政府管理方式与管理体制的改革，本文主要内容关键词为：管理体制论文,方式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2002年末16大和2003年初的十届人大以来，中央在我国经济与社会发展的新形势、新条件、新矛盾面前，开始形成改革的新意识，拓展改革的新空间，进入改革的新境界。无论从主观还是客观两方面看，赋予行政改革以新内涵，开创行政管理新局面，形成不同于以往的“新政府管理”模式，已经成为本届政府合民心、利国家、顺潮流的施政方针。所谓“新政府管理”，除了要体现在新的管理目标、理念和职能上，更要体现在新的管理方式和体制上。
“新管理方式”，指的是政府在提供社会管理和公共服务过程中，努力建成一个以科学决策、权责对等、立足服务、依法行政、注重绩效、有力监督为主要特征的、让顾客满意的友好行政界面。
1.科学决策。政府在依法界定相应决策主体的决策权限基础上，建立并实行科学的决策制度和流程，包括决策调查、决策分析、专家咨询、公众听证、表决程序、决策公示、决策评估、决策责任、以及领导决策、代表决策、开放式决策等，实现政府决策的科学、民主和法制化。属于专业性技术性比较强的重大事项，一定要经由专家论证、技术咨询和评估；属于与社会公众利益密切相关的决策事项，必须要经过公开听证和社会公示的环节。为了确保决策的质量，任何决策都要有实施反馈评价和纠偏机制，并经由法律或者法规制定决策责任追究的实施办法。
2.权责对等。这取决于政府组织结构的科学化、部门职责划分的合理化和行政问责制的推行。权责对等的实质是“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法受追究”。为此，首先要按照精简、统一、效能的原则进一步深化政府机构改革，规范机构设置类型。公共服务和行政执法等职责应当由专门机构承担，将原来单一性质机构，区分为相对独立的决策部门、执行部门、监管部门这种三元结构，形成职责专化、协调配合、相互监督的组织格局。其次是全面梳理政府各个部门现有职能权限，针对部门之间职能交叉、权限重叠、逐利诿责、政出多门的现象，有针对性地重新划分和调整职责分工，将相同或者相近职能归并由一个部门履行，进而修订“政府组织法”，加快实现政府职责、机构、编制的科学化、规范化、法定化。
3.立足服务。政府部门在办公当中应切实改变衙门作风和习惯，体现出公开、公平、公正，便捷、效率、价廉，规范、信赖、友善等服务型政府的新特点。为此，地方各级政府应首先将所有行政许可、审批工作和各类大众服务性工作，参照已有的经验，纳入“行政服务中心”的新模式中来。在这个通透式办公场所中，通过集中服务部门，集中服务项目，简化服务流程，优化服务机制，热情的服务界面，良好的服务作风，实时的服务监控，保证服务质量，达到为民、便民、利民的目的，加快我国服务型政府建设的步伐。其次是推行政务公开的法规化，完善政府信息发布制度，除法律规定的涉及国家机密和依法受到保护的办公内容外，应全部向社会公开，所有行政机关要为公众查阅政府可公开的信息提供便利条件，确保公共权力公开透明运行，加快建设阳光政府。再次是加快电子政务的健康发展，针对当前在这个新管理工具建设当中出现的重技术轻政务、重投入轻产出、重外表轻内容、重宣传轻服务的普遍问题，各级政府部门应当从自身改革入手，转变电子政务观念，完善电子政务立法、创新电子政务流程，依法公开政务信息，减少电子政务浪费，提高电子政务质量。通过网络技术与政务改进的完美结合，实现从政府的单方面信息宣传，向政府与公众用户的信息互动和提升政府网上公共服务能力转变。
4.依法行政。各级政府须认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的精神，按照“职权法定、依法行政、监督有效、高效便民”的原则，扎扎实实建设法治政府。为此，首先需要严格按照行政许可法的规定，继续清理行政许可项目、行政许可依据、行政许可主体，依照法定权限、范围、条件和程序来设定和实施行政许可。对已经清理取消的审批项目，通过加强后续监管杜绝各种变相审批行为的发生。对依法设定的许可项目要简化操作程序。通过实行行政许可责任追究制度，形成对行政许可部门与人员的制约监督。其次需要依法设定行政执法资格，清理、确认并公告行政执法主体，明确执法权限，完善执法程序，加强执法监督，实行执法过错追究制度并完善行政复议、行政赔偿和补偿制度，全面推广相对集中处罚权和综合执法体制的成熟经验，以促进建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。
5.注重绩效。政府应高度关注行政过程的投入产出、成本和绩效，通过管理方式创新，将自己建设成为“价廉物美”的政府。针对这个目标，首先需要各级政府进行“瘦身减肥”的事业单位改革，即针对现有事业单位所具有的商业经营、公益服务、执法监督三种不同功能，按照政企分开、事企分开的原则，通过“商业经营者归市场、执法监督者归政府、公益服务者保留”的分类改革，以及制定实施事业部门的社会保障、人事管理、收入分配和国有资产处置等相关配套政策，建立新的公益目标明确、财政机制合理、治理结构规范的事业部门管理运行机制。其次是推行政府绩效管理，在学习企业经验的基础上，各级政府应就自己的评估主体、评估指标、评估方法、评估程序、结果处理等，形成指导手册。评估标准体系尤其要突出以人为本、可持续发展、五个统筹、和谐社会建设的评价内容，并实行绩效评估的内部和外部相结合、公众和专家相结合。通过全面、科学、客观、公正的绩效考评，约束和引导政府机关杜绝奢华浪费，纠正不良行为，提高行政绩效，降低行政成本。
6.有力监督。政府须针对行政职权，建立健全由行政系统内部监督、专门机构监督、社会舆论监督、新闻媒体监督等各方面相互补充、相互结合的监督体系，以提高政府的执行力和公信度。在下一步管理创新当中，在继续发挥行政监察、审计监督、绩效评估的监督、引导作用的同时，各级政府要在实现组织结构科学化、部门职责合理化基础上，探索实行行政问责制，通过法律或者法规形式，明确相应岗位的政治责任、行政责任、法律责任，规定行政问责的主体、客体、方式、内容、程序和尺度，依法治理失职、渎职、行政不作为和行政乱作为，保证政府公共权力行为的公正、廉洁、规范、高效。
“新管理体制”，涉及到政府管理中带有本质性的改革。在和谐社会建设时期，中国新政府管理的目标定位应是：实现由无限政府向有限政府、由管制型政府向服务型政府、由人治政府向法治政府、由权力政府向责任政府、由封闭政府向阳光政府的转变。从现在开始到2020年，经过不懈努力，基本上将中国政府管理再造为一个获得公民认可、依托公共财政、提供公共服务、满足公共需求、奉行公共参与、恪守依法行政、承担公共责任、接受公共监督的名副其实的公共行政体制。为此，政府管理创新和改革的触角要有计划、有步骤的进入财政民主化改革、行政层级调整、政府间关系重构、民间组织发展、党政关系模式再造、制约权力体制的完善等敏感而关键领域。
1.建立民主财政体制。当前财政体制的创新中，不仅要弥补管理当中的技术性漏洞和缺陷，而且更要依法加强对管理者的管理，克服国家机关消费无度、行政支出奢华侈糜的问题。前者可通过完善财政转移支付制度、国库集中收付制度、政府采购制度以及建立“金财工程”“金税工程”等达到目的；而针对后者，则必须从宪政的高度，进行根本性改革，建立符合民主要求的公共财政体制，形成以各级人大为主的、针对国家财政收支的民主决策与监督机制，将各级政府的财政收入和预算支出，置于宪法和法律的硬约束之下。政府财政管理必须尊重人民群众意志，珍惜每一分钱的收入，将来自于纳税人和国有资产经营的钱财，主要用于生产和提供基本公共服务产品，杜绝日益严重的“书记财政”“首长财政”“随意财政”“模糊财政”“浪费财政”现象，规范政府自身财政支出行为，降低政府维持性行政成本，确保国家各级财政的民主、依法、规范、透明、公平和效益。
2.减少行政层级。与相应的国际经验对照，我国显然在地方政府之间的层级设置上存在叠床架屋的劣势。由此造成政策执行尾大不掉、指令传导信息扭曲、行政成本高而效率低等一系列后果。调整的目标应当是以宪法为依据，在具备必要条件的省份，将现行的省、市、县、乡四级地方政府架构，恢复为宪法规定的省、县、乡三级结构。同时参照国外通行做法，将“地级市”由现在的“广域型管理”改为比较纯粹的“适域型管理”。这是减少政府管理与服务过程损耗，提高行政效率的结构性保障。应当本着实事求是的原则，稳妥推进这项改革。与之相应，为了减轻省级政府由此带来的管理压力，可考虑根据地域、地理、文化、经济、人口等相关因素，适当增加省级政区或者直辖市的数量，使省级政府管理幅度和能力尽量与所辖人口规模、地域空间、县级政府数量等相匹配。这项动作难度高，风险大，必须根据条件，因势利导，避免震荡，稳妥渐进。
3.重构政府间关系。目标是建立和完善各级政府能力与责任相对应、权力与义务相统一的体制。应通过法律，重新规定中央与地方各级政府之间的合理职责权限，对垂直管理部门与地方政府的关系作适当调整。比较具有操作意义的是，总结已有的探索经验，鼓励引导条件成熟的地方实行“强县扩权”和“省直管县”的体制，并进而根据国际上若干国家的现成经验，探索和实验有利于权力、责任、能力相匹配的县级地方自主治理的新模式。让依据地方政府组织法、经由当地民主选举产生的、以行政首长为代表的县市政府，对地方发展和人民利益负完全责任，为中央与地方政府之间依法合理划分职能边界和实行行政问责制创造制度基础。同时，也为克服一直以来因为收放随意、权责失衡、上侵下权、越俎代庖，而造成的普遍性“上有政策下有对策”等地方政府与中央政府的不良博弈现象，寻找一条根本出路。
4.发展民间非营利组织。如果政府要实现职能转变，克服“越位、缺位、错位”的沉疴，做到“政市分开、政企分开、政社分开”，其中不可缺少的一环，就是引导和促进我国民间非盈利组织的健康发展，否则政府应当放手的一些职能就没有接管的主体。政府应充分认识和重视全球公共管理潮流中NGO组织的自我管理与服务功能，为我国NGO组织的健康发展创造更宽松自由的空间，构筑在政府主导下，由政府、市场、NGO组织组成的三元社会管理和公共服务格局。为了实现这个目标，各级党和政府领导机关，首先需要变革观念，调整思维，将政府与NGO组织两者之间的关系，由领导变为引导，由管理变为服务，由主从变为合作，由限制变为发展。以完善的法规、良好的政策、有效的监管、周到的服务，促进各类NGO组织在我国规范、健康和快速发展，使其为我国社会管理和公共服务的进步，为促进我国社会稳定和社会和谐发挥更大作用。
5.探索党政分开体制。克服我国管理中形成的党政不分、以党代政的弊端，对于建立规范的政府管理，对于提高行政效率和降低行政成本，具有关键影响。解决这个问题，邓小平提出的党政分开仍然是一条根本出路。
6.完善制约权力体制。通过深化改革来建立制约权力、遏制腐败的新体制。除了继续使用人大监督、司法监督、审计监督、行政监察等传统手段外，需要依照宪法，由乡镇、县市开始，尽快针对关键领导岗位和县级以上人大代表，实行真正符合民主规范和程序的选举制，促使政府官员形成诚实、守信、廉洁、服务的行政品格。
相比较而言，管理方式的创新因为主要涉及到行政管理的表层和末梢而相对容易，因此各级政府的探索比较积极，一些成熟的经验开始得到推广。而“新管理体制”则涉及到政府管理的核心部位，且大都是行政改革与政治改革的交错与结合部位，因而影响广，难度大，风险高。所以真正是下一步改革的重点、难点问题。长期以来，这其中的改革内容一直处于政府改革者的不断认识、讨论和有限的探索当中，但离行政与政治现代化的实践还相差很远。伴随形势、任务的变化和条件的逐步成熟，这些重点、难点的解决必须提上国家政府改革的议程，否则，中国“新政府管理”就很难实现。