思变。本世纪70年代末期，一些落后地区的农民在地方政府的默认下，在小范围内恢复了60年代政策调整时期曾实行过的包产到户、包干到户。在当时，实行这种产权制度是非法的，但它所取得的效率使它很快在全国许多地方得到响应。正是基层把上层的政策调整拉向改革，国家认可了基层农民这种自发的制度创新，并决定在全国范围加以推广。因而可以说，中国的农村改革是一种中央安排型的改革（Centrally managed reform）。〔13〕
就上层而言，国家调整农村经济政策的动力主要是出于节约费用的考虑。人民公社的产权安排和政治调控模式导致昂贵的交易费用。在70年代后期，国家费用指数的上升远远超过了收益指数的增长。政策调整也有政治上的考虑，因为在当时，长期的政治动荡和经济的停滞使国家权威和意识形态受到了挑战，如果国家不对基层农民的变革要求作出反应，不及时调整既有的政策，它就不可能得到农民更多的政治支持，农村秩序就会变得紧张，国家就很难降低调控成本。恰好当时政治上的客观情势不致于使国家的政策调整会反过来削弱国家权威和意识形态的连续性。因此，农村的政策宽松有了政治上的可能性。
经验和理论研究表明，政策宽松对农村的所有权产生了重大的影响。其中最主要的是原有体制下通过国家主导的政治运动形成和改变所有权的逻辑，逐步让位于一个新的逻辑，即经过国家和农民之间的交易、以及农民与农民之间的交易来形成新的有效产权〔14〕。这种交易结构是：国家拥有农村基本的生产资料所有权，而农民获得了土地的长期使用权和流转权，享有剩余索取权以及非农资源的部分或全部所有权。用农民朴素的语言来说，这是一种“交够国家的、留够集体的、剩下都是自己的”的新制度安排。
这种产权安排对农村社会的民主化的意义非常深远。首先，农民个人产权的成长使农村的经济民主由社会主义的原则变成了事实。人民当家作主是社会主义民主的本质规定。改革以来，农民的个人产权得到政策和法律的确认，农村产权的权利分解朝着经济民主的方向发展。这样，农民作为农村产权结构中的一个重要的产权主体，就有了追求个人利益最大化的动力，而且从根本上讲，这种个人利益最大化是可以与社会利益最大化取得一致的。
其次，农民有了更多的自由。农民的自由包括依法处置个人私产的自由，契约交易的自由，择业的自由，流动的自由，等等。这些自由赋予了农民可自愿地进行制度创新的权利，也可自愿地退出的权利。这就改变了农民的身份，也提高了农民的交易地位与能力。由于农民有了比以往更多的自由，为了追求个人利益最大化，农民在制度创新过程中就会倾向于选择立宪主义的秩序。立宪主义是指一套基本的和稳定的分配、约束权力的规则。它既可意味着是法律或规则而不是个人的权力支配政府，也可意味着以某种特殊的方式保护人民不受权力的任意伤害〔15〕。立宪主义既可以是政治秩序，也可以是经济秩序。在政治上，它往往表现为宪政；在经济上，它主要表现为平等的产权交易。改革以来的从承包责任制到股份合作制等制度创新的发展，已经表明了农民的确有这种基于经济利益要求的政治选择倾向，比如股份合作制中的一人一票原则反映了产权交易中的民主平等原则，而基层自治中的村民委员会直接选举则反映了广大农民要求政治参与和对社区公共财政进行监督的愿望。
再次，农民、进而是农村社会与国家之间出现了双方讨价还价式的交易关系，从而出现了由交易产生的所有权。这种交易是双方平等的契约关系，农民获得了产权和自由，而国家则换得了稳定的收益、低成本的控制和农民的政治支持。在契约性交易中，双方都在努力使个人利益和社会利益的最大化达到尽可能的一致。可以说，这是日趋强大的社会力量对国家旧式的权威系统发起的冲击。国家的权力和行为受到农民和社会的制约。在合约交易中，国家被要求在担起保护新的有效产权的责任，而且自己也主动地作出了这一努力。这反映了国家已不再如以往那样可以单方面改造社会和产权而无须与农民作进一步的交易。改革以来的农村政策是在分权决策的框架下聚合农村和地方的利益要求的产物。这一过程把农村的利益纳入到政府过程中来，农民已不再是体制外的“边缘人”，而成为体制内的“政治人”。农村改革的经验证明，一旦国家侵犯有效的产权安排（比如，提高农用工业品的价格、各种摊派和打白条、缩短土地的承包期限等），就会受到乡村社会和农户的有力反弹。
根据以上的分析，我们可以认为，国家对农村的政治调控的宽松是由一系列的内外因素推动的，它对农村社会的产权与民主的演进起了积极的推动作用。当然，政策的宽松有可能带来消极的后果，比如国家行政权力退出农村的调控体系后导致的宗族势力复兴和农村秩序失控，这种状况肯定会影响农村的产权变革和政治建设，至于能否把宗族纳入到乡村新的政治秩序之中去，使之发生现代性的转变，尚有待于进一步的探讨。〔16〕
由农村承包责任制到股份合作制的发展，实际上是财产权的分解和重组的过程。在这一过程中，农民产权主体的地位的确立和自由度的增大，实际上是经济民主的扩张。社会主义历来主张以广大人民的经济民主来取代少数政治经济精英对社会资源的操纵。农村改革是对这一理想的实现。马克思主义认为，社会民主高于政治民主。但是，没有政治民主的保障，社会民主（包括经济民主）是不可能的，或者说至多只是原则上的。在农村的产权变迁中，政治民主既是保证农村社会公有资产不被少数人“自发私有化”的必要条件，也是防止财富分配极端不平等和防止国家随意地侵犯农民产权的必要条件。从这一点来看，那些把民主化建设列在市场化改革之后，认为必须等市场化改革完成以后再进行民主化改革的观点〔17〕，在逻辑上是行不能的。因此，农村的产权变迁必须有民主的政治制度安排相配套。以村民委员会的直接选举这种形式表现出来的基层自治民主正是在这种情况下应运而生的。
政治民主是一种限定政府与人民的关系从而保护人民的自由的立宪安排。改革以来，国家对农村政治调控的政策调整使农民与国家之间的关系发生了重大变化，财产权日益成为划定政府权力和农民自由的合理边界。这就是说，改革以后，农民个人（农户）与基层公共机构之间、基层公共机构与地方政府之间、地方政府与中央政府之间的责、权、利关系，在很大程度上是根据变化中的产权结构来规定的。因此，农民和农村社区的政治民主是有层次性的。
第一个层次是在农村社区范围内的直接参与。农村社区是广大农民政治参与的最直接场所，村民委员会的直接选举是农村社区的政治民主，它能让广大农民实际地参与到政治过程中来，实现农民切身的利益要求。由于村委会这种公共机构的权力、利益是与村民们紧密结合在一起的，因而它必须承担起有效保护农民产权的职责。改革以来，村委会的这一职能正在逐步加强，如果操作得法，它能够成为农村社区最好的民主政治制度，对国家来说，也可以凭藉这一制度安排来重建对农村政治秩序的有效调控。
第二个层次是地方政府对农村社区和农户权益的维护。地方政府有其相对独立的利益，农户的收益和农村社区的经济状况直接关系到它的财政收入。因此，农民和地方政府之间也应该有一个有效的产权交易结构。实际上，地方政府是能够维护农民产权的合法性的，在60年代的调整时期和改革之初出现的农民自发的制度创新，都曾经受到地方政府的默许和支持。一段时期以来，地方政府对农民产权的侵犯（如摊派和打白条）并不能完全说明地方政府不会或不能维护农民的合法权益，而只能说明民主化不够。中央政府的改革政策在很大程度上是由地方合成的，地方上经常向中央表达自己范围内的农村的利益要求，对中央的决策施加影响。农村社会的民主化对农民产权的保护包含了地方政府的这种职责。
第三个层次就是中央与地方关系的民主化。中央的农村政策直接关系到农村的产权变革，对农民的制度创新进行合法性认可的，最终还是中央政府。而且，对农民合法财产权的有效保护最终还是有赖于中央加快立法步伐，以及法制的完善。改革以来，中央与地方之间的关系发生了很大的变化，虽然出现了不少问题，但总的来说，是在进步之中，符合民主化的发展方向。中央的农村政策是正确的、成功的，今后我国的政治体制改革在巩固和发展农村产权变革的民主化条件时，首先要把广大农民的切身利益要求纳入到政治决策过程中来。
以上三方面大致构成了农村社会政治民主化的主要内容。改革以来的经验表明，以民主政治为主要目标的政治体制改革能够实现和保障农民的财产权利。当然农村产权变革仍需向更高层次的市场化演进，必须尽快完善村委会的直接选举，加强农村社区的自治建设。
农村的产权变革和政治制度的民主化之演进关系是一个复杂的问题，对政治调控的变化的描述或许只是其中一个有益的角度，但它也只能揭示某些方面的问题，而不是产权与民主演进关系的全部，因而描述的图式化倾向是难免的。本文的结论是，国家某种模式的政治调控规定了产权的结构和民主的程度，当国家和社会还没有产生改变既有的调控模式的需求时，或者改变调控模式的压力（风险）太大时，产权和民主这两种制度安排就不可能有更大的变化。这就是说，一种宽松的政治政策环境是这种变化的一个必要条件。如果要实现产权按现代市场经济和民主政治要求的方向转变，没有国家政治调控模式的相应变化是不可能的。当然，政治调控和产权、民主之间是互为因果的关系，互动之中仅仅是以关系的另一方面作为必要条件。但显而易见，只有在某种程度的宽松的政治调控下，产权与民主的演进关系才更具有现实性。中国农村改革的经验也许具有普遍意义。
注释：
〔1〕J·罗马塞特、S·J·拉克罗克斯：《19世纪夏威夷产权和政治共同演变的一个例证》，载V ·奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆，1992年，第236页，中文版。
〔2〕〔7〕H·德姆塞茨：《关于产权的理论》， 载科斯等：《财产权利与制度变迁》，第97页，中文版，上海三联书店、上海人民出版社，1994年。
〔3〕D·诺斯、R·托马斯：《西方世界的兴起》，中文版。 华夏出版社，1989年。
〔4〕王沪宁：《发展中的中国政治学》， 载《瞭望》周刊，1994年第20期。
〔5〕唐贤兴、张向阳：《论产权与民主》，载《文史哲》， 1996年第1期。
〔6〕Y.Barzel,The Firm,the Market and the Law,The University of Chicago Press,1989,xi.
〔8〕R.Cooter and T.Ulen,Law and Economics,Harper Collins,1988.A.Alchin,"Some Economics of Property Rights",in Alchian,Ecoonomics Forces at Work,Liberty Press,1977.
〔9 〕肯尼斯·万德威尔德：“十九世纪的新财产：现代财产概念的发展”，中译文，载《经济社会体制比较》，1995年第1期。
〔10〕巴塞尔：“产权与国家的演进”，中译文，载《经济社会体制比较》，1994年第1期。
〔11〕一种观点认为，民主与个人财产权存在不可分割的联系，产权的合约交易必须在一个法律秩序和政治民主的环境下才能有效运行。另一种观点认为，在体制转换中，财产所有权将发生较大的改变，民主化可能导致财产所有权结构极不平等的现象。见彼德·诺兰：“民主化、人权与经济改革：中国与俄罗斯的比较”，中译文，载《战略与管理》，1995年第1期。
〔12〕国家控制的这些变化都可以在三中全会以来一系列农村政策文件中找到根据，参见沈冲、向熙阳：《十年来：理论·政策·实践——资料选编（一）》，求实出版社，1988年。
〔13〕陈康、谢千里、I·辛格：“中国经济改革的经验”， 载《经济社会体制比较》，1992年第4期。
〔14〕周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，载《中国社会科学辑刊》，（香港），1994年夏季卷，第6期。
〔15〕这是林德布洛姆对立宪主义的解释，见林德布洛姆：《政治与市场：世界的政治——经济制度》，第188—189页，中文版，上海三联书店，1994年版。
〔16〕唐贤兴：“要把宗族势力纳入乡村新政治秩序中”，载《山西发展导报》，1995年6月21日第48期。
〔17〕崔殿超：“市场化与民主制度”， 载《经济体制改革》， 1988年第5期。
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